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SEI/CADE - 0589124 - Nota Técnica NOTA TÉCNICA Nº 16/2019/CGAA2/SGA1/SG/CADE INQUÉRITO ADMINISTRATIVO Nº 08700.001800/2017-19 Representante: Conselho Administrativo de Defesa Econômica, ex officio. Representada: Braspag – Tecnologia em Pagamento Ltda. Advogados: Caio Mário Pereira Neto, Ricardo Ferreira Pastore, Schermann Chrystie Miranda e Silva, Naiara de Oliveira e outros. EMENTA: Inquérito Administrativo instaurado em desfavor de Braspag – Tecnologia em Pagamento Ltda. sob o amparo da Lei nº 12.529/11 para apurar a existência de conduta infringente à ordem econômica. Recusa de contratar. Discriminação. Artigo 36, caput, incisos I, II e IV, e § 3º, incisos III, IV, V, IX, X, XI e XII, da Lei nº 12.529/11. Recomendação de arquivamento. VERSÃO PÚBLICA I. RELATÓRIO Em 9 de fevereiro de 2018, a Superintendência-Geral do Cade (SG) instaurou Inquérito Administrativo para Apuração de Infrações à Ordem Econômica (IA) em desfavor da Braspag – Tecnologia em Pagamento Ltda. (Braspag). A instauração deu-se nos termos dos artigos 13, III, e 66 e seguintes, da Lei nº 12.529/2011, c/c o artigo 181 e seguintes do Regimento Interno do Cade (Ricade), conforme os fundamentos apontados na Nota Técnica nº 02/2018 (SEI nº 0439993).

Este IA originou-se de Procedimento Preparatório (PP) instaurado pela SG, ex officio, em 23 de março de 2017, a fim de investigar as condutas de recusa de contratar e de tratamento discriminatório, supostamente cometidas pela Braspag contra empresa de credenciamento do mercado de cartões de crédito no Brasil. O PP foi instaurado, principalmente, em decorrência da resposta enviada pela Braspag (SEI nº 0317557) ao Ofício nº 5.405/2016 (SEI nº 0317550), enviado pelo Cade no âmbito do IA nº 08700.001860/2016-51. A Braspag, empresa integrante do grupo econômico da Cielo S.A. (Cielo) – que se denomina líder do segmento de pagamentos eletrônicos na América Latina –, atua no mercado de desenvolvimento de soluções para o processamento de pagamentos, oferecendo serviços de gateway de pagamentos, além de prestar serviços de conciliação, antifraude, “tokenização” e checkout. A função de um gateway é integrar lojas virtuais (e-commerce) a empresas credenciadoras[1], ficando estas responsáveis por autorizar, ou não, os pagamentos feitos online, independentemente da forma escolhida (cartões, boletos de cobrança, débito eletrônico, etc.). Em outras palavras, o serviço de gateway consiste na implantação de uma interface digital para a intermediação e realização de compras online. Dessa forma, o site de loja virtual que possui um gateway instalado possibilita, ao consumidor, a realização de uma transação mais rápida e segura.

As lojas virtuais são os potenciais clientes de um provedor de gateway e as credenciadoras são seus fornecedores. Assim, o gateway contratado pela loja virtual necessita estar conectado, integrado, a pelo menos uma empresa credenciadora de pagamentos, posto que o gateway de pagamentos apenas intermedia a transação virtual, mas não efetiva a compensação e a liquidação dos pagamentos realizados. Nesse sentido, observa-se um efeito de rede nessas relações, nessas conexões entre credenciadoras, gateways e lojas virtuais. De um lado, para o gateway, é vantajoso estar conectado a diversas credenciadoras, de modo a oferecer amplas opções ao seu cliente, a loja virtual. De outro lado, a loja virtual poderá oferecer ao seu cliente, o consumidor, amplas formas de pagamento, o que contribuirá para aumentar a chance de que este efetive a compra. Para uma credenciadora, de forma similar, conectar-se a mais gateways implicará mais lojas virtuais oferecendo seu meio de pagamento ao cliente final, o consumidor. No Brasil, há diversos prestadores de serviço de gateway, que oferecem, em geral, pacotes de serviços similares, como: interface para compra e venda online, hospedagem de dados em servidores próprios, proteção antifraude, relatórios, dentre outras vantagens. Em resposta ao Ofício Cade nº 5.405/2016, a Braspag informou que [ACESSO RESTRITO À BRASPAG].

Em conjunto com essa resposta, a Representada enviou cópia de correspondência destinada à referida credenciadora [ACESSO RESTRITO À BRASPAG], na qual ressaltava a prescindibilidade da “figura do gateway”, diante da possibilidade de conexão direta da empresa de credenciamento com os lojistas, [ACESSO RESTRITO À BRASPAG]. Considerando a posição de liderança e a integração vertical entre a Braspag e a Cielo, sendo esta concorrente da Stone, foi instaurado PP para avaliar os indícios de suposta infração à ordem econômica, diante da recusa da Braspag em integrar a Stone em sua plataforma de gateway. Em maio de 2017, foram oficiadas a credenciadora Stone e as empresas de gateway Braspag, Mundipagg, Pagar.me, iPag, Superpay, Vindi e AZPay. As respectivas respostas, com exceção da última empresa mencionada, encontram-se juntada aos autos (documentos SEI nº 0349982, 0349971, 0347427, 0348538, 0345260, 0344770 e 0345685, referentes ao processo público). Com a instauração do IA, foram solicitadas novas informações à Braspag e à Stone em fevereiro de 2018, que juntaram suas respectivas respostas aos autos em março do mesmo ano. Somente a Stone encaminhou uma versão pública da resposta (SEI nº 0451910), tendo a resposta da Braspag sido juntada por meio do documento [ACESSO RESTRITO À BRASPAG].

Em resposta ao Ofício Cade nº 500/2018, em síntese, a Stone informa ter recebido proposta formal para integração com a Braspag, anexada aos autos [ACESSO RESTRITO AO CADE], em agosto de 2017, ou seja, após a instauração de PP, pelo Cade, em março daquele ano. Todavia, a Stone classifica como “questionáveis” as condições comerciais dessa proposta, em função da exigência [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Em seguida a essa proposta comercial, em 20 de setembro de 2017, de acordo com mensagens eletrônicas anexadas aos autos [ACESSO RESTRITO AO CADE], a Stone solicitou à Braspag nova proposta comercial contemplando outros serviços do gateway, conforme previsto no item 5 (“Premissas gerais”) da proposta já encaminhada. Entretanto, [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Por sua vez, em resposta ao Ofício Cade nº 498/2018, a Braspag alegou que seriam infundadas as acusações de recusa de contratar e de tratamento discriminatório, não havendo suporte probatório, e que [ACESSO RESTRITO À BRASPAG]. Diante disso, solicitou o arquivamento deste IA. Para embasar essa solicitação, a Braspag apresentou, em síntese, os seguintes argumentos na resposta ao Ofício Cade nº 498/2018: Não houve tratamento discriminatório, uma vez que as condições estabelecidas seriam aplicadas a quaisquer credenciadoras que desejassem integrar-se ao seu gateway, tendo anexado aos autos cópias dos contratos firmados com outras credenciadoras, [ACESSO RESTRITO À BRASPAG];

Não houve recusa de contratar, porque teria sido feita proposta comercial à Stone em condições [ACESSO RESTRITO À BRASPAG E À STONE]. Segundo a Braspag, tais condições possuiriam o racional econômico de ressarcimento de custos; Não houve recusa de contratar, porque a Stone estaria sendo integrada ao gateway. [ACESSO RESTRITO À BRASPAG E À STONE]; O serviço de gateway, de forma geral, não seria essencial para o lojista, pois seria viável a integração do lojista diretamente com a credenciadora ou, ainda, por meio de uma subcredenciadora (conforme ensina a própria Stone em seu blog[2]), não podendo, assim, ser considerado uma essential facility[3], mas um mero facilitador da gestão de pagamentos para o lojista virtual; O serviço de gateway, especificamente da Braspag, também não poderia ser considerado essencial, pois haveria diversos outros gateways atuando nesse mercado, [ACESSO RESTRITO À BRASPAG E À STONE], e sendo a MundiPagg um player relevante nesse mercado, pois seria responsável por mais de 40% das transações de e-commerce no Brasil[4]. A Braspag ainda detalhou, em sua resposta, como constrói as propostas comerciais mencionadas, incluindo a enviada à Stone, e como isso está relacionado ao seu modelo de negócio. É o relatório. II. ANÁLISE Cumpre analisar, portanto, se os fatos trazidos ao conhecimento da Superintendência-Geral constituem indícios de práticas anticoncorrenciais, nos termos da Lei nº 12.529/2011.

Em outras palavras, há de se averiguar se os fatos suscitados nos autos, independentemente de culpa, têm por objeto ou são aptos a produzir quaisquer efeitos previstos como anticoncorrenciais, quais sejam: “(i) limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; (ii) dominar mercado relevante de bens ou serviços; (iii) aumentar arbitrariamente os lucros e/ou (iv) exercer de forma abusiva posição dominante”[5]. Este IA foi instaurado com base em evidências de que, valendo-se da sua posição dominante e integralmente verticalizada no mercado de meios de pagamento relacionados ao serviço de gateway, a Braspag estaria recusando todas as tentativas de tratativas promovidas pela credenciadora Stone Pagamentos S.A., com base em escusas que, a princípio, não teriam sido dadas a outras concorrentes do mercado, podendo configurar as condutas de recusa de contratar[6] e de tratamento discriminatório. Com efeito, conforme resposta ao Ofício Cade nº 5405/2016 (versão pública em SEI nº 0317557), protocolada em 24 de novembro de 2016, o modelo de negócios da Braspag baseia-se [ACESSO RESTRITO À BRASPAG]. Segundo a Braspag, esse modelo se justifica pelo fato de a integração de uma nova credenciadora ao seu gateway ser um processo complexo e custoso, uma vez que envolve também a integração de diversos serviços. [ACESSO RESTRITO À BRASPAG]. Outras providências devem ser tomadas durante o processo de integração: [ACESSO RESTRITO À BRASPAG].

No que diz respeito à cobrança pela prestação do serviço de gateway, a Braspag alegou [ACESSO RESTRITO À BRASPAG]. Assim, conforme reiterado na resposta ao Ofício Cade nº 498/2018 (versão pública em SEI n° 0558648), protocolada em 09 de março de 2018, o modelo de negócios da Braspag é baseado em [ACESSO RESTRITO À BRASPAG]. Nesse sentido, verifica-se a razoabilidade da argumentação da Representada, visto que as decisões sobre a integração de credenciadoras apoiam-se em análises de rentabilidade e de custo de oportunidade dos projetos, obedecendo a um determinado modelo de negócios. Inclusive, conforme a Representada, o mesmo critério de conveniência e oportunidade utilizado para avaliar a possibilidade de integração com a Stone também foi aplicado à integração com outras credenciadoras. Segundo a Braspag, foi o que ocorreu, por exemplo, na integração das credenciadoras [ACESSO RESTRITO À BRASPAG]. Ainda consoante informações prestadas pela Representada, não há um “volume mínimo transacional” necessário para que se proceda à integração, sendo os valores negociados caso a caso, por meio de acordos bilaterais com as credenciadoras, a depender da complexidade do projeto. Por exemplo, [ACESSO RESTRITO À BRASPAG]. Nesse sentido, a Braspag alegou ter feito proposta à Stone nos moldes do modelo de negócio usado com [ACESSO RESTRITO À BRASPAG], a qual não foi aceita pela Stone.

De toda sorte, na mesma resposta ao Ofício Cade nº 498/2018, a Braspag afirmou que os impasses da negociação entre Braspag e Stone estavam superados e que a integração estava programada para ocorrer em 2018, com previsão de conclusão até o mês de agosto. Em atualização adicionada posteriormente (acessível pelo documento SEI n° 0558648), a Representada apresentou informações complementares sobre o status do processo de integração com a Stone, confirmando a sua efetivação e comunicando que a Stone está apta a transacionar com seus clientes na plataforma da Braspag. A referida informação foi confirmada pela Stone, por meio da resposta ao Ofício Cade nº 5933/2018 (versão pública em SEI nº 0560323), em 17 de dezembro de 2018. Contudo, a Representante ressalvou que, em vista de ajustes internos efetuados pela Stone para otimizar a prestação de seus serviços, já haveria demanda específica para nova integração a ser realizada entre a Braspag e a Stone, antes mesmo da conclusão da primeira integração. Conforme corrente de e-mails anexa à resposta (versão de acesso restrito à Stone e à Braspag em SEI nº 0560640), a Stone teria a necessidade de que fosse realizada a integração na API (Application Programming Interface) Stone Online, destinada a gateways e subadquirentes.

Posteriormente, em 14 de janeiro de 2019, a Braspag protocolou resposta ao Ofício nº 6076/2018 (versão pública em SEI nº 0568475), informando que a Stone já havia sido plenamente integrada ao gateway de pagamentos da Braspag, por meio da API E-Stone, não havendo necessidade técnica de nova integração ao API Stone Online. Segundo a Representada, a Stone já estaria apta a transacionar com quaisquer clientes interessados. Com efeito, conforme os e-mails apresentados pela Braspag em versão de acesso restrito da referida resposta (SEI nº 0560640), foi possível observar que [ACESSO RESTRITO À BRASPAG E À STONE]. [ACESSO RESTRITO À BRASPAG E À STONE]. [ACESSO RESTRITO À BRASPAG E À STONE]. Dessa forma, tendo em vista o exposto, esta SG entende que não houve criação de entraves, por parte da Braspag, ao processo de integração, não se podendo concluir que a Representada discriminou ou recusou-se a contratar a Representante. Além disso, considerando que a integração entre Braspag e Stone foi concluída, estando a Stone apta a transacionar com os clientes interessados, entende-se que a presente Representação perdeu seu objeto, não mais existindo o suposto problema concorrencial apresentado. III. CONCLUSÃO Diante do exposto, sugere-se o arquivamento do presente Inquérito Administrativo. Note-se que este arquivamento não prejudica eventual investigação futura, diante da existência de novos indícios de infração à ordem econômica a ensejar a continuidade da investigação.

Arquivar neste momento é a medida de melhor racionalidade administrativa, com base nos princípios de eficiência, interesse público e proporcionalidade enunciados no artigo 2º da Lei nº 9.784, de 29/01/1999, evitando com isso dispêndio desnecessário de recursos públicos na investigação de um procedimento aberto sem indícios consistentes. [1] O Banco Central do Brasil adotou a terminologia “credenciador” em suas normas, vide, por exemplo, inciso III do artigo 4º da Resolução 3.885, de 26 de março de 2018, enquanto é comum a utilização do termo “adquirente” em textos das empresas que atuam nesse mercado. [2] Vide texto no site da Stone: <https://sto-p-webapp-blog.azurewebsites.net/adquirente-subadquirente-e-gateway/>. Acesso em: 22/06/2018. [3] Voto do conselheiro Alexandre Cordeiro no Processo nº 08012.000504/2005-15: “32. Em defesa da concorrência qualifica-se como essential facility o insumo essencial, indispensável, para o fornecimento de um produto ou serviço. A essencialidade se caracteriza pelo fato de ser a um terceiro impossível replicar ou substituir o insumo física ou economicamente. Exige-se, portanto, mais que uma simples posição dominante a partir do controle de um ativo ou capacidade. Para se falar em essential facility o acesso ao insumo/ativo deve ser, na prática, indispensável”. [4] De acordo com notícia de maio de 2017, a MundíPagg é responsável por 40% das transações de e-comrnerce no Brasil. Disponível em:

<https://abcomm.org/noticias/responsavel-por-40-das-transacoes-do-e-commerce-mundipagg-reformula-marca-e-apresenta-tecnologia-com-novos-servicos/>. Acesso em: 22/06/2018. [5] Art. 36, caput, da Lei nº 12.529/2011. [6] Art. 36, § 3º, incisos XI e XII, da Lei nº 12.529/2011.