Ato de Concentração Ordinário nº 08700.001692/2019-46

SEI/CADE - 0723079 - Voto Ato de Concentração Ato de Concentração nº 08700.001692/2019-46 Requerentes: Brink’s Segurança e Transporte de Valores Ltda. e Tecnoguarda Vigilância e Transporte de Valores Ltda. Advogados: Leonardo Maniglia Duarte, Rodrigo Alves dos Santos e outros Terceiro interessado: Tecnologia Bancária S.A. Advogados: José del Chiaro, Mario André Machado Cabral, Luis Nagalli Relator: Conselheiro Mauricio Oscar Bandeira Maia VOTO-VOGAL - CONSELHEIRA paula farani de azevedo silveira versão PÚBLICA voto Inicialmente, gostaria de novamente destacar o padrão legal de análise em sede de controle de estruturas. De acordo com o artigo 88, §5º, da Lei 12.529/2011, serão proibidos os atos de concentração que impliquem (i) na eliminação da concorrência em parte substancial de mercado relevante, (ii) que possam criar ou reforçar uma posição dominante ou (iii) que possam resultar na dominação de mercado relevante de bens ou serviços. O dispositivo decorre de princípio fundante da ordem econômica constitucional, conforme o artigo 170 da Constituição Federal, que se pauta pela livre iniciativa e livre concorrência. Quanto aos incisos do artigo 88, §5º, da Lei 12.529/2011, a doutrina indica que as hipóteses (i) e (iii) apontam para concentrações que se mostram preocupantes, ao passo em que a hipótese (ii) se revela preocupante na medida em que a criação ou reforço da posição dominante esteja em condições suscetíveis para que ela seja abusivamente exercida.

Entretanto, conforme §6º do art. 88 da Lei no 12.529/2011, os atos de concentração que impliquem potenciais efeitos negativos podem ser aprovados, desde que atendidos os critérios elencados no dispositivo. A Lei de Defesa da Concorrência estabelece, portanto, critérios que devem se opor e contrabalancear os eventuais efeitos negativos de um ato de concentração. Esses critérios devem ser suficientemente relevantes a ponto de, no mínimo, neutralizar os potenciais efeitos negativos identificados. Trata-se, assim, da condição de efeito líquido não negativo sobre o bem-estar econômico dos consumidores, parâmetro disposto pela Lei 12.529/11, ao indicar que as eficiências específicas de cada operação devem ser ponderadas frente aos seus efeitos negativos. O padrão de análise, portanto, em atenção aos requisitos legais, deve estar pautado na observância de que os efeitos negativos não se sobreponham aos efeitos positivos derivados da operação. Esse padrão se coaduna com a noção fundamental do controle preventivo de estruturas. Disso decorre, portanto, que os atos de concentração, para serem aprovados, não estão submetidos ao requisito de incrementar e melhorar as condições de concorrência no mercado, mas tão somente de não impedir ou prejudicar a competição existente sem que a isso se associem os requisitos previstos no parágrafo 6º do artigo 88 da Lei de Defesa da Concorrência.

Assim, em atenção ao vetor preventivo do direito da concorrência e aos requisitos legais definidos, deve-se adotar, como padrão de análise para aprovação de atos de concentração, a produção de efeitos líquidos não negativos sobre o bem-estar do consumidor e sobre a concorrência. Analisando o presente caso com essas ponderações em mente, divirjo, com a devida vênia, do posicionamento tomado pelo Conselheiro-Relator, por compreender, em síntese, que o remédio adotado não se mostra eficaz ou suficiente para sanar a totalidade dos problemas identificados na presente operação. Passo, portanto, a destacar os argumentos que embasam o meu posicionamento pela reprovação da presente operação. I. Síntese da análise realizada pela Superintendência-Geral Trata-se da aquisição, pela Brink's Segurança e Transporte de Valores Ltda. (“Brinks”), de ativos tangíveis e intangíveis, referentes ao transporte e custódia de valores, da Tecnoguarda Vigilância e Transporte de Valores Ltda. (“Tecnoguarda”) nos estados do Goiás e Mato Grosso. Na análise de mercado relevante, a Superintendência-Geral (“SG”) determinou, como dimensão produto, o mercado de transporte de valores, em linha com a jurisprudência consolidada. Para a dimensão geográfica, a SG determinou o escopo estadual, definindo os mercados de Goiás e Mato Grosso, mas também indicou a definição de raio de 150km a partir da capital Cuiabá como dimensão geográfica a ser analisada.

Indico, desde já, minha concordância com a definição realizada, de modo que será acatada na análise empreendida neste voto. No que tange à análise concorrencial, as estruturas de mercado, os níveis de concentração resultantes e as variações de HHI identificados pela SG demonstraram que a Requerente Brinks, no cenário pós-operação, terá a possibilidade de exercer seu poder de mercado nos mercados relevantes definidos, razão pela qual a análise quanto à probabilidade de tal exercício foi aprofundada. Sobre a probabilidade de exercício de poder de mercado, a SG compreendeu, em linhas gerais, que a entrada e a rivalidade nos mercados analisados seriam insuficientes para contestar o poder de mercado resultante e que a operação resultará na saída de um player relevante nos mercados afetados, aumentando a concentração em cenários já bastante concentrados, razão pela qual impugnou o Ato de Concentração (“AC”) e recomendou a adoção de remédios. Em adição, a impugnação do Ato também foi justificada diante das preocupações relacionadas ao movimento de aquisições que tem sido desenvolvido a nível nacional, com a participação ativa da Brinks, e à possibilidade de incremento dos efeitos coordenados. Ademais, as eficiências argumentadas pela Requerente foram inconclusivas e não foram acatadas para sopesar os efeitos negativos decorrentes da operação. II.

Possibilidade de Exercício de Poder de Mercado Considerando os mercados relevantes definidos pela SG, três estruturas de mercado foram analisadas a fim de averiguar a possibilidade de exercício de poder de mercado, quais sejam: (i) estado do Mato Grosso; (ii) raio de 150km a partir de Cuiabá; e (iii) estado do Goiás. II.1. Mato Grosso Quanto ao estado do Mato Grosso, a instrução realizada demonstrou que a concentração resultante da operação, em termos de faturamento, somaria um valor de 80-90% de participação. Neste mercado, a variação da participação da Brinks, em termos percentuais do faturamento, no cenário pós-operação, seria de cerca de 0-10% – que é a participação atualmente detida pela Tecnoguarda. Embora se pudesse argumentar que a baixa participação da Tecnoguarda poderia significar a mitigação do nexo de causalidade entre a operação e potenciais efeitos no mercado, é preciso ponderar que os demais agentes atuantes no mercado possuem níveis de participação similares ao detido pela Tecnoguarda. Assim, o pretenso argumento de que a operação consiste na aquisição de um agente não expressivo, com apenas 0-10% de participação, não deve subsistir, já que todos os demais agentes do mercado – com exceção da Brinks, que detém participação dominante inquestionável – estão no mesmo nível de participação. Dessa forma, a operação resultará na saída de um player relevante no cenário analisado.

Tabela 1 – Estrutura do mercado de transporte de valores em Mato Grosso, em 2018 [ACESSO RESTRITO AO CADE] Fonte: Parecer SG/CADE/23/2019 (SEI 0674510 e 0673782) Nota-se, nesse sentido, que a Tecnoguarda é a segunda empresa com maior número de carros-fortes ativos e se encontra muito próxima da segunda e da terceira empresas com maior número de carros-fortes totais, reforçando a relevância de seu porte para o presente mercado. Não é sem razão que a variação de HHI se revela tão drástica, atingindo o patamar de 1200-1400 pontos em termos de carros-fortes ativos e o patamar de 600-800 pontos em termos de faturamento. Isso corrobora a relevância que a Tecnoguarda possui na estrutura de mercado apontada. II.2. Raio de 150km a partir de Cuiabá No âmbito da definição geográfica de raio de 150km a partir da capital Cuiabá, o cenário pós-operação se torna mais grave, tendo em vista que a Invioseg não atua na região, possuindo base apenas na região norte do estado, no município de Sinop. Dessa forma, o cenário de raio demonstra um mercado ainda mais concentrado, que contará com apenas 3 agentes no cenário pós-operação: Tabela 2 – Estrutura do mercado de transporte de valores no raio de 150km de Cuiabá, em 2018 [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Fonte: Parecer SG/CADE/23/2019 (SEI 0674510 e 0673782) O mercado estará, então, restrito às três grandes líderes do mercado a nível nacional, que possuem portes semelhantes nacionalmente1, embora não o tenham na presente definição geográfica.

Nessa definição geográfica, a variação de HHI, em termos de carros-fortes ativos, atinge o nível de 1400-1600 e, em termos de faturamento, o nível de 800-1000. II.3. Goiás Para o mercado de transporte de valores no estado de Goiás, a operação resultará em um nível de concentração elevado, mas bastante inferior àquele obtido em Cuiabá e Mato Grosso, e resultará, com a saída da Tecnoguarda, na permanência de apenas 4 agentes no mercado. Tabela 3 – Estrutura do mercado de transporte de valores em Goiás [ACESSO RESTRITO AO CADE] Fonte: Parecer SG/CADE/23/2019 (SEI 0674510 e 0673782) A participação resultante, em termos de faturamento, será de 10-20% e, em termos de carros-fortes totais será de 20-30%. A variação de HHI, respectivamente, atinge os níveis de 0-200 pontos e 200-400 pontos. III. Probabilidade de Exercício de Poder de Mercado Conforme mencionado, quanto à análise sobre a probabilidade de exercício de poder de mercado, a SG compreendeu, em linhas gerais, que a entrada e a rivalidade nos mercados analisados seriam insuficientes para contestar o poder de mercado resultante. Acato a análise feita pela SG e acrescento as seguintes considerações. III.1. Entrada Relativamente à entrada, a jurisprudência do CADE se consolidou no sentido de que os entraves legais e regulatórios, bem como o desenvolvimento e aquisição de estrutura mínima (bases, carros-fortes, armamentos, vigilantes, etc) para operar não são impeditivos para uma entrada tempestiva e suficiente.

Entretanto, a análise empreendida pela SG em casos recentes e a evolução do mercado nos últimos 2 anos têm apontado para a necessidade de uma perspectiva dinâmica sobre a entrada, a fim de notar a real probabilidade de que ela ocorra. Isto é, a despeito do fato de que as barreiras legais e operacionais são relativamente baixas, é necessário ponderar quais outros aspectos podem estimular ou inviabilizar a probabilidade da entrada tempestiva e suficiente. Assim, o exame quanto às oportunidades de venda, ociosidade, escala mínima viável, condições econômicas do setor e outros elementos (tais como a contratação de seguro, as externalidades de rede, necessidade de escala, etc) tem se revelado importante para obter uma visão mais realista sobre o verdadeiro movimento de entrada no mercado de transporte de valores. A observação sobre a evolução e histórico da entrada no setor deve informar a análise realizada pelo Tribunal do CADE, na medida em que tal exame evidencia que pouquíssimos agentes têm entrado nesse mercado e, quando o fazem, desenvolvem-se de maneira regionalizada e acanhada, sem alcançar projeção nacional expressiva, e permanecem ativos no mercado por um curto período de tempo – seja porque acabam deixando a atividade, seja porque acabam sendo adquiridos2,3. No caso concreto, a instrução verificou que não houve entradas recentes no estado de Goiás e, no caso do estado do Mato Grosso, a Tecnoguarda e a Invioseg foram as últimas empresas a entrar, em 2014.

A Invioseg ainda é um agente de porte pequeno, atuando apenas ao norte do estado, e a Tecnoguarda é alvo da presente operação. Além disso, é importante notar que, a nível nacional, não houve a entrada de nenhum agente, com exceção da TBForte, em 2014, quando passou a atuar de forma não orgânica. Ainda assim, nota-se que a TBForte segue sendo um agente de médio porte em nível nacional, em posição bastante distante das líderes do mercado4, já que sua atuação é focada em mercados específicos para suprir eventuais problemas na demanda da TecBan. Tais evidências devem instruir a observação da autoridade e, eventualmente, ajustar o entendimento do Tribunal quanto à análise de entrada, no intuito de empreender um exame material e dinâmico sobre as entradas. Isso porque, a despeito da constatação quanto à insignificância das barreiras legais e operacionais, o mercado não tem sido efetivamente atrativo para novos entrantes ou propício para o crescimento dos menores agentes Assim, há de se inquirir se a entrada, a despeito de ser tempestiva, continua suficiente e provável como o Conselho havia verificado em casos anteriores. Isso implica que a constatação da inexistência de barreiras impeditivas à entrada não deve mais ser tida como suficiente para afastar as preocupações concorrenciais, já que a análise material e dinâmica efetuada pela SG revela que a entrada teórica não tem se concretizado.

Ademais, deve-se ponderar, diante das evidências coletadas ao longo da instrução, que a ausência de novas entradas pode ser efeito de uma estratégia de crescimento não-orgânico ao longo dos anos, com consequente elevação da concentração e incentivos à coordenação, ainda que tácita, o que pode impactar na atratividade em atuar nesse mercado. III.2. Rivalidade A respeito da rivalidade, a instrução revelou que, tanto para o estado do Goiás quanto para o estado do Mato Grosso, a impressão geral externada pelos clientes é de que não existe forte competitividade no mercado e que o baixo número de players dificulta a migração e contratação dos serviços5. As condições de rivalidade também ficam comprometidas pela própria ausência de entrada, como exposta anteriormente, pois não há previsões que novos agentes passarão a atuar no Goiás ou em Mato Grosso a fim de contestar o poder de mercado da Requerente e diversificar as alternativas de fornecimento do serviço para os clientes. Ademais, para o mercado em Mato Grosso, há dúvidas sérias quanto à capacidade das empresas atuantes de absorver um desvio de demanda em casos de aumento de preço ou restrição de oferta, porque a Brinks possui capilaridade incomparável no estado e também um elevado grau de ociosidade, que pode ser facilmente aumentada no curto prazo com a movimentação de carros e armamentos de um Estado para outro.

Para o mercado de Goiás, a situação é menos restritiva, porque as empresas atuantes possuem condições mais favoráveis para absorver um eventual desvio de demanda. Entretanto, ainda que a preocupação quanto aos efeitos unilaterais seja reduzida neste mercado geográfico, a baixa rivalidade persiste e será agravada por meio da operação. No estado do Mato Grosso, restarão apenas quatro agentes no mercado. Como já apontado, no raio de 150km a partir de Cuiabá, a concentração é ainda mais expressiva, restando apenas as três líderes nacionais do mercado. No estado de Goiás, restarão apenas quatro agentes. Nesse contexto, é importante relembrar que recentemente, ao final de 2018, a Brinks também adquiriu a Rodoban neste mesmo mercado relevante geográfico. É importante notar que, em Goiás e em Mato Grosso, restará apenas um agente independente em relação aos grupos das três empresas líderes no mercado – Brinks, Prosegur e Protege. Essa ponderação ganha relevância diante das informações obtidas em sede de instrução sobre a inexistência de efetiva rivalidade das empresas líderes e diante da possibilidade de incremento dos efeitos coordenados. Dessa forma, em acordo com as demais considerações da Superintendência-Geral, entendo que o cenário de baixa rivalidade não é capaz de mitigar as preocupações decorrentes da operação. IV.

Efeitos coordenados Em atenção às alegações obtidas por meio dos ofícios e diante das estruturas dos mercados, a SG teceu considerações relacionadas ao incremento da probabilidade de efeitos coordenados, concluindo que tal incremento não deve ser desprezado. Em vista das características do mercado, a SG apontou que existem incentivos e meios para favorecer a coordenação em Goiás e Mato Grosso, tais como: (i) significativa concentração em poucos players, (ii) a similaridade entre as firmas; (iii) existência de fatores institucionais de contato, como associações de classe; (iv) atuação simultânea em diferentes mercados geográficos; (v) estabilidade da oferta e demanda; (vi) homogeneidade tecnológica na oferta de produtos e serviços; entre outros. Entendo que tais considerações são relevantes e devem ser ponderadas no âmbito da instrução de atos de concentração, já que a análise de efeitos coordenados prescinde da constatação sobre a existência de acordo entre agentes, estando focada, em verdade, nas características do mercado e como elas podem influenciar a ocorrência de colusão tácita ou explícita. Soma-se a isso o fato de que os agentes oficiados durante a instrução têm revelado preocupações nesse sentido, demandando a atenção da autoridade6. Em consonância, pontuo que, quando do julgamento do Ato de Concentração n.

08700.003244/2019-87 (“AC Prosegur/Transvip”), eu já havia exposto que a autoridade deve se manter atenta à preocupação reiterada do mercado, sobretudo diante das alegações produzidas em sede de instrução, a fim de atuar de maneira tempestiva e eficaz na defesa da concorrência. Destaquei ainda que [ACESSO RESTRITO AO CADE]7. Por esses motivos, entendo que a operação, como notificada, gera a possibilidade e probabilidade de efeitos unilaterais líquidos negativos, e que o risco de efeitos coordenados decorrentes da operação não pode ser desprezado. Passo, portanto, à análise das eficiências apresentadas pelas Requerentes. V. Eficiências Por meio do Ofício 4491/2019 (SEI 0635512), a SG facultou às Requerentes a oportunidade para que se manifestassem a respeito das eficiências geradas pela operação. As Requerentes argumentaram que haveria estimativas de ganhos de eficiência em seis áreas: [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] (SEI 0652241 e 0652242). Vale observar que as estimativas apresentadas dizem respeito tão somente ao estado do Mato Grosso, não tendo sido apresentadas eficiências para a operação no estado do Goiás. Em linha com as considerações e conclusões tecidas pela SG, compreendo que as eficiências estimadas pelas partes devem (i) ser específicas da operação, (ii) ser prováveis e superar os potenciais efeitos negativos da operação e (iii) ser repassadas aos consumidores, mas noto que tais elementos não foram devidamente comprovados pelas Requerentes.

Primeiramente, não restou comprovado que as eficiências seriam específicas da operação, sendo possível identificar outros meios factíveis e até menos gravosos para que elas sejam alcançadas. Nessa linha, a SG apontou que: “363. (...) Quanto aos [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. 364. O mesmo raciocínio também poderia pode ser estendido [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. Além disso, estas eficiências não seriam totalmente passíveis de verificação da forma como foram apresentadas”8. Adicionalmente, também há razoáveis dúvidas de que tais eficiências seriam repassadas aos consumidores, principalmente tendo em vista as declarações dos clientes, a expressiva posição dominante já detida pela Brinks e a baixa rivalidade presente no mercado. Vale mencionar, ainda, que a redução de custos fixos, [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES], não é tida pela jurisprudência do CADE como argumento de eficiência capaz de mitigar efeitos anticompetitivos. Ademais, como também já expus em outros casos, entendo que as eficiências precisam ser comprovadas de forma qualitativa e quantitativa, mas, no presente caso, o único argumento quantitativo apresentado pela Requerente, [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES], carece da explicitação da metodologia utilizada, o que dificulta a sua verificação, seja pela insuficiência, no Mato Grosso, ou pela inexistência de eficiências alegadas, no estado de Goiás.

Conforme já expus em casos anteriores9, é alto o padrão probatório para a utilização das eficiências como argumento apto a aprovar atos de concentração, e não verifico que, no presente caso, esse padrão tenha sido alcançado. VI. Remédio proposto Assim, frente às preocupações identificadas e à inconclusividade das eficiências arguidas, a Requerente Brinks propôs acordo em controle de concentrações (ACC), nos termos do art. 124 do Regimento Interno, no intuito de sanar os problemas concorrenciais decorrentes da operação. O remédio proposto segue a linha do acordo firmado no Ato de Concentração n. 08700.003244/2019-87 (“AC Prosegur/Transvip”), que foi homologado pelo Tribunal no dia 11 de dezembro de 2019. Em linhas gerais, o remédio consiste no compromisso de não realizar quaisquer atos de concentração no mercado de transporte de valores, com exceção das hipóteses definidas, por um período de 3 anos, e, especificamente para o estado do Mato Grosso, por um período de 5 anos. Após os períodos referidos, a Requerente ainda se comprometerá a informar o CADE sobre a realização de quaisquer atos de concentração por um período de 2 anos, independentemente dos requisitos para a notificação obrigatória serem atingidos ou não. Entretanto, não obstante os esforços empreendidos pela parte e pelo Conselheiro-Relator para firmar uma resolução acordada no presente caso, compreendo que o remédio proposto é insuficiente e ineficaz para atacar os problemas concorrenciais apontados.

Embora o remédio esteja em linha com o último ACC homologado por este Tribunal, inclusive de minha relatoria, compreendo que é necessário realizar a distinção entre os casos, pois guardam diferenças significativas que ensejam o afastamento da aplicação daquele julgado ao presente ato de concentração. No AC Prosegur/Transvip, o remédio foi tido como proporcional, suficiente e efetivo, porque ele era capaz de endereçar os problemas concorrenciais mais amplos – relacionados ao movimento de aquisições a nível nacional – e também os problemas locais nos estados do Rio de Janeiro e São Paulo, afetados pela operação. Conforme consta do voto-relator no AC Prosegur/Transvip, a racionalidade do remédio aplicado estava intrinsecamente ligada à possibilidade de que a redução do movimento de aquisições permitiria que as empresas de menor porte nos estados afetados pudessem se estabelecer como rivais efetivas: “55. Ao limitar as aquisições por um período de três anos e impor a comunicação de todos os atos de concentração realizados nos dois anos subsequentes, ainda que os critérios de faturamento não sejam atingidos, o ACC é capaz de reduzir o ritmo de concentração e de crescimento não-orgânico no mercado, bem como é capaz de dar às empresas menores e nascentes a oportunidade de se estabelecerem como rivais efetivas”. (AC n. 08700.003244/2019-87, voto da Conselheira-Relatora, SEI 0696965. Grifou-se).

No entanto, existem ao menos três elementos centrais que diferenciam substancialmente os cenários analisados e enfraquecem a racionalidade do remédio proposto para o presente caso, quais sejam: (1) a relevância do agente a ser adquirido; (2) a existência de outros rivais no mercado; (3) o nível de concentração resultante. Passarei, então, a demonstrar como tais elementos afastam a similitude entre os casos e demandam uma resposta distinta por parte do Tribunal. Quanto ao elemento (1), é preciso notar que as empresas sendo adquiridas no presente caso e no AC Prosegur/Transvip possuíam/possuem atuações bastante distintas nos mercados relevantes examinados. No presente caso, a instrução aponta que a Tecnoguarda é uma empresa com comportamento agressivo e com nível de crescimento superior ao nível de crescimento do mercado. De outro lado, a instrução no AC Prosegur/Transvip revelou que a Transvip possuía baixa densidade de rotas operacionais e se encontrava em uma curva descendente de participação no mercado, por consequência, entre outros fatores, [ACESSO RESTRITO AO CADE]. A tabela abaixo consolida as diferentes conclusões alcançadas pelas duas instruções realizadas pela SG, salientando o papel distinto da Tecnoguarda e da Transvip nos respectivos mercados afetados:

Tabela 4 – Comparativo entre casos sobre relevância do agente adquirido Ato de Concentração Brinks/Tecnoguarda Ato de Concentração Prosegur/Transvip Relevância da Tecnoguarda Relevância da Transvip Goiás Mato Grosso São Paulo Rio de Janeiro 342. (...) Um segundo aspecto é se a operação representaria a eliminação de um maverick no mercado. Nos últimos cinco anos, a Tecnoguarda teve um crescimento no faturamento de aproximadamente [ACESSO RESTRITO AO CADE], maior que o crescimento do mercado, aproximadamente [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Ademais, de acordo com a Tecnoguarda em sua manifestação no AC Prosegur/Transfederal (08700.003662/2018-93), SEI 0501993, a empresa relatou planos de expansão no estado de Goiás. Segundo informado, a empresa tinha interesse em atuar de forma mais “efetiva e enfática em cidades como Rio Verde, Goianésia e Itumbiara”, com expansão da magnitude de 20-30% de seu faturamento, no horizonte temporal de 5 anos. Independente de a Tecnoguarda ser classificada como um maverick no mercado de Goiás, é possível concluir que se trata de um competidor que tem se mostrado bem ativo na conquista de novos clientes, conforme relatado por clientes do mercado de Goiás ([ACESSO RESTRITO AO CADE]). 291.

No contexto do mercado em questão, as empresas que entraram recentemente adotaram postura mais agressiva para conquistar novos clientes, principalmente a Tecnoguarda, que teve um crescimento de [ACESSO RESTRITO AO CADE] no faturamento, entre 2014 e 2018, ante um crescimento de [ACESSO RESTRITO AO CADE] do mercado, no mesmo período. Como visto ao longo da análise de probabilidade de exercício unilateral de poder de mercado, as participações de mercado ao longo dos últimos anos são relativamente estáveis, com exceção da Tecnoguarda (a empresa partiu de uma participação de mercado de [ACESSO RESTRITO AO CADE] para [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Com a operação há a eliminação do único concorrente que cresceu a taxas mais significativas e poderia contestar o poder de mercado da Brink’s e a acomodação dos demais agentes. 349. Em primeiro lugar, no caso de São Paulo, verifica-se que a Transvip não apresenta postura particularmente agressiva; a empresa tem participação pouco expressiva e com tendência decrescente, mais ainda considerando o fato concreto consistente [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 295. Quanto ao ponto (i), ausente nexo causal com a presente operação, dado que a Transvip tampouco atuava nas regiões em que se verifica menos opções de atendimento – a baixa capilaridade no estado, inclusive, é apontada por concorrentes como o principal ponto fraco da Transvip.

Como dito, a base operacional da Transvip está situada na capital, localidade onde estão presentes todos os demais concorrentes atuantes no estado. 226. Quanto ao ponto (i), ausente nexo causal com a presente operação, dado que a Transvip tampouco atuava nas regiões em que se verifica menos opções de atendimento – a baixa capilaridade no estado, inclusive, é apontada por concorrentes como o principal ponto fraco da Transvip. Como dito, a base operacional da Transvip está situada na capital, localidade onde estão presentes todos os demais concorrentes atuantes no estado. 352. Finalmente, registra-se o quanto informado pelas Requerentes, no sentido de [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 352. Finalmente, registra-se o quanto informado pelas Requerentes, no sentido de [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Fonte: Parecer SG/CADE/23/2019 (SEI 0674510 e 0673782) Fonte: Parecer SG/CADE/24/2019 (SEI 0685170 e 0684513) Isso evidencia que a gravidade da presente operação nos estados afetados é bem mais alta, na medida em que retirará do mercado um agente que apresenta um nível relevante de crescimento e poderia se consolidar para despontar como rival importante para contestar o altíssimo poder de mercado da Brinks no Mato Grosso e também as demais líderes tanto em Mato Grosso quanto em Goiás. Em outras palavras, a Tecnoguarda é justamente o tipo de rival que o Tribunal buscava proteger quando firmou o ACC no AC Prosegur/Transvip.

Portanto, o remédio se revela apto para prevenir situações futuras de novas aquisições, mas não consegue reverter o efeito negativo gerado concretamente nos mercados relevantes afetados. Quanto ao elemento (2), nota-se que a presente operação se dá em mercados com estruturas altamente concentradas e com baixíssimo número de agentes atuantes. Traçando o contraste entre os casos, cumpre notar que os cenários pós-operação no AC Prosegur/Transvip contavam, em São Paulo, com 8 agentes ao todo (sendo 5 agentes de menor porte, para além das três líderes do mercado – Prosegur, Brinks e Protege) e, no Rio de Janeiro, com 7 agentes ao todo (sendo 4 agentes de menor porte, para além das três líderes). No presente caso, os cenários pós-operação apresentam estrutura na qual haverá apenas 1 agente para além das três líderes de mercado, tanto em Goiás quanto em Mato Grosso. O cenário se agrava ao considerar a definição geográfica de raio de 150km a partir de Cuiabá, tendo em vista que a Invioseg atua apenas ao norte de Mato Grosso. Abaixo, segue tabela que consolida os cenários nos dois casos:

Tabela 5 – Comparativo entre casos sobre existência de rivais no cenário pós-operação Ato de Concentração Brinks/Tecnoguarda Ato de Concentração Prosegur/Transvip Existência de rivais no cenário pós-operação (2018) Existência de rivais no cenário pós-operação (2018) Goiás Mato Grosso São Paulo Rio de Janeiro 3 líderes + 1 empresa de médio porte = 4 agentes Brinks Prosegur Protege Federal 3 líderes + 1 empresa de pequeno porte = 4 agentes Brinks Prosegur Protege Invioseg 3 líderes + 5 empresas de médio/menor porte = 8 agentes Prosegur Brinks Protege TBForte Blue Angels Comando G8 Esquadra Segmaster 3 líderes + 4 empresas de médio/menor porte = 7 agentes Prosegur Brinks Protege TBForte Fenixx Esquadra Segmaster Fonte: Parecer SG/CADE/23/2019 (SEI 0674510 e 0673782) Fonte: Parecer SG/CADE/24/2019 (SEI 0685170 e 0684513) Relembro que a ponderação específica quanto aos rivais que restam para além das líderes de mercado decorre das manifestações externadas pelos clientes oficiados em sede de instrução, que, tanto neste caso quanto naquele, apontavam para a impressão de inexistência de efetiva concorrência entre Brinks, Prosegur e Protege. O elemento (2), portanto, é um ponto de crucial importância para a análise do caso e para a proposta de acordo, porque, como argumentado acima, a racionalidade do remédio está indissociavelmente ligada à existência de rivais que possam se desenvolver durante o período de vigência do remédio.

É por esta razão que, no presente caso, o remédio se torna enfraquecido e perde o sentido, já que não restará um número razoável de agentes nos mercados afetados que possam se beneficiar da lógica inerente de refrear o movimento de aquisições e permitir o crescimento das empresas menores. Ademais, ainda que se pudesse argumentar que o remédio poderia beneficiar novos entrantes, deve-se considerar que a instrução realizada não apontou para a existência de empresas com intenção de ingressar nos mercados relevantes e demonstrou que a entrada é improvável diante do elevado grau de ociosidade do mercado. Nesse sentido, a SG apontou que: “140. Assim, as OV geradas pelo crescimento (possivelmente superestimado) de mercado considerado acima muito provavelmente seriam capturadas pelas próprias empresas já atuantes, especialmente as próprias Requerentes, diante de sua expressiva capacidade ociosa. Dito de outra forma, a análise de probabilidade de entrada (APE) seria negativa, posto que as oportunidades de vendas residuais (OVR) seriam inferiores à EMV, mesmo no cenário mais otimista de crescimento de mercado”10. (Grifou-se). Ainda quanto à improbabilidade da entrada, a SG indicou que: “311.

Em relação ao segundo ponto, não há evidências de que há possíveis entrantes nesse mercado – pelo contrário, [ACESSO RESTRITO AO CADE], aduzindo ainda que qualquer eventual entrante no mercado do Mato Grosso possivelmente enfrentaria dificuldades para operar no interior do estado devido à sua grande extensão territorial”11. Por fim, quanto ao elemento (3), indica-se que os níveis de concentração são distintos entre os casos. No AC Prosegur/Transvip, a concentração em São Paulo atingiu cerca de 20-30% de participação, em termos de carros-fortes totais e de faturamento; no Rio de Janeiro, a concentração atingiu cerca de 30-40% de participação, em termos de carros-fortes totais e de faturamento. De outro lado, a presente operação vai gerar um nível de concentração de concentração chegará a 80-90% de participação em termos de faturamento e a 70-80% em termos de carros-fortes totais. Embora esse nível de concentração não ocorra em Goiás, ainda subsistem preocupações que não podem ser afastadas, como será explicado na sequência. Esse nível de concentração também prejudica a eficácia do remédio proposto, na medida em que se torna ainda mais difícil que o compromisso seja suficiente para permitir o ingresso e desenvolvimento de rivais capazes de contestar o poder de mercado da Brinks.

Ademais, embora se possa argumentar que a alta participação da Brinks não guarda nexo com a presente operação por ser anterior a ela, ainda assim deve-se ressaltar que o remédio proposto perde a força frente à posição dominante da Brinks em Mato Grosso, já que suas condições inviabilizam a razão, a lógica e o sucesso do remédio. Ainda quanto ao elemento (3), especificamente para Goiás, constato que o nível de concentração é bastante inferior ao nível de concentração gerado pela operação no Mato Grosso, assemelhando-se mais proximamente aos cenários examinados no AC Prosegur/Transvip. Contudo, a despeito disso, a situação em Goiás segue sendo distinta para os demais elementos elencados, de forma que ainda assim enseja uma resposta diferente daquela dada no AC Prosegur/Transvip, pois o remédio continua ineficaz para a realidade apontada. Em vista dessas diferenças, compreendo que não é cabível suscitar suposto desrespeito aos princípios da impessoalidade e igualdade para determinar a aplicação do mesmo remédio para o presente caso. O princípio da igualdade se impõe no tratamento às partes que estejam em situações fáticas e jurídicas semelhantes, não bastando a identidade do mercado, dos concorrentes ou até mesmo o tempo decorrido12 desde o último julgado para que o princípio seja invocado e aplicado.

Desse modo, compreendo que o presente ato é materialmente distinto do AC Prosegur/Transvip, razão pela qual o remédio anteriormente aplicado se mostra inadequado para sanar a totalidade das preocupações neste caso e não deve ser indistintamente replicado. VII. Aplicação do Princípio da Igualdade Traçadas as distinções entre o presente ato de concentração e o AC Prosegur/Transvip, também julgo pertinente realizar um distinguishing entre o presente caso e os outros dois Atos de Concentração envolvendo o mercado de transporte de valores, recentemente aprovados sem restrição pelo Tribunal. Em que pese a identidade de mercados relevantes, compreendo que os casos são materialmente distintos e que os atos julgados anteriormente não podem ser invocados para garantir a aplicação do princípio da impessoalidade ou igualdade. VII.1. AC Brinks/Rodoban Primeiramente, com relação ao Ato de Concentração n. 08700.000166/2018-88 (“AC Brinks/Rodoban”), aprovado sem restrições em 21 de novembro de 2018, a operação notificada consistiu na aquisição da totalidade das ações da Rodoban pela Brinks. Dos mercados relevantes definidos, apenas o mercado de transporte de valores no estado de Minas Gerais ensejou uma análise mais detida pela autoridade, tendo em vista que o nível de participação resultante das Requerentes atingia o patamar de 30-40%, em termos de carros-fortes totais, gerando uma variação de HHI de cerca de 200-400 pontos, considerando dados de 201713.

O ato foi aprovado sem restrições, nos termos do voto-relator, porque o Plenário compreendeu que as condições de entrada e rivalidade eram suficientes para contestar o poder de mercado resultante da operação. É preciso notar, entretanto, que as condições de entrada e rivalidade que se delineavam naquele caso eram bastante discrepantes das condições identificadas nesta operação. O mercado de transporte de valores de Minas Gerais contava com 8 agentes no cenário pós-operação e o histórico de entradas registrava 3 entrantes bem-sucedidos nos últimos 5 anos14. Tais condições, somadas aos demais elementos da análise, guiaram à conclusão de que o mercado seria suficientemente competitivo para contestar o poder de mercado resultante, bem como capaz de absorver eventual desvio de demanda. Muito diferente, portanto, é o cenário examinado neste caso, no qual não se verificam entradas significativas e tampouco a existência de outros agentes que possam fazer frente ao poder de mercado das empresas estabelecidas no mercado. Assim, como já mencionado, restarão apenas 4 agentes no Goiás e 4 agentes no Mato Grosso, sendo que, na definição de raio de 150km a partir de Cuiabá, o cenário é ainda mais restritivo, restando apenas 3 agentes. Esse fator distingue os casos materialmente e enseja conclusões afeitas às particularidades de cada operação, de modo que, neste ato de concentração, a aprovação sem restrições não se faz adequada diante dos efeitos negativos apontados e insanáveis. VII.2.

AC Prosegur/Transfederal Quanto ao Ato de Concentração 08700.003662/2018-93 (“AC Prosegur/Transfederal”), a operação consistiu na aquisição do controle da Transfederal pela Prosegur. A análise concorrencial focou nos mercados relevantes de transporte de valores no Distrito Federal e Tocantins, nos quais a concentração resultante ensejou exame mais detido. As preocupações concorrenciais decorrentes da concentração resultante foram mitigadas diante do cenário de contestabilidade e possível volatilidade da participação detida pelas Requerentes, de modo que o ato de concentração foi aprovado sem restrições. Ao analisar a participação de mercado da empresa sendo adquirida, constatou-se que [ACESSO RESTRITO AO CADE]15 do seu faturamento, tanto em Tocantins quanto no Distrito Federal, consistia em contratos obtidos em licitações com instituições financeiras, o que tornava seu poder de mercado altamente contestável e volátil. Em adição, poucos clientes correspondiam à parte expressiva do faturamento, reforçando à noção de que a participação detida era volátil, na medida em que a rescisão contratual por apenas um cliente significaria uma perda significativa de participação16. A relevância das licitações e a expressividade dos clientes, portanto, denotavam um cenário em que a rivalidade se desenvolvia de maneira mais acirrada e efetiva, pois a perda da licitação e rescisão contratual de um cliente seriam fatores que alterariam abruptamente a participação das Requerentes.

Dessa forma, o ato de concentração foi aprovado sem restrições, porque o Plenário compreendeu que o mercado era contestável. No presente caso, [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] do faturamento da Tecnoguarda corresponde ao varejo, que costuma ter clientes mais cativos pelo próprio modo usual de contratação direta. Ademais, a Tecnoguarda atuou em apenas 1 licitação no estado do Goiás nos últimos 5 anos, não tendo se sagrado vencedora, o que demonstra a irrelevância desse segmento para sua participação. Com relação ao Mato Grosso, a SG indicou que a Tecnoguarda não participou ativamente de muitos certames, mas que poderia ser um fornecedor alternativo potencial. Por essas razões, novamente compreendo que os casos são materialmente distintos, de modo que não cabe falar em desrespeito ao princípio da igualdade. VIII. Conclusões Por tudo exposto, compreendo que Ato de Concentração como proposto gera efeitos líquidos negativos não compensados. O remédio proposto, similar ao adotado no AC Prosegur/Transvip, se mostra inadequado para sanar a totalidade das preocupações neste caso e não deve ser indistintamente replicado, considerando que o presente caso é materialmente distinto do julgado anterior.

Embora o remédio ainda esteja apto a sanar o movimento de aquisições a nível nacional, o remédio não se mostra apto a endereçar as preocupações específicas dos mercados geográficos afetados, já que a racionalidade intrínseca do remédio demanda a existência de rivais que possam se desenvolver – o que não se constata na presente operação. Adicionalmente, em linha com posicionamento que já adotei anteriormente, compreendo que a adoção de remédios estruturais não se mostra adequada para o mercado de transporte de valores. O desinvestimento de ativos tangíveis, como bases, carros-fortes, armamentos, entre outros, é inefetivo, pois os agentes de mercado podem adquiri-los com facilidade por outros meios. Por outro lado, o desinvestimento de ativos intangíveis, como contratos, carta de clientes, entre outros, é volátil, na medida em que os contratos podem ser rescindidos e não há como forçar os clientes a contratarem com determinada empresa. De outro lado, entendo que a reprovação do ato como um todo não se revela como medida desproporcional, pois as preocupações levantadas e não remediáveis nesse caso se alinham com o padrão de análise adotado pelo Conselho em outros atos reprovados por inexistirem remédios suficientes e adequados. Dispositivo Dessa forma, voto pela reprovação da presente operação, diante das preocupações apontadas e da impossibilidade de saná-las por meio do acordo proposto. É o voto.

PAULA FARANI DE AZEVEDO SILVEIRA Conselheira do CADE (assinado eletronicamente) _______________________________________ 1. Considerando dados de participação nacional em 2018, em termos de faturamento, a Prosegur detinha 30-40% do mercado; a Brinks, 20-30%; e a Protege, 10-20%. (Fonte: Parecer SG/CADE/24/2019. SEI 0685170 e 0684513). 2. A exemplo, a presente operação consiste na aquisição de um player que passou a atuar no mercado relevante há pouco mais de 5 anos e já está saindo da atividade. 3. Em linha com tal constatação, a SG realizou, no Parecer 24/2019 (SEI 0685170 e 0684513) um estudo comparativo entre as estruturas do mercado nacional de transporte de valores em 1999 e em 2019, demonstrando que Prosegur, Brinks e Protege continuam, desde então, sendo as líderes nacionais, tendo adquirido, ao longo do tempo, as demais empresas que tinham relevância nacional, como TGV, Norsergel, Nordeste (§§ 94-98). 4. Em 2018, em termos de faturamento, a Prosegur detinha 30-40% do mercado; a Brinks, 20-30%; a Protege, 10-20%; e a TBForte, 0-10%. (Fonte: Parecer SG/CADE/24/2019, §96. SEI 0685170 e 0684513). 5. A exemplo, vide: [ACESSO RESTRITO AO CADE]; [ACESSO RESTRITO AO CADE]; Resposta ao Ofício 2617/2019 (0617106); Resposta ao Ofício 2428/2019 (0608464); Resposta ao Ofício 2418/2019 (0606471); Resposta ao Ofício 2431/2019 (SEI 0606649); Resposta ao Ofício 2473/2019 (SEI 0606637); Resposta ao Ofício 2467/2019 (SEI 0603810). 6.

Vide parágrafos 316 a 321 do Parecer SG/CADE/23/2019 (SEI 0674510 e 0673782). 7. AC n. 08700.003244/2019-87, voto da Conselheira-Relatora, SEI 0696096, §144. 8. Parecer SG/CADE/23/2019 (SEI 0674510 e 0673782). 9. AC n. 08700.005705/2018-75, voto-vogal, Conselheira Paula Azevedo, SEI 0618205, §§63-70. 10. Parecer SG/CADE/23/2019 (SEI 0674510 e 0673782). 11. Parecer SG/CADE/23/2019 (SEI 0674510 e 0673782). 12. Explicando a impossibilidade do uso do tempo como fator de discrímen empregados pelo administrativista Celso Antonio Bandeira de Mello: “Segundo o autor, é inidônea a utilização de um fator neutro em relação às situações, coisas ou pessoas como fator de discrímen. [...] De igual maneira, no que tange à vigência da norma no tempo, o que faz dois fatos similares se submeterem a regimes jurídicos distintos não é o tempo em si. O que, de fato, justifica o tratamento diferenciado é a existência ou não do fato (o fato ter existido ou não quando determinado regime jurídico abstratamente previsto era aplicado a tal situação). Nesse sentido, explica que “o tempo medido é tão só uma referência a uma quantidade determinada de fatos e situações que nele tiveram ou terão lugar, ao passo que o tempo ilimitado é também referência a uma quantidade de fatos e situações por definição indeterminados” (PAULO HENRIQUE MACERA | Direito administrativo inclusivo e princípio da isonomia: critérios para o estabelecimento de uma discriminação positiva inclusiva. Constitucional.

RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 271, p. 143-191, jan./abr. 2016). 13. AC n. 08700.000166/2018-88, voto-relator, Conselheiro Paulo Burnier, §67 (SEI 0551441 e 0550679). 14. AC n. 08700.000166/2018-88, voto-relator, Conselheiro Paulo Burnier, §82 e §123 (SEI 0551441 e 0550679). 15. AC n. 08700.003662/2018-93, voto-condutor, Conselheiro Maurício Bandeira Maia, §§40-42, tabelas 22 e 17 (SEI 0596063 e 0596049). 16. AC n. 08700.003662/2018-93, voto-condutor, Conselheiro Maurício Bandeira Maia (SEI 0596063 e 0596049): “60. Sobre a rivalidade no setor, deve-se considerar a dinâmica do mercado. Como TO e DF atendem majoritariamente serviços públicos e conforme demonstrado anteriormente, a variância dos market shares pode ser, e geralmente o é, abrupta e significativa com a perda/vitória de um único processo licitatório. (...) 69. Quanto aos contratos, vimos que poucos clientes respondem por parcela expressiva do faturamento dessas empresas, sendo muitos deles do setor público e com contratos precários e de durabilidade/revisibilidade anual, além de sujeitos à contratação pela via licitatória, o que garante o ingresso dos entrantes mediante o oferecimento de preço adequado ao mercado, como observado nas informações fornecidas pelas Requerentes [acesso restrito ao CADE e às Requerentes]”.