Atividades de Serviços Prestados Principalmente às Empresas não Especificadas Anteriormente

SEI/CADE - 0843721 - Nota Técnica Nota Técnica nº 29/2020/CGAA3/SGA1/SG/CADE Inquérito Administrativo nº 08700.006268/2018-15 Representante: Companhia Brasileira de Soluções e Serviços (“CBSS” ou “Veloe”) Advogado: Francisco Ribeiro Todorov, Lorena Leite Nisiyama e Outros Representada: Centro de Gestão de Meios de Pagamentos Ltda (“CGMP” ou “Sem Parar”) Advogado: Leonor Cordovil, Paloma Almeida e Outros Representada: ConectCar Soluções de Mobilidade Eletrônica S.A (“ConectCar”) Advogado: Ricardo Inglez e Outros Terceiro Interessado: Greenpass Tecnologia em Pagamentos S.A. Advogado: Vinicius Marques de Carvalho, Ticiana Nogueira da Cruz Lima e Outros. EMENTA: Inquérito Administrativo. Suposta prática de abuso de poder econômico. Mercado de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia de Identificação Automática de Veículos (AVI). Insubsistência dos indícios de infração à ordem econômica. Arquivamento do Inquérito Administrativo, nos termos dos arts. 13, IV e 67, caput, ambos da Lei nº 12.529/11, c/c art. 142 do Regimento Interno do CADE. Indícios de violação à Consulta. Encaminhamento ao Tribunal para providências.

VERSÃO PÚBLICA I.PARTES I.1.Companhia Brasileira de Soluções e Serviços (“CBSS”, “Veloe” ou “Representante”) Segundo consta na Representação[1], a CBSS é uma empresa “especializada em benefícios para os segmentos de alimentação, refeição, cultura, transporte e farmácia” que, a partir de 2016, “iniciou esforços com vistas a atuar no mercado de pagamento automático de tarifas de pedágios e estadias em estacionamentos por meio da marca VELOE”. A CBSS é detida pela Elo Participações S.A., que é, em última instância, controlada pelo Banco Bradesco S.A. e pelo Banco do Brasil S.A. Conforme a regulamentação de grupo econômico do CADE (i.e., Resolução nº 02/2012), a CBSS é controlada indiretamente pelo Grupo Bradesco e pelo Grupo Banco do Brasil. I.2.Centro de Gestão de Meios de Pagamentos Ltda (“CGMP” ou “Sem Parar”) A CGMP é uma sociedade controlada pela Serviços e Tecnologia de Pagamentos S.A. (“STP”). A STP é uma sociedade holding sem atividades operacionais e oferta, por meio de suas sociedades controladas, meios de pagamento eletrônico de tarifa de pedágio em rodovias e, em escala menor, de preço de estacionamento em shoppings centers, aeroportos e despesas de combustível. O serviço oferecido pela CGMP opera sob a marca “Sem Parar” e está presente nos estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Espírito Santo, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás, Bahia, Pernambuco e no Distrito Federal.

I.3.ConectCar Soluções de Mobilidade Eletrônica S.A (“ConectCar”) Fundada em 2012, a ConectCar presta “serviços de e arrecadação eletrônica de tarifa de pedágio e de preço de estadia em estacionamento, utilizando tecnologia de identificação veicular por radiofrequência”[2], com cobertura “nas rodovias pedagiadas do Brasil e mais de 720 estacionamentos, shoppings e aeroportos”[3]. Atua nos estados de Alagoas, Bahia, Ceará, Distrito Federal, Espirito Santo, Goiás, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Pernambuco, Paraná, Rio de Janeiro, Rio grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo. I.4.Greenpass Tecnologia em Pagamentos S.A (“Greenpass” ou “Terceiro Interessado”) Atuando no presente Inquérito na qualidade de terceiro interessado, a Greenpass é uma startup, fundada em setembro de 2017, que atua no mercado de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia de Identificação Automática de Veículos (AVI) através do oferecimento dos produtos “Taggy, para pagamento eletrônico de pedágios em rodovias federais e estaduais (...) e Parkky, serviço que habilitará o usuário a pagar estacionamentos privados comumente encontrados em shoppings centers e aeroportos”[4]. II.Relatório A Veloe, em 29.10.2018, protocolou representação na qual:

a) Relata que, desde janeiro de 2017, quando “começou a se movimentar para entrar no mercado de atuação da SEM PARAR [mercado de pagamento automático de tarifas de pedágios e estadias em estacionamentos]”, tal empresa teria passado a adotar diversas medidas que indicariam “um padrão de comportamento abusivo que visa impedir que a VELOE consiga se colocar no mercado”; b) Esclarece que tais medidas, em suma, abarcam “desde a imposição de termos impeditivos para o compartilhamento da infraestrutura já instalada pela SEM PARAR com a VELOE, configurando efetiva recusa de acesso às antenas” até “a celebração de parceria que aparentemente impede que o maior player do mercado brasileiro de estacionamentos, a Estapar, negocie a aceitação da VELOE em seus estabelecimentos”. Ou seja, estaria a Sem Parar “se aproveitando de sua posição dominante para inviabilizar as atividades de um concorrente”; c) Explica o funcionamento do mercado relevante e da tecnologia de pagamento automático a ele inerente, ressaltando a importância que uma Operadora de Serviço de Arrecadação (OSA) entrante tenha cobertura equivalente à dos incumbentes para ser considerada uma rival efetiva no mercado;

d) Destaca a posição dominante da Sem Parar no mercado de pagamento automático de estacionamentos e pedágios, cujos tags[5] estariam presentes “em aproximadamente 90% dos veículos automotivos que utilizam a tecnologia de pagamento automático de pedágios e estacionamento”, com uma carteira estimada em 5,5 milhões de automóveis; e) Defende que a Representada “desfruta de uma situação de quase-monopolista desse mercado”, atuando “em aproximadamente 100% das rodovias pedagiadas e oferece serviços de pagamento automático virtualmente na totalidade de estacionamentos privados urbano”; f) Indica que o “segundo maior player em termos de participação é a Conectcar”, com quem a Sem Parar celebrou “Contrato de Compartilhamento de Antenas”, tendo este sido objeto de análise pelo CADE nos Autos da Consulta nº 08700.007192/2015-94, que entendeu por sua licitude na forma submetida ao Tribunal do CADE; g) Sustenta que a Sem Parar estaria restringindo o acesso da Veloe ao mercado através da imposição de “termos abusivos na negociação de contratos para o compartilhamento da infraestrutura detida pela SEM PARAR”. Nesse sentido, aponta que a Representada teria: Retardado injustificadamente as discussões sobre o compartilhamento de infraestrutura desde o início, sendo que o pedido inicial teria sido apresentado pela Veloe em janeiro/2017, mas respondido somente em junho do mesmo ano sem qualquer informação sobre a proposta de preço para compartilhamento;

Resistido inicialmente ao envio de uma proposta de preço, comportando-se em desacordo com o esperado pelo mercado. Em seguida, teria apresentado, apenas em 23.10.2017, proposta incompatível com o mercado, em que teria sido exigido um “preço exorbitante” para o compartilhamento de antenas; Mediante contraproposta da Veloe em 22.11.2017, apresentado nova proposta, ainda com preços incompatíveis com o de mercado e exigências não contidas no contrato celebrado com a ConectCar. Ou seja, em suposta desconformidade com a decisão do Cade na Consulta; Abandonado as negociações, não se manifestando acerca das contrapropostas apresentadas pela Veloe em 30.11.2017 e em 26.12.2017; Celebrado contrato de exclusividade com a Estapar que, segundo a Representante, seria o “maior agente do mercado de estacionamentos urbanos do país”. Tal contrato estaria impedindo a continuidade das negociações da Veloe com a Estapar visando a “o acesso aos estacionamentos de tal empresa”; h) Conclui que as ações da Sem Parar poderiam ser resumidas em recusa de venda, com intuito exclusionário e em desconformidade com a decisão do Cade sobre os termos da Consulta, que estabeleceria “as balizas de comportamento dentro das quais – e somente nesses termos – os efeitos anticompetitivos antecipados pelo Conselheiro-Relator não aconteceriam”. Ademais, estaria criando barreiras artificiais de acesso ao mercado. Em suma, defende que a Sem Parar estaria cometendo infrações à ordem econômica;

i) Requer a concessão de medida preventiva “para resguardar a concorrência no mercado de pagamentos automáticos de estacionamentos e pedágios”, determinando-se à Sem Parar que (Acesso Restrito às Partes) e se abstenha de criar obstáculos para que os estacionamentos contratem com a VELOE, (Acesso Restrito às Partes); j) Ainda em sede liminar, requer que seja a Sem Parar obrigada “a informar a todos os seus clientes que está proibido liminarmente pelo CADE de gerar quaisquer obstáculos à contratação entre os estacionamentos e OSAs que tenham interesse em fornecer os serviços de pagamento automático de pedágios e estacionamentos”; e k) Por fim, requer: a concessão da medida preventiva; a instauração de Processo Administrativo em desfavor da Sem Parar; e ao final, que seja reconhecida “a violação ao art. 36 da Lei n° 12.529/2011, com a respectiva confirmação da medida preventiva detalhada acima, e a correspondente condenação da SEM PARAR”. Em 07.11.2018, esta Superintendência Geral (SG) instaurou Procedimento Preparatório[6] e encaminhou ofícios a ConectCar[7], Sem Parar[8] e Estapar[9], solicitando maiores informações sobre o mercado e os contratos celebrados entre tais empresas. As informações requisitadas foram apresentadas tempestivamente[10] ao Cade. Em sua manifestação, a Conectcar: Informa que a definição de mercado relevante a ser adotada é complexa, e que não há fontes públicas ou instituições que compilem informações sobre o mesmo;

Confirma a dinâmica operacional dos sistemas de pagamento automático e o funcionamento do tag de identificação veicular; Apresenta estimativas de tamanho total e participações de mercado; Apresenta cópia do contrato de compartilhamento de antenas celebrado com a Sem Parar, submetido à Consulta no CADE, e seu aditivo realizado em momento posterior; A Estapar, por sua vez, ao apresentar as informações requeridas, argumenta não possuir “a alegada participação de 50% em um ’mercado de estacionamentos pagos‘, sob qualquer perspectiva que se queira examinar”. Ademais, apresentou a cópia do contrato celebrado com a Sem Parar. A Sem Parar, por sua vez, inicia sua Petição manifestando-se acerca da Denúncia promovida pela CBSS, já contestando ab initio a definição de mercado relevante apontada pela Veloe, a qual entende não ser adequada e resultaria em uma posição dominante inexistente. Defende que o mercado a ser considerado é “pelo menos, o de fornecimento de serviços de pagamento automático para veículos, com forte pressão competitiva exercida por outros meios de pagamento, entre eles os cartões e o dinheiro” e que o segmento de estacionamentos “é periférico ao de pedágios”. Sustenta inexistir contradição entre a prática da CGMP e a decisão do CADE proferida na Consulta nº 08700.007192/2015-94 e que não há de se falar em recusa, pois, em verdade, já teria havido “longa negociação, infelizmente infrutífera”, entre eles e a Representante.

Alega que a Veloe, assim como os demais players do mercado, não depende das antenas da Sem Parar, podendo “instalar suas antenas (ou mesmo seguir desenvolvendo tecnologias próprias e substitutas às antenas) em uma infinidade de locais, redes, estacionamentos, mercados, hospitais”, o que já estaria acontecendo na prática. Afirma inexistir cláusula capaz de restringir a concorrência no Contrato firmado entre a CGMP e a Estapar e, ainda que existissem, alega que o mercado de estacionamentos continuaria à disposição da Veloe, pois a Representada entende que “a Estapar responde por número limitado de vagas de estacionamentos [8,9% do total do Brasil e 9,3% no estado de São Paulo – Acesso Restrito ao CADE], sendo reduzida a abrangência da hipotética cláusula restritiva”. Aponta que “as barreiras à entrada no segmento de pagamento automático de estacionamentos, como as do setor como um todo, não são altas” e argumenta que a intenção da Veloe ao apresentar a presente denúncia seria “provocar uma negociação forçada, conseguir benefícios sem o respectivo investimento, e aumentar seu poder de barganha com a CGMP e com a própria ConectCar (...) além de prejudicar a imagem da empresa no mercado”, consistindo, portanto, em uma controvérsia de natureza privada.

Desafia o preenchimento dos requisitos autorizadores da medida preventiva, afirmando inexistir conduta, tampouco risco de lesão irreparável ou perigo da demora, pois “a Veloe já entrou no mercado, já está se desenvolvendo, independentemente de qualquer compartilhamento”. Reforça o argumento relembrando que ”as negociações entre CGMP e Veloe começaram no início de 2017 (dois anos atrás), o que elimina qualquer alegação de urgência” e, ainda que assim não fosse, defende que “uma empresa conseguiria ser viável economicamente ainda que houvesse restrição no segmento de estacionamentos, dado o caráter primordial do segmento de pedágios”. Em 08.02.2019, por intermédio do Despacho SG[11] que acolheu a Nota Técnica nº 3/2019[12], indeferiu-se a medida preventiva pleiteada e decidiu-se pela instauração de Inquérito Administrativo para Apuração de Infrações à Ordem Econômica (IA) em desfavor da Sem Parar e da ConectCar. Na mesma oportunidade, determinou-se a intimação das Representadas, para que apresentassem esclarecimentos no prazo de 15 (quinze) dias. A Veloe, em 19.02.2019, apresentou Petição[13] informando a interposição de recurso voluntário em face do despacho que indeferiu a medida preventiva, tendo sido o recurso autuado sob o nº 08700.000989/2019-94. No que se refere ao recurso, inicialmente, em sessão ordinária ocorrida em 20.03.2019, o Tribunal do Cade concedeu o pedido formulado pela Veloe e, nos termos do Voto da Conselheira Paula Azevedo, determinou às Representadas que:

“1) cessem imediatamente qualquer exclusividade – de direito ou de fato - com operadores ou administradores de estacionamentos; 2) apresentem, em até 30 (trinta) dias, nos autos da Representação, comprovação de que comunicaram aos seus clientes operadores ou administradores de estacionamentos da proibição de exclusividade contida na presente decisão; 3) apresentem, em até 30 (trinta) dias, nos autos da Representação, comprovação de que a exclusividade em vigor no momento da presente decisão não será mais exigida; 4) ofereçam, em 5 (cinco) dias, oferta vinculante a todas operadoras concorrentes nos exatos termos do Contrato de Prestação de Serviços de Leitura de Etiquetas Eletrônicas por Radiofrequência (SEI 0086504) nas condições aprovadas pelo Conselho à época (...) 5) cumpram com as demais determinações feitas pelo Conselho na ocasião, no sentido de: 5.a) não estabelecer relações de exclusividade entre operadoras ou com estacionamentos; 5.b) cessar a criação de barreiras artificiais à entrada de novos concorrentes.”[14] Após, foram opostos dois embargos de declaração pela ConectCar. O primeiro, questionando a decisão de acolhimento do recurso, foi conhecido e recebeu parcial provimento em 15.04.2019, retificando-se um trecho do julgado para esclarecer a obscuridade suscitada por tal Parte. Ao segundo, julgado em 22.05.2019, foi dado, por maioria, provimento ao recurso com efeitos infringentes, suspendendo os efeitos da medida em relação à ConectCar.

A Veloe, então, opôs seus próprios embargos em 31.05.2019, o qual teve provimento negado, por maioria, em 11.06.2019. Paralelamente ao narrado acima, em 11.04.2019, a Sem Parar foi à juízo[15] e teve concedida, pela Seção judiciária Federal de Osasco/SP, medida liminar para suspender a decisão deste Conselho que deferiu a medida preventiva requerida pela Veloe no Recurso Voluntário “até que a instrução final do procedimento administrativo seja concluída no Cade”. Com efeito, ainda nesse ínterim, as Representadas, no âmbito do presente processo, tempestivamente manifestaram-se[16] sobre a abertura do IA. Em sua Petição, a Sem Parar reforça a tese de ausência de posição dominante anteriormente por ela já levantada, reiterando, também, que sofre “dura pressão competitiva de outras tecnologias e meios de pagamento”. Ademais, sustenta inexistir conduta anticompetitiva, negando que tenha havido qualquer espécie de recusa de contratar, consubstanciado no compartilhamento de antenas, ou discriminação. Outrossim, alega que nas propostas encaminhadas à Veloe, os preços cobrados para compartilhamento de antes “são bastante razoáveis e não caracterizam recusa”. Da mesma forma, repete o argumento utilizado anteriormente no sentido de que a exclusividade com a Estapar não é anticompetitiva, não impedindo a entrada de outros operadores no mercado.

Por sua vez, a ConectCar, em sua manifestação, aponta que a Veloe já possui um contrato de compartilhamento celebrado com a ConectCar, inexistindo restrição de compartilhamento da infraestrutura por ela detido. Sustenta, ainda, que não há ilegalidade na precificação da prestação dos serviços de leitura de etiquetas, não podendo o valor pactuado entre ela e a Veloe ser considerado abusivo. Por fim, manifestou-se sobre o momento e magnitude do aumento do preço originalmente pactuado e analisado pelo Tribunal do Cade quando da Consulta formulada pela ConectCar e a Sem Parar. Em 29.04.2019, a Greenpass solicitou[17] ingresso na qualidade de terceiro interessado, o qual foi deferido por foça do Despacho SG 593/2019[18]. Após o deferimento, a Greenpass manifestou-se[19], trazendo aos autos diversas informações e características relativas ao mercado relevante em que atuam os envolvidos no presente IA. Ademais, descreve as dificuldades por ela enfrentadas em sua tentativa de entrar no mercado, as quais reforçam e complementam a Denúncia formulada pela Veloe. Durante a instrução processual realizada em sede de IA, foram encaminhados diversos ofícios aos players que atuam no mercado de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia AVI, quais sejam, Sem Parar, ConectCar, Veloe, Greenpass e Move Mais, na tentativa de melhor defini-lo, mensurá-lo e compreendê-lo.

Em razão do volume e complexidade das informações apresentadas como resposta aos ofícios, foi necessário prorrogar o presente IA em três oportunidades. Não obstante, com base nas informações constantes nos autos, o Departamento de Estudos Econômicos (DEE) do Cade foi capaz de elaborar a Nota Técnica nº 31/2019/DEE[20]. Em tal documento, o DEE: Conclui não haver evidências de cartel ou conluio entre ConectCar e SemParar; Entende não terem sido verificados indícios, no momento, de que exista uma inviabilidade econômica de entrada no mercado de novos agentes. Contudo, ainda que esta seja economicamente possível e lucrativa, restam dúvidas sobre a viabilidade física da entrada. Isto é, se é possível a coexistência de distintas antenas em um mesmo estabelecimento comercial; Sobre o inteiro teor da NT supra, manifestaram-se a Veloe[21], a Greenpass[22] e, em reunião presencial ocorrida em 18.12.2019[23], a Sem Parar. A Veloe, em suma, sustenta que a análise do DEE se baseou em “uma série de premissas equivocadas e que não guardam relação com o objeto da presente investigação”, tendo se manifestado sobre “alegações que jamais foram feitas” e deixado de se posicionar sobre “o escopo da conduta investigada”. Já a Greenpass buscou reforçar que “de um ponto de vista estritamente técnico, é altamente recomendável que apenas uma antena opere por pista”, pois “a instalação de múltiplas antenas por pista não é tecnicamente viável”.

Para tanto, utiliza-se das alegações das Representadas efetuadas em sede de Consulta e do Parecer técnico juntado pela Sem Parar nos autos do presente Inquérito. Ademais, tece comentários acerca do Parecer do DEE, principalmente no que se refere ao entendimento do Departamento relativo a (i) o “escopo da investigação e as dificuldades de replicação de infraestrutura”; (ii) “uso equivocado do estudo de EMV da Greenpass”, (iii) “desconsideração das variáveis chaves” para definição do produto relevante e custos do serviço; e (iv) “modelagem inadequada” do racional da suposta conduta anticompetitiva praticada pelas Representadas. Por sua vez, a Sem Parar, além de comentar a manifestação da Veloe, reforçou que o Parecer Técnico por ela apresentado anteriormente corrobora o entendimento expressado pelo DEE em sua Nota Técnica. É o relatório. III.Dos mercados relevantes III.1.Definição Conforme apontado quando da instauração do presente IA, tendo em vista o objeto social das partes envolvidas, bem como o teor da denúncia formulada pela Representante, a manifestação das empresas oficiadas e a jurisprudência do Cade sobre o tema, entende-se, a princípio, que o mercado relevante possivelmente afetado pelas condutas denunciadas é o de sistemas de pagamento automático, o qual já foi objeto de análise por este Conselho em oportunidades anteriores.

A primeira, no âmbito do Ato de Concentração (“AC”) nº 08012.005635/2003-27[24], quando o Tribunal entendeu que o mercado relevante da operação em questão consistia nos sistemas de pedágio automático, compreendendo negócios relacionados, direta ou indiretamente, à capacidade de armazenamento e processamento de dados das etiquetas eletrônicas para identificação de veículos (tags), instaladas para fins de identificação eletrônica, pelo sistema de pagamento automático de pedágio rodoviário. Em seguida, no Ato de Concentração nº 08700.004201/2012-42[25], que tratou da joint venture que deu origem à ConectCar, acatou-se a definição de mercado apresentada pelas Requerentes e considerou-se como sendo o mercado brasileiro de pagamento eletrônico para pedágio e estacionamento. Em 2013, esta SG, no âmbito do AC nº 08700.007780/2013-66[26], observou a potencial integração vertical entre os segmentos de comércio de combustível e meios de pagamento eletrônico. A operação visava a implementar uma nova solução de pagamento automático de produtos combustíveis por meio de sistemas de cobrança eletrônica baseados em tecnologia de identificação por radiofrequência, utilizados até então para pagamento automático em pedágios e estacionamentos. Já em 2015, quando da Consulta nº 08700.007192/2015-94[27], envolvendo o Contrato de compartilhamento de antenas entre a Sem Parar e a ConectCar, foi analisado o mercado relevante de identificação eletrônica de veículos em estacionamentos.

Naquela oportunidade, pontuou-se que: “O mercado relevante de identificação eletrônica de veículos em estacionamentos pode ser considerado tanto sob a perspectiva do motorista quanto sob a perspectiva dos proprietários dos estacionamentos (normalmente shopping centers), pois ambos mantêm relações de consumo com as operadoras (Consulentes), configurando-se uma plataforma de prestação de serviços. Portanto, consideraremos ambas as perspectivas na definição do mercado relevante. No que diz respeito aos shoppings, do ponto de vista da demanda, define-se o mercado de produto como sendo o de identificação eletrônica de veículos em estacionamentos, excluindo-se, com isso, as empresas que prestam o serviço de identificação manual de veículos em estacionamentos. Isto porque, ao contratar os serviços das Consulentes, os shoppings buscam oferecer comodidade, rapidez e praticidade aos seus clientes, atributos que não podem ser perfeitamente substituídos pela identificação manual. Sob a ótica da oferta, temos que as empresas de identificação manual não podem facilmente passar a ofertar o serviço de identificação automática, tendo em vista os requisitos técnicos, os custos fixos (antenas) e as economias de escala e de escopo envolvidas. O mercado relevante geográfico, nesse caso, pode ser definido como nacional, pois, conforme consta no Anexo I do Contrato, as Consulentes atuam em shoppings de diversos estados da federação, em quase todas as regiões do país.

Sendo este mercado derivado do mercado de identificação eletrônica de veículos em pedágios situados em rodovias federais e estaduais, depreende-se que as empresas conseguem, sem dificuldades técnicas, ofertar seus serviços em diversas localidades do território nacional. Quanto ao mercado relevante sob a perspectiva do motorista, entendo que o mercado de produto consiste na identificação de veículos em estacionamentos, incluindo as empresas que prestam o serviço de identificação manual de veículos. Para o motorista, prepondera a decisão de ir ao shopping de sua preferência e não propriamente a de utilizar o sistema de identificação eletrônica de veículos para adentrar ao estabelecimento comercial. Portanto, do ponto de vista da demanda, há substitutibilidade entre o sistema de identificação por TAG e o sistema de identificação por tickets avulsos. Por esse mesmo motivo, o mercado relevante geográfico é bem mais restrito sob a perspectiva do motorista, limitando-se às opções de acesso disponíveis no estacionamento do shopping que decidiu frequentar.

A prestação do serviço depende de uma infraestrutura instalada nas pistas automáticas dos estacionamentos, que consiste basicamente de torres, antenas de radiofrequência e sistemas de informação para captação de sinal e identificação do veículo.” Quando da análise do Ato de Concentração nº 08700.010672/2015-32[28], optou-se por não realizar um aprofundamento acerca da definição de mercado relevante, afirmando-se apenas que, de acordo com a jurisprudência, o mercado relevante seria o mercado nacional de prestação de serviços de arrecadação eletrônica para pedágio e estacionamento. Mais recentemente, quando da análise do Ato de Concentração nº 08700.003024/2016-19[29], através do qual a DBTrans adquiriu 100% das ações da STP, controladora da Sem Parar, esta SG realizou a análise de três cenários distintos, quais sejam, (i) mercado nacional de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia de Identificação Automática de Veículos (AVI) englobando pedágios e estacionamentos; (ii) mercado nacional de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia AVI para pedágios; e (iii) mercado nacional de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia AVI para estacionamentos. Justificando tal entendimento, o Parecer nº 9/2016/CGAA3/SGA1/CADE[30] revelou que:

“(...) a despeito de a tecnologia envolvida e os produtos que permitem o pagamento eletrônico (os tags eletrônicos) serem os mesmos, é importante analisar os mercados também de forma separada, por conservadorismo, para compreender a dinâmica concorrencial em cada um desses segmentos, de modo a impedir que uma eventual posição dominante em um segmento resulte em abuso de poder de mercado no outro” Em âmbito internacional, o mercado foi analisado no Caso No. COMP/M.7075 (Cintra/Abertis/Itinere/Bip&Drive JV), tendo a Comissão Europeia identificado que o sistema de pagamento de pedágios realizado com On-Board Equipment (“OBE”) não seria substituível com outros sistemas de pagamento de pedágio existentes, como cartão de crédito/débito ou dinheiro, sob a perspectiva da demanda. Isso porque os motoristas que escolhem o sistema OBE como forma de pagamento de pedágio têm por objetivo evitar parar nas estações de pedágio, o que não é possibilitado pelos demais meios de pagamento. In casu¸ não houve consenso entre as empresas oficiadas no que se refere à correta definição de mercado relevante a ser adotada. Para a Representante, trata-se do mercado de "fornecimento de serviços de pagamento automático de pedágios e estacionamentos privados urbanos", cuja dinâmica se dá da seguinte maneira: “A OSA celebra contratos com clientes pessoa física ou jurídica, mediante os quais fornece ao usuário um sticker ou tag para ser afixado em veículos automotivos.

O sticker ou tag devidamente fixado no automóvel garante o pagamento automático de pedágios ou do custo de estadia em estacionamentos urbanos atendidos pela OSA, tais como shoppings, aeroportos, prédios comerciais, estacionamentos privados de rua, grandes arenas multiuso, hospitais (doravante denominados, de forma genérica, de "estacionamentos privados urbanos"). A OSA realiza os pagamentos relacionados ao pedágio e à estadia nos estacionamentos à concessionária da rodovia ou ao proprietário/operador dos estacionamentos, respectivamente, atribuindo os referidos débitos ao usuário reconhecido via sticker/tag pela infraestrutura localizada nas pistas de pedágio ou próximo às cancelas do estacionamento. Os fundos utilizados na realização do pagamento podem tanto estar vinculados a uma conta pré-paga associada ao cliente (que pode ser automática ou manualmente recarregada conforme o uso) ou a uma conta pós-paga associada ao cliente, caso em que os fundos serão desembolsados pela OSA e o valor equivalente posteriormente faturado ao cliente. Em contrapartida pela comodidade, o usuário normalmente remunera a OSA por um valor identificado como "mensalidade". Entretanto, para regular o relacionamento com o destinatário final dos valores, a OSA celebra contratos de prestação de serviços com proprietários/concessionários de estacionamentos ou com concessionárias de rodovias ('Estabelecimentos").

Esses contratos também garantem à OSA a oportunidade de viabilizar o pagamento automático de pedágio e estacionamentos para seus usuários, proprietários de veículos automotores que trafegam pelas rodovias ou permanecem em estacionamentos. A partir do momento em que a OSA registra a passagem do veículo devidamente identificado com o sticker/tag pelo pedágio ou pela saída de automóvel do estacionamento, o valor devido é contabilizado pela própria OSA e pelo Estabelecimento (que pode ser tanto (i) a concessionária da rodovia quanto (ii) o próprio proprietário do estacionamento ou a operadora dele). Em prazo acordado no contrato de prestação de serviços, a OSA transfere a soma dos valores registrados pela passagem / permanência de veículos automotores ao Estabelecimento. No caso dos pedágios, os valores integrais decorrentes da passagem do veículo serão transferidos à concessionária. Já no caso dos estacionamentos privados urbanos, a OSA repassará os valores decorrentes da permanência dos veículos, deduzidos de um montante correspondente à taxa de intercâmbio, que é atribuível à OSA.” Para a ConectCar, a tag consiste apenas em uma forma de pagamento de estacionamento/pedágio, de modo que “as empresas que atuam nesse nicho concorrem não somente com as outras que também prestam tais serviços, mas igualmente com qualquer outro meio que possibilite o pagamento de pedágios e estacionamentos”.

Assim, entende que dever-se-ia considerar o “mercado de meios de pagamento de pedágios e estacionamentos em geral” o que envolveria, inter alia, as tags, dinheiro e cartões de crédito e débito. Por sua vez, a Sem Parar entende que ambas as definições estão equivocadas, devendo ser considerado o cenário atual do mercado, de modo que a definição mais correta deve ser, no mínimo, a de "fornecimento de serviços de pagamento automático para veículos, com forte pressão competitiva exercida por outros meios de pagamento, entre eles os cartões e o dinheiro", sem qualquer tipo de restrição, seja por estabelecimento ou por tecnologia empregada. Na qualidade de terceira interessada, a Greenpass sustenta[31] que a conduta investigada diz respeito a dois mercados distintos, mas verticalmente relacionados. Em suas palavras: “Em resumo, entendemos que a dimensão produto para a presente investigação deve ser definida como englobando dois mercados verticalmente relacionados, na seguinte forma: (i) o mercado de instalação, detenção e operação de antenas leitoras de tags, separado na dimensão produto entre pedágio e outros estabelecimentos por força de regulação setorial; e (ii) o mercado de dois lados de prestação de serviço de intermediação automática de pagamento via tecnologia AVI, unificado na dimensão produto, ofertado a pessoas usuárias e a estabelecimentos quaisquer, incluindo pedágios, estacionamentos, drive-thrus, postos de combustíveis e outros.

(...) No upstream do mercado se encontram as produtoras de leitores RFID padronizados e de outros equipamentos necessários à construção de antenas (poste, parafusos de fixação, quadro comando, cabos, entre outros). No midstream, tem-se a infraestrutura propriamente dita, que é instalada a partir da compra de leitores e outros equipamentos e então colocada em funcionamento e à disposição das OSAS. Essa etapa é forçosamente separada na dimensão produto por via da regulação rodoviária, na medida em que estabelecimentos de pedágio só podem ter um tipo de player desenvolvendo a atividade - a própria concessionária. O principal valor agregado nessa etapa é a flexibilidade e a abrangência geográfica, sendo inerente à sua lógica competitiva a busca por localidades relevantes para instalação e operação de antenas. Finalmente, no downstream se encontram as OSAs, que percebem valor na abrangência geográfica ofertada pelas operadoras de infraestrutura e agregam o valor da intermediação de pagamentos, sobretudo pela comodidade que sua atividade traz às pessoas usuárias e pela competitividade e economia de custos que oferece aos estabelecimentos.

Note-se, por fim, que, em linha com a jurisprudência deste Cade e com todo o exposto até aqui, a Greenpass também enxerga dois lados na posição de cliente final, configurando modelo de negócio de plataforma" Para o DEE, “o debate no presente caso envolve o serviço de operação de meios eletrônicos de pagamento através de identificação automática de veículos (“AVI”) baseada na tecnologia de identificação por radiofrequência, sendo este o "Mercado alvo" da conduta denunciada, tendo como “Mercado origem” da conduta, o mercado de “instalação, detenção e operação de antenas em outros estabelecimentos que não sejam as concessionárias de rodovias” Para melhor ilustrar, utilizaram-se da figura abaixo, apresentada pela Greenpass em sua manifestação como terceira interessada: Figura 01 – Cadeia produtiva e mercados relevantes afetado Fonte: Greenpass Conforme consignado na NT utilizada como fundamento para instauração do presente IA, esta SG entendeu que a definição a ser adotada in casu encontrava maior afinidade naquela utilizada na análise do AC 08700.003024/2016-19. Assim, o mercado relevante considerado desde aquele momento consistia no mercado de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia de Identificação Automática de Veículos (AVI), sem qualquer especificação adicional (cenário mais abrangente). Contudo, destacou-se a possibilidade de revisão futura. O DEE, (Acesso Restrito ao Cade).

Com base nisso, reforça-se a possibilidade de adoção de uma definição mais ampla de mercado relevante, sendo integrante de um único mercado, sob a ótica produto, tanto os estacionamentos privados quanto os pedágios em rodovia. Não obstante, o estudo, bem como as demais informações constantes nos autos, também serviu para destacar a existência de significativas diferenças entre esses segmentos do mercado. Primeiramente, nota-se que o serviço prestado em rodovias está submetido a um sistema regulatório específico, cujas regras não são de observância obrigatória para prestação de serviços em estacionamentos privados. Ademais, pelo lado da demanda, também não há uma coincidência exata entre consumidores, razão pela qual os próprios prestadores de serviço ofertam, também, produtos específicos para cada um desses segmentos. Desta forma e em suma, ainda que se considere um mercado único, os efeitos da conduta investigada recaem unicamente sob um segmento específico do mercado, até porque a regulação setorial específica já solucionou a questão ao impor a obrigatoriedade de compartilhamento de infraestrutura no que se refere as rodovias. Assim, a análise realizada por essa Superintendência-Geral levará em consideração as diferenças existentes entre os segmentos do mercado em sua análise, debruçando-se em especial sobre o segmento de estacionamentos privados.

III.2.Poder de Mercado Na denúncia da Representante e na manifestação do Terceiro Interessado, consta a alegação de que as Representadas estariam valendo-se de sua posição dominante para fechar o mercado de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia AVI. A Veloe sustenta haver poder de mercado na afirmação de que a Sem Parar “está presente em aproximadamente 90% dos veículos automotivos que utilizam a tecnologia de pagamento automático de pedágios e estacionamentos”, o que lhe garante “uma carteira estimada em aproximadamente 5,5 milhões de automóveis”. Para corroborar tal informação, traz aos autos matéria jornalística publicada pela Exame e reproduzida no próprio site da Representada. Em contrapartida, a CGMP alega não possuir tal poder de mercado, ainda que o Cade adotasse a definição de mercado mais restrita por ele já considerada, qual seja, a de mercado de meios eletrônicos de pagamento baseados na tecnologia AVI para estacionamentos. Isso porque, a Sem Parar representaria (Acesso Restrito ao CADE) e estaria presente em apenas (Acesso Restrito ao CADE) dos estacionamentos do país. Na mais recente investigação promovida por esta SG sobre o mercado, realizada em 2016 no âmbito do AC nº 08700.003024/2016-19, constatou-se que a CGMP, no ano de 2015, possuía 90-100% de market share tanto no cenário em que sejam considerados apenas os meios eletrônicos de pagamento para estacionamentos quanto naquele em que sejam considerados também os pedágios.

É certo que tais dados não podem ser tidos como a melhor representação da atual situação do mercado, tendo em vista a já noticiada entrada de novos players e o possível crescimento e expansão da atuação das incumbentes. Contudo, tais dados servem como fortes indícios da existência de um efetivo poder de mercado por parte da Sem Parar, principalmente se, de fato, a empresa tem dificultado a atuação de outros agentes nesse mercado, o que permitiria a manutenção da empresa com elevada participação. Ademais, vale ressaltar que, segundo as estimativas da própria CGMP[32], no cenário mais abrangente (em que são somados estacionamentos e pedágios no Brasil), sua participação no total de transações encontrar-se-ia acima do patamar de 20%, utilizado pelo Cade como parâmetro para a existência de poder de mercado. Veja-se: Tabela 01 - Participação da CGMP no total de transações em pedágios e estacionamentos [Acesso Restrito ao CADE e à Sem Parar][33] Fonte: CGMP, com base em dados extraídos da ABRASCE, Sidepark, Denatran, estimativas internas, ABCR e IBGE Há de se notar, ainda, que a estimativa supra apresentada pela Sem Parar não contempla apenas as transações realizadas por meios automáticos de pagamento, de modo que a participação supra está claramente subestimada, no entendimento desta SG.

Como exposto acima, a definição de mercado relevante mais adequada para a presente análise deve se limitar aos meios automáticos de pagamento, o que elevaria substancialmente a participação da empresa, mesmo com base nos dados apresentados pela Representada. Com efeito, durante a instrução processual, esta SG coletou dados que permitiram-lhe elaborar estruturas de ofertas em termos de: (i) total de usuários cadastrados; (ii) número de antenas próprias instaladas em estacionamentos; e (ii) total de antenas disponíveis[34] para seus usuários em estacionamentos. Tais estruturas estão reproduzidas nas tabelas abaixo:

Tabela 02 - Estrutura de Oferta – Mercado de Sistema de Pagamento Automático baseado na tecnologia AVI – Total de Usuários [Acesso Restrito ao Cade] Empresa 2014 2015 2016 2017 2018 Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Sem Parar [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] ConectCar [Acesso Restrito ao Cade] [0-10] [Acesso Restrito ao Cade] [0-10] [Acesso Restrito ao Cade] [0-10] [Acesso Restrito ao Cade] [0-10] [Acesso Restrito ao Cade] [0-10] Veloe n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a [Acesso Restrito ao Cade] [0-10] Greenpass n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a MoveMais n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a Total [Acesso Restrito ao Cade] 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 Fonte: Elaboração própria, com base nos dados fornecidos pelas empresas oficiadas.

Tabela 03 - Estrutura de Oferta – Mercado de Estacionamentos Pagos – Nº de Antenas Próprias [Acesso Restrito ao Cade] Empresa 2014 2015 2016 2017 2018 Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Sem Parar n/a n/a [Acesso Restrito ao Cade] [40-50] [Acesso Restrito ao Cade] [50-60] [Acesso Restrito ao Cade] [50-60] [Acesso Restrito ao Cade] [40-50] ConectCar n/a n/a [Acesso Restrito ao Cade] [50-60] [Acesso Restrito ao Cade] [40-50] [Acesso Restrito ao Cade] [40-50] [Acesso Restrito ao Cade] [40-50] Veloe n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a [Acesso Restrito ao Cade] [0-10] Greenpass n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a MoveMais n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a Total n/a n/a [Acesso Restrito ao Cade] 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 Fonte: Elaboração própria, com base nos dados fornecidos pelas empresas oficiadas.

Tabela 04 – Estrutura – Mercado de Estacionamentos Pagos – Nº de Antenas Disponibilizadas para Clientes (Antenas Próprias + Compartilhadas) [Acesso Restrito ao Cade] Empresa Antenas disponibilizadas aos usuários 2014 2015 2016 2017 2018 Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Sem Parar n/a n/a [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] ConectCar n/a n/a [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] [Acesso Restrito ao Cade] [90-100] Veloe n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a [Acesso Restrito ao Cade] [20-30] Greenpass n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a MoveMais n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a Total de Antenas Existente no Mercado n/a 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 [Acesso Restrito ao Cade] 100 Fonte: Elaboração própria, com base nos dados fornecidos pelas empresas oficiadas. Ainda que se entenda que por algum motivo as estruturas acima não representam a melhor realidade do mercado, tem-se por certo que as proxies utilizadas permitem realizar comparações entre os players hoje atuantes no mercado e pressupor de forma mais robusta que as Representadas de fato dominam esse mercado.

Ante o exposto, ainda que não seja possível, com as informações atualmente constantes nos autos, apontar qual seja a melhor proxy para cálculo de estrutura de mercado e, consequentemente, precisar a participação de mercado das Representadas no mercado de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia de Identificação Automática de Veículos, a presumida posição dominante das incumbentes mostra-se suficiente para realizar a análise acerca das supostas infrações à ordem econômica suscitadas. IV.ANÁLISE DAS CONDUTAS DENUNCIADAS IV.1.Considerações Iniciais A representação feita pela Veloe que provocou o início do ora Inquérito Administrativo acusava a Sem Parar da prática de infrações à ordem econômica. As condutas denunciadas, se comprovadas, seriam passíveis de configurar infrações à ordem econômica, nos termos dos incisos III, IV,V, X, XI, c/c o inciso IV, caput, todos do art. 36 da Lei nº 12.529/11[35]. Em suma, segundo a Representante, haveria fortes indícios de que a Representada estaria abusando de sua posição dominante para inviabilizar as atividades de seus concorrentes e impedir o acesso de novas empresas ao mercado. Com base na denúncia e informações coletadas em sede de Procedimento Preparatório, esta SG concluiu pela existência de indícios suficientes para instaurar Inquérito Administrativo não apenas em favor da Sem Parar, mas também da ConectCar.

Depreende-se da Nota Técnica, utilizada como fundamento para instauração do IA, que era necessário averiguar, em suma, se: A Sem Parar estaria recusando-se a celebrar contratos de compartilhamento de antenas e discriminando os novos entrantes no mercado de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia de Identificação Automática de Veículos; O preço exigido pelas Representadas em suas propostas de compartilhamento de antenas para os demais players do mercado, sobretudo a Representante, era impeditivo e constitua uma efetiva barreira à entrada; Havia racionalidade no substancial aumento do valor anual pago por antena para a prestação de serviços de leitura de etiquetas eletrônicas por radiofrequência no contrato de compartilhamento celebrado entre as Representadas, o qual havia originalmente sido submetido à Consulta ao Tribunal do Cade; e Decorriam efeitos anticoncorrenciais da suposta exigência, por parte da Sem Parar, de exclusividade de atuação nos estacionados privados controlados pela Estapar. As denúncias foram reforçadas pela manifestação da Terceira Interessada, que relatou ter enfrentado as mesmas dificuldades narradas pela Veloe quando de sua tentativa de entrar no mercado. Inovou, contudo, ao alegar que as Representadas teriam incorrido em colusão, por terem, simultaneamente, se negado a negociar o compartilhamento de suas infraestruturas a preços razoáveis com seus rivais, mas, entre si, realizado compartilhamento sob preços e condições mais acessíveis.

Assim sendo, para melhor avaliar cada uma das condutas denunciadas e seu possível enquadramento como ilícito antitruste, o presente tópico será divido em partes. IV.2.Recusa de compartilhamento de infraestrutura Segundo a Representante, a Sem Parar estaria recusando-se a contratar com a Veloe, exigindo preços abusivos para a contratação do compartilhamento de infraestrutura e discriminando-a, por não lhe oferecer os mesmos preços e condições do contrato por ela celebrado com a ConectCar e apreciado pelo CADE. Em sua resposta à Denúncia, a Representada alega que a diferença de termos e condições resulta (Acesso Restrito às Partes) e defende que, em razão disso, o preço exigido da Veloe (Acesso Restrito às Partes). Quando da instauração do presente IA, compararam-se os termos e valores pactuados para o compartilhamento de infraestrutura constantes (i) no Contrato entre a Representada e a ConectCar submetido à Consulta em 2015; (ii) no 1º Aditivo ao Contrato celebrado entre Sem Parar e ConectCar; (iii) na Proposta da Sem Parar para compartilhamento de suas antenas com a Veloe; (iv) na Proposta da Veloe para acessar as antenas da Sem Parar; e (v) Contrato celebrado entre ConectCar e Veloe: Tabela 05 – Comparativo Termos e Valores Contratuais [Acesso Restrito ao CADE] Fonte:

Elaboração própria, com base nas informações prestadas pelas empresas oficiadas Com base nisso, foi possível verificar a existência de discrepâncias entre os valores submetidos à Consulta do Cade e aquele exigido da Representante. Ademais, verificou-se, pois, que com a celebração, em 24.07.2017, do Primeiro Aditivo ao Contrato celebrado entre ConectCar e Sem Parar, o preço total originalmente pactuado e apresentado ao Cade para a prestação de serviços de leitura de etiquetas eletrônicas por radiofrequência foi elevado em (Acesso Restrito ao CADE). Chamou a atenção dessa autoridade antitruste não só o expressivo aumento do valor anual pago por antena, mas também a data de tal contrato, que parece coincidir com o período de entrada de outros players no mercado e a busca, por estes, do compartilhamento de infraestrutura com as incumbentes. Desta forma, entendeu-se pela existência de indícios de que a, até então, hipotética preocupação concorrencial apontada na Consulta estaria se concretizando, com as Representadas adotando estratégias de aumento do preço exigido por antena para elevar o custo para novas entrantes. Isso porque, como as incumbentes (Sem Parar e Conectcar) possuem número similar de antenas, o aumento desse valor não onera os seus custos (o pagamento de uma é compensado pela cobrança da outra).

Contudo, para novas empresas que não possuem antenas ou possuem um número reduzido, a elevação desse valor eleva de forma significativa os custos de entrada e manutenção no mercado. Dessa forma, a prática, caso não haja uma justificativa econômica fundamentada, teria apenas o objetivo exclusionário. Tendo em vista que eventual descumprimento à Consulta será tratado em tópico próprio devido às suas peculiaridades, interessa-nos, neste momento, analisar as informações obtidas durante a instrução do presente IA para averiguar se o aumento expressivo do valor por antena (i) possui racionalidade econômica ou apenas exclusionária e, portanto, ilícita; e (ii) se os valores exigidos estão servindo para dissimular a prática de recusa de contratar ou se, apesar de superior ao apresentado a este Conselho quando da Consulta, não são impeditivos. Para melhor poder avaliar a questão, esta SG solicitou ao DEE que contribuísse com a instrução do presente caso com a elaboração e apresentação de Parecer Econômico[36] sobre o tema.

No que se refere exclusivamente a esta conduta, conclui o Departamento que “do ponto de vista econômico, não há evidências suficientes para que se configure como ilícita a conduta das representadas”, pois “tendo em vistas as evidências apresentadas até o momento, o referido valor [exigido pelas Representadas para prestação do serviço de leitura de tags] permitiria que a taxa interna de retorno do investimento fosse superior à taxa de atratividade mínima em vários cenários temporais. Deste modo, desavenças em relação ao valor da antena – considerando as evidências até o momento apresentadas - tendem a se configurar como questões privadas apenas, sem reflexo direto e imediato no ambiente concorrencial.” Há de se destacar, ainda, que, no que se refere ao preço exigido pela ConectCar para compartilhamento de sua infraestrutura com a Veloe, na medida em que o contrato foi efetivamente celebrado, tem-se por certo que não se tratava de valor impeditivo, não havendo razões para considerar a configuração do ilícito de recusa de contratar. IV.3.Da exigência de exclusividade A Veloe afirma ter sido informada pela Estapar que (Acesso Restrito à Veloe). Estima que a Estapar controle a maior rede de estacionamentos privados do país e concentre mais de 50% de market share de modo que, (Acesso Restrito à Veloe) estaria a Representante impedida de expandir sua cobertura mediante a instalação de suas próprias antenas.

Tal fato, aliado à suposta recusa de compartilhamento de infraestrutura discutida no tópico supra, resultariam na impossibilidade de estabelecimento, pela Veloe, de cobertura equivalente à das Representadas, condição considerada necessária para que possa ser considerada rival efetiva das incumbentes no mercado. A Representada, por sua vez, (Acesso Restrito ao CADE e à Sem Parar). Sustenta que (Acesso Restrito ao CADE e à Sem Parar) que regulam tais direitos e obrigações consistem em mecanismos de proteção aos investimentos realizados pela CGMP e não impediriam o acesso da Veloe ao mercado, tampouco aos estacionamentos administrados da Estapar. Eis seu inteiro teor: Acesso Restrito ao CADE e à Sem Parar) De fato, verifica-se a existência de cláusula de exclusividade. Contudo, tal restrição está limitada (Acesso Restrito ao CADE e à Sem Parar). Nota-se, pois, que a exclusividade está limitada (Acesso Restrito ao CADE e à Sem Parar). Mostra-se razoável, portanto, o argumento de que tal limitação está justificada na necessidade de proteção aos investimentos que serão realizados em tais estabelecimentos. Em suma, verifica-se que estão disponíveis aos demais players que atuam no mercado, em tese, (Acesso Restrito ao CADE e à Sem Parar). Eventual recusa da Estapar de negociar com a Veloe o acesso aos seus estacionamentos (Acesso Restrito ao CADE e à Sem Parar), portanto, não decorre da limitação imposta pelo Contrato por ela celebrado com a Sem Parar.

Dito isso, e considerando que a exclusividade está limitada (Acesso Restrito ao CADE e à Sem Parar), não se vislumbra a capacidade de tal disposição contratual causar prejuízos significativos à concorrência durante sua curta vigência, não consistindo em uma efetiva barreira à entrada no mercado. Reforça tal entendimento o fato de que a Veloe, mesmo sem acesso (Acesso Restrito ao CADE e à Sem Parar) foi capaz de, ao final de 2018, instalar (Acesso Restrito à Veloe), além de habilitar (Acesso Restrito à ConectCar) pistas adicionais para seus usuários em razão da celebração do contrato de prestação de serviço de leitura de tags com a ConectCar. Não bastasse isso, o DEE, ao analisar o mercado, apontou que “não foram verificados indícios, no momento, de que exista uma inviabilidade econômica de entrada no mercado de novos agentes”, o que afasta a existência de barreiras à entrada de modo geral. Ante o exposto, entende-se que tal disposição contratual (i) possui uma racionalidade econômica e justificativa comercial legítima; e (ii) não tem o condão de gerar ou incrementar de maneira significativa as barreiras à entrada no mercado de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia AVI em estacionamentos privados.

IV.4.Conclusões acerca da caracterização das condutas denunciadas como ilícitos antitrustes Conforme exposto acima e reforçado pelo DEE em sua NT 31/2019, mister concluir pela insubsistência dos indícios de infrações à ordem econômica, devendo o presente IA ser arquivado, nos termos do artigo 13, IV, c/c artigo 67 da Lei nº 12.529/2011, sem prejuízo de abertura de investigações futuras sobre o tema. Contudo, ainda que inexistentes indícios de que as condutas das Representadas consistam em ilícitos antitruste, verifica-se que estas estão possivelmente em desacordo com os termos da Consulta realizada ao Cade e analisada pelo Tribunal em 2015 nos autos do processo nº 08700.007192/2015-94. Necessário, portanto, tecer maiores considerações sobre esse ponto. IV.5.Do descumprimento à Consulta IV.5.1.Contradição quanto à possibilidade de replicação de infraestrutura e possível enganosidade quanto à essencialidade do compartilhamento Nas análises anteriores promovidas pelo CADE, verificou-se, de fato, a existência de efeitos de rede significativos nesse mercado. Quando da investigação no âmbito do AC nº 08700.003024/2016-19, os agentes oficiados revelaram que, para haver um desvio/absorção de demanda por parte de fornecedores alternativos, sejam eles novos entrantes ou não, era necessário que tal fornecedor possua uma abrangência equivalente à da Sem Parar e à da DB Trans, Requerentes do referido AC.

Com efeito, para garantir-se tal abrangência, os players desse mercado deveriam, inter alia, realizar investimentos em infraestrutura. Ocorre que, no caso de estacionamentos para shopping centers, a Representada e a ConectCar, quando da Consulta nº 08700.007192/2015-94, argumentaram ser “inviável tecnicamente que coexistam no mesmo estacionamento várias antenas de diferentes sociedades empresárias operando na mesma frequência para a leitura dos TAG fixados nos veículos”, razão pela qual os contratos de compartilhamento “seriam essenciais para que mais de uma empresa de arrecadação eletrônica atue em dado estacionamento”. Tal passagem, inclusive, consta no preâmbulo do Contrato submetido à Consulta. Veja-se: [Acesso Restrito às Representadas] Para sustentar seu argumento, apresentaram um documento técnico da Honeywell (fabricante de antenas), em que informado que (Acesso Restrito ao Cade e Sem Parar) Com base nas informações acima e demais esclarecimentos prestados nos autos, o Tribunal do Cade entendeu que, embora, não fosse possível a coexistência de mais de uma antena operando na mesma frequência em razão de problemas de interferência dos sinais, era possível que mais de uma empresa atue no mesmo estacionamento caso a antena de cada uma opere com sua própria frequência.

Para tanto, contudo, “cada empresa teria que realizar investimentos em uma infraestrutura que, se compartilhada, otimiza os custos globais e permite que cada empresa ofereça o serviço a seus clientes a um preço menor”. Vê-se, portanto, que a impossibilidade de duas antenas operarem em uma mesma frequência e a consequente necessidade de duplicação de custos afundados em infraestrutura para instalação e operação de antenas em frequências diferentes, afirmada e comprovada pelas Consulentes mediante apresentação de documento técnico da Honeywell, foram tidos como um dos pressupostos iniciais para verificação de eficiências na celebração do Contrato de compartilhamento. No presente caso, contudo, não só as Representadas passaram a defender a possibilidade de coexistência de mais de uma antena, operando na mesma frequência, em uma única pista, como entendem não serem os contratos de compartilhamento essenciais para atuar no mercado. Tal contradição foi reconhecida, também, pelo DEE em sua NT 31/2019, que destacou que: “(...) uma explicação mais simples seria que a empresa tenha feito laudos antagônicos entre si, apenas porque mudou o parâmetro dos testes. Ora, não é possível apresentar ao CADE teses contrapostas, sem a devida explicação”. Deste modo, cabe à Superintendência Geral do CADE continuar avaliando tal questão, já que não é expertise deste Departamento Econômico questões de tal natureza.

No entanto, caso não seja possível ou viável a instalação duas ou mais antenas em um mesmo estabelecimento, por motivos físicos, obviamente que tal fator tende a mudar a compreensão deste caso. De outro lado, verifica-se que em Brasília, há estabelecimentos (como o Shopping Iguatemi) em que há duas ou mais empresas deste mercado. Também, foram juntadas várias fotos nestes autos em que se verifica a mesma situação. Assim, uma outra hipótese a ser investigada pela Superintendência Geral ou quiçá pelo Plenário do CADE é se houve enganosidade no âmbito da Consulta 08700.007192/2015-94” Com efeito, a Sem Parar, em sua Petição SEI 0674004, defendeu que, desde a data da Consulta, ocorrida em 2015, houve “mudanças tecnológicas que justificam, hoje, a plena possibilidade técnica da instalação de duas ou mais antenas em um mesmo estacionamento”, tendo, inclusive, encomendado Parecer[37] técnico para corroborar suas alegações. Em suma, alegam que (Acesso Restrito ao Cade e Sem Parar) Do relatório da Honeywell de 2017, que aparentemente estaria em contradição com o anteriormente fornecido ao Cade na ocasião da Consulta, consta: (Acesso Restrito ao Cade e Sem Parar) Ou seja, (Acesso Restrito ao Cade e Sem Parar). Com base nisso, restou revelada a constante busca pelo aperfeiçoamento da tecnologia e configuração dos dispositivos.

Contudo, o Parecer acostado sob o nº 0676070, encomendado pela própria Sem Parar, evidencia que “em sistemas onde há mais de uma Leitora instaladas, podem ocorrer falhas de comunicação devidas a colisões entre mensagens”, o que impacta de maneira significativa a dinâmica do mercado. Senão vejamos. Primeiramente, importante transcrever trechos da descrição do modus operandi do sistema de Identificação Automática de Veículos, para melhor compreender os efeitos da utilização de mais de uma antena: “O sistema é composto por dispositivos interrogadores fixos (denominados Antenas, ou Leitoras, adotando-se neste documento o termo Leitora) e por dispositivos passivos, instalados nos veículos (denominados Placas de Identificação Veicular Eletrônicas, Etiquetas, Transponders ou Tags). (...) O dispositivo interrogador transmite informação e energia para o Tag através da emissão de um sinal de radiofrequência, na faixa de 915 a 928 MHz, modulado de forma a transportar uma mensagem de interrogação específica do Sistema. O Tag contém uma antena própria, sintonizada na mesma faixa de frequência, a qual recebe a energia transmitida pela Leitora. Essa energia é utilizada inicialmente para acionar os circuitos eletrônicos que vão decodificar a mensagem de interrogação. Em seguida, o Tag responde para a Leitora, transmitindo sua mensagem através da modulação do coeficiente de reflexão da sua antena.

Ou seja, durante a resposta, a Leitora continua enviando um sinal de radiofrequência, contínuo (não modulado); o Tag atua eletronicamente sobre a sua própria antena, fazendo com que a energia recebida seja absorvida ou refletida. Desta forma, a Leitora recebe de volta um reflexo do sinal emitido, o qual estará modulado pela informação contida na resposta do Tag. Com esta arquitetura, o Tag não necessita de baterias ou qualquer outra fonte de energia, resultando em um dispositivo simples, confiável, de baixo custo e longa vida útil. A figura abaixo ilustra o processo. A Leitora transmite um sinal de radiofrequência, o qual é modulado pela Interrogação. O Tag responde modulando a reflexão desse sinal. Assim, o sinal resultante na antena da Leitora, composto pelo sinal irradiado mais o sinal refletido do Tag, vai apresentar uma pequena modulação durante a resposta. Os intervalos relevantes, assinalados na figura acima, são detalhados a seguir: A: neste intervalo, denominado "Preâmbulo", o Tag armazena a energia recebida para poder acionar seus circuitos eletrônicos; B: a Leitora emite a mensagem de interrogação, a qual solicita uma resposta; o Tag extrai a informação recebida; C: neste intervalo, o Tag analisa a mensagem recebida e verifica a existência de eventuais erros; D: não havendo erros, o Tag envia a resposta, a qual contém o número identificador do veículo, devidamente criptografado; E:

a Leitora examina a mensagem recebida, verificando a consistência e presença de erros. Caso o veículo seja reconhecido, a Leitora envia uma mensagem para o sistema de abertura da cancela; F: a Leitora desliga o sinal de radiofrequência, para iniciar uma nova transação; T: é a duração total de uma Transação, que representa uma tentativa completa de identificar a presença de um Tag, através da recepção de seu código identificador. No sistema definido pela ANTT, o tempo máximo T de uma transação é de aproximadamente 0,05 segundo.” Destaca que, em que pese o fato de as antenas poderem emitir mensagens ininterruptamente, uma configuração de sistema nesse sentido provocaria aquecimento no dispositivo, reduzindo sua vida útil. Assim, o ciclo de Trabalho[38] adotado como padrão é o de 50%, “onde a Leitora permanece ativa por 0,5 segundo (suficiente para a emissão de 10 transações) e depois permanece em repouso por mais 0,5 segundo”. Com efeito, o Parecer realiza simulações para calcular “os tempos médios e máximos (...) para uma transação livre de colisão (situação ideal); para acumular 3 transações (situação padrão) e 10 transações (situação limítrofe)”. Tendo sido considerados “vários ciclos de trabalho, entre 10 e 50%, para até 5 leitoras, para determinar qual o ciclo ideal para operação sem sincronização”. O Parecer, portanto, leva em consideração três situações distintas: (i) Situação ideal:

“Quando o Tag está instalado corretamente, o veículo está posicionado na região de cobertura da antena da Leitora, e não há interferências externas ou de outras leitoras, basta uma transação para que o veículo seja identificado. (...) Com duas ou mais Leitoras instaladas na mesma cancela, quando não houver sincronização entre elas, poderão ocorrer colisões entre as mensagens, com consequente perda de oportunidades de recepção válida” (g.n.) (ii) Situação Padrão: “A configuração padrão utilizada pelas Leitoras inclui um parâmetro que especifica a quantidade mínima de mensagens válidas que devem ser recebidas, antes da Leitora informar a detecção do veículo. Pela configuração de fábrica, a Leitora está programada para receber 3 respostas iguais de um Tag antes de validar a identificação. Esta configuração pode evitar que um veículo que está em uma cancela seja detectado erroneamente por uma Leitora em outra cancela, devido a alguma situação momentânea de propagação anômala; por exemplo, uma reflexão do sinal em outro veículo.” (g.n.) (iii) Situação Limítrofe: “Fora da situação ideal, vários fatores podem contribuir para a ocorrência de erros de transmissão e recepção das mensagens. Por exemplo: Tag mal colocado, veículo de dimensões incomuns, mal posicionado na baia, chuva, ou interferências de outros sistemas como telefone celular, etc. Estes fatores provocam degradação adicional no desempenho do sistema, além daquela devida às colisões previstas nas simulações.

A situação em que um veículo é considerado "não identificado", promovendo o acionamento de um método alternativo (em geral, um funcionário que providencia a liberação manual), deve ser sinalizada após um determinado número de leituras sem resposta válida. Vamos considerar, conservadoramente, um limite de 10 tentativas, sem nenhuma resposta, para que o veículo seja assim sinalizado.” Foram avaliados, ainda, dois sistemas distintos. Um primeiro, “com sincronismo”, onde utilizado um sincronizador, isto é, um “dispositivo que fornece sinais de disparo para cada uma das leitoras de cada pista”. Nele, “Cada leitora executaria uma operação de leitura, com um tempo de interrogação pré-estabelecido, no instante em que recebesse esse sinal. O sincronizador seria então responsável por comandar as leitoras de forma sequencial, temporizando as interrogações e assim evitando completamente a ocorrência de colisões entre mensagens. Alternativamente, pode ser implementado nas próprias leitoras, na forma de sinais de entrada e saída ligados em anel (saída da leitora 1 ligada na entrada da leitora 2, saída da 2 ligada na entrada da 3, e assim por diante, retornando no final para a entrada da leitora 1). Com o sincronizador, seria necessária cooperação entre as operadoras apenas no ato da instalação de uma nova leitora.

Além dos parâmetros de operação das leitoras (tais como potência de saída e tempos de interrogação), não é necessária a troca de outras informações, tais como o número de transações efetuadas. As saídas de cada sistema são independentes. De qualquer modo, as leitoras devem possuir a funcionalidade que permita a sincronização por um sinal externo.” (g.n.) De modo contrário, no outro sistema, denominado de “sem sincronismo”, não foi utilizado o equipamento sincronizador. Destaca-se que, atualmente, não há indícios da utilização desses equipamentos no mercado, razão pela qual entende-se que este cenário parece melhor representar a realidade do mercado. Os resultados obtidos com a análise do funcionamento de apenas uma antena serviu como parâmetro para as demais. Para melhor visualização e comparação, a totalidade dos resultados obtidos foram compilados na tabela abaixo:

Tabela 06 – Comparativo dos Resultados de Tempo Médio e Máximo para Realização de Transação em Sistemas com Diferentes Números de Antenas Nº de Antenas Situação Sem Sincronizador Com Sincronizador Tempo Médio (s) Tempo Máximo (s) Tempo Médio (s) Tempo Máximo (s) 1 Ideal 0,1 0,55 n/a n/a Padrão 0,2 0,65 n/a n/a Limítrofe 1,0 1,0 n/a n/a Ciclo de Trabalho Eficiente 50% 50% 2 Ideal 0,24 1,45 0,1 0,55 Padrão 0,71 2,14 0,2 0,65 Limítrofe 2,38 3,3 1,0 1,0 Ciclo de Trabalho Eficiente 30% 50% 3 Ideal 0,38 3,4 0,15 0,65 Padrão 1,15 3,6 0,45 0,75 Limítrofe 3,83 6,1 1,5 1,1 Ciclo de Trabalho Eficiente 25% 33% 4 Ideal 0,48 5,25 0,2 0,8 Padrão 1,43 6 0,6 0,9 Limítrofe 4,76 10,1 2,0 2,0 Ciclo de Trabalho Eficiente 20% 25% 5 Ideal 0,58 7,0 0,25 0,85 Padrão 1,74 8,0 0,75 0,95 Limítrofe 5,81 14,0 2,5 2,9 Ciclo de Trabalho Eficiente 20% 20% Fonte: Elaboração própria, com base no Parecer Técnico apresentado pela Sem Parar (SEI nº 0676070) Realizadas todas as simulações e obtidos os resultados acima, o estudo conclui que “o efeito das colisões é praticamente nulo para 2 Leitoras, mesmo sem sincronismo. Para 3 Leitoras, é aceitável, porém pode refletir-se em um aumento do tempo necessário para considerar o veículo como "não identificado”. O uso de várias Leitoras em uma mesma cancela é viável, mediante o uso coordenado de configurações adequadas, que incluem: 1- Ciclos de Trabalho (Duty Cycle) iguais, e adequados ao número de equipamentos;

2- Períodos diferentes para cada Leitora (para evitar sincronismo acidental das colisões); 3- Número de leituras válidas igual a 1 (detecção imediata na primeira resposta) [ou seja, situação ideal]; 4- Potências de transmissão iguais.” (g.n.) O Parecer passa, então a responder de forma positiva aos quesitos formulados, os quais, em suma, referem-se à viabilidade de instalação de múltiplas antenas em uma mesma pista. Nota-se, porém, que todas as respostas aos quesitos formulados parecem ter se baseado tão somente no cenário ideal acima apresentado, o que poderia levar a um entendimento equivocado quanto à real viabilidade técnica e prática da existência de múltiplas antenas e seus impactos sobre o funcionamento do mercado. Não se está, contudo, dizendo que as respostas constantes do final do Parecer estão equivocadas; mas tão somente que suas considerações estão restritas a um cenário ideal e restrito, o qual pressupõe um considerável número de fatores, os quais não correspondem à atual prática do mercado. Possui, pois, aplicabilidade limitada e paira sobre ele considerável incerteza. Com efeito, em que pese o entendimento da Sem Parar sobre o assunto, há, sim, um significativo impacto resultante da instalação de antenas adicionais.

O próprio documento por ela apresentado releva que, caso coexistam cinco antenas diferentes em um mesmo estabelecimento (ou seja, uma para cada OSA atualmente existente), o tempo para a transação poderá chegar a oito segundos que sejam realizadas três leituras válidas (padrão de fábrica e costume do mercado), na ausência de um sincronizador (prática atual do mercado). Ora, levando-se em consideração que o tempo máximo para realização da transação na presença de apenas uma única antena é de apenas 0,65s (zero vírgula sessenta e cinco segundos), é inegável tratar-se de um significativo aumento, de mais de 1.230% (mil duzentos e trinta por cento). Note-se, ainda, que se está falando do tempo necessário para realização da transação e não para liberação da cancela. Considerando que o tempo médio para liberação da cancela, conforme informado no Parecer juntado pela Sem Parar, é de 2s (dois segundos), na presença de apenas uma antena, tem-se que este poderá chegar a quase 10s (dez segundos) na presença de cinco antenas. Destarte, a perda de bem-estar para o usuário do serviço é evidente. Não se pode perder de vista, também, que estes dados já estão pressupondo que as antenas operarão com ciclo de trabalho de 20%. Caso fosse adotada outra configuração (relembre-se que o padrão é 50%), a situação seria ainda pior, visto que “ciclos maiores aumentam a probabilidade de colisão”. É verdade que parte desses problemas poderiam ser mitigados pela utilização de um sincronizador no sistema.

Contudo, a presunção da utilização desse equipamento faz surgir problemas relacionados a titularidade e propriedade desse equipamento. Isto é, não está claro qual agente (se alguma das OSAs ou até mesmo o dono/administrador do estacionamento) seria o proprietário de tal bem e responsabilizar-se-ia pela sua correta instalação e operação. Ademais, sua utilização pressupõe “um tempo de interrogação pré-estabelecido” para que as antenas operem. Contudo, não se sabe se esse tempo seria imposto ou pactuado entre os agentes. De qualquer modo, abre-se espaço para novas discussões e potenciais problemas tanto de natureza privada quanto concorrenciais. Dito isso, a única certeza é que mesmo na ausência de contratos de compartilhamento de antenas, os players desse mercado precisarão coordenar-se de alguma maneira para tornar viável o funcionamento de mais de uma antena. Isso é verdade até mesmo para a hipótese de não utilização do sincronizador, pois é necessário que os agentes se organizem e coordenem para reconfigurar o ciclo de trabalho de suas próprias antenas visando reduzir (frise-se o termo reduzir e não eliminar) eventuais problemas de colisões e erros de leitura. Assim sendo, muito embora seja possível verificar em alguns estacionamentos de diferentes cidades a coexistência de mais uma antena por pista, existem dúvidas quanto à viabilidade técnica de o sistema comportar antenas suficientes para atender aos players desse mercado no longo prazo, devido:

(i) ao aumento dos tempos médio e máximo para realização de leituras suficientes para viabilizar a transação e, em seguida, liberar a cancela, a cada nova antena instalada; (ii) a imprescindibilidade do consentimento do proprietário/administrador do estabelecimento para instalação das antenas, os quais podem, até mesmo por questões estéticas, optar por limitar o número das antenas; (iii) a necessidade de atuação coordenada e contínua de todas as OSAs envolvidas para adotarem “configurações adequadas”. Ainda que o DEE tenha entendido por não ser aplicável, in casu, a essential facility doctrine, verificam-se barreiras à entrada de novos agentes em estacionamentos, as quais apenas aumentam a cada novo agente que decide instalar sua própria antena para operar. Na ausência de compartilhamento de infraestrutura, o aumento de tempo de espera do usuário para liberação das cancelas e possíveis erros de leitura, é visto como um desincentivo para que o estacionamento aceite a instalação de novas antenas, pois o potencial benefício gerado pelo oferecimento de mais uma opção de forma automática de pagamento não irá necessariamente superar os problemas gerados pela operação de um número maior de antenas. O que parece, em verdade, é que os problemas apresentados pelas Representadas em 2015 (quando da Consulta), que levaram este Conselho a autorizar a celebração de ambos os contratos de prestação de serviço de leitura de tag ainda se mostram presentes no mercado, em alguma medida.

Não há indícios suficientes, porém, para se atestar que tenha havido de fato enganosidade no âmbito do presente Inquérito Administrativo ou sido fornecidas informações falsas ou inverídicas, pois, como já mencionado, embora contraditórios os Pareceres apresentados pelas fabricantes das antenas, demonstram sua constante busca pelo aperfeiçoamento e reconfigurações que permitam o funcionamento simultâneo de mais de uma antena. Destarte, muito embora existam diversos empecilhos ao correto funcionamento simultâneo de múltiplas antenas, conforme confirmado no âmbito do presente processo, o que há de se indagar é se houve enganosidade quando da apresentação das informações ao Tribunal em 2015. Contudo, por não se tratar de processo que tramitou nesta SG, recomenda-se o envio da presente Nota ao colegiado para que estes, munidos das informações aqui constantes, possam decidir pela existência, ou não, de enganosidade nos autos da Consulta nº 08700.007192/2015-94. IV.5.2.Não cumprimento das garantias oferecidas ao Cade Conforme relatado anteriormente, o Tribunal do Cade, em 02.09.2015, nos termos do voto do ex-Conselheiro João Paulo de Resende, entendeu pela licitude, do ponto de vista concorrencial, dos Contratos então a serem firmados pela Sem Parar e ConectCar, “na forma específica como submetidos a esse Tribunal, e tão somente nessa forma”.

Perpassando pela análise de mérito daquele voto, nota-se que dentre as preocupações concorrenciais do Contrato de compartilhamento de antenas realizado entre a Sem Parar e a ConectCar, o Relator destacou a possibilidade de que tais empresas viessem a impedir que terceiros participassem do compartilhamento de infraestrutura, impondo-lhes custos muito superiores aos seus e limitando a possibilidade de novos entrantes no mercado. Para afastar tais preocupações, levou-se em consideração o disposto no item 1.2 da cláusula primeira dos instrumentos particulares submetidos a consulta, que previam que (Acesso Restrito às Representadas), bem como o teor dos itens 4.3 e 4.3.1, em que acordado, respectivamente, que (Acesso Restrito às Representadas) e que (Acesso Restrito às Representadas). Segundo o Conselheiro-Relator: “Tais disposições contratuais são suficientes para evitar que os contratos firmados sob a forma de prestação de serviço, na prática, fechem o mercado para terceiros, visando o domínio conjunto do mercado pelas Consulentes. Com efeito, em um contexto em que não fosse permitida a prestação do referido serviço a terceiros ou não se garantissem as mesmas condições contratuais, as Consulentes poderiam impor barreiras à replicação do modelo de contratação, por meio, por exemplo, da exigência de preços exorbitantes”.

Segundo denúncia oferecida pela Representante e manifestação da Terceira Interessada, as Representadas não estariam cumprindo com as promessas feitas ao Cade, e estariam exigindo preços superiores ao pactuado entre Sem Parar e ConectCar em 2015 e em condições desvantajosas aos novos entrantes. Nos termos do art. 8º da Resolução nº 12/Cade de 11 de março de 2015, "A resposta à Consulta se circunscreverá especificamente ao exame da questão que constar de seu objeto, e será vinculante, pelo prazo máximo de 5 (cinco) anos, para o Tribunal Administrativo e para as partes consulentes, nos limites estritos dos fatos originalmente expostos pelas partes consulentes." Verifica-se, pois, que a decisão desse Conselho sobre o objeto será vinculante por até cinco anos, somente perdendo tal característica na hipótese de alteração das circunstancias fáticas que motivaram a decisão. A presente análise, portanto, deve investigar se: (i) as Representadas cumpriram com as obrigações por ela assumidas quando da autorização, por este Conselho, da celebração do contrato submetido à Consulta; e, caso não o tenham, se (ii) houve mudanças significativas no mercado capazes de alterar as circunstancias fáticas expostas quando da Consulta em 2015.

Com relação ao segundo ponto, a análise realizada no Tópico IV.5.1 demonstra que tendo em vista a criação de novas tecnologias e emprego de configurações específicas pelos fabricantes, é possível, sob certas condições, o funcionamento de mais de uma antena operando na mesma frequência em uma mesma pista. Contudo, há de se ressaltar que a inviabilidade técnica nunca foi tida como único fato relevante para legitimar a celebração do Contrato. Em verdade, analisando-se o voto do ex-Conselheiro Relator João Paulo de Resende, observa-se que este pontua que aqueles termos seriam benéficos ao mercado ainda que inexistente tal impedimento tecnológico. Veja-se: “ainda que possível tecnicamente, tal solução [qual seja, a duplicação da infraestrutura necessária para leitura de tags,] resultaria em uma redundância de custos para o setor como um todo e em relevantes barreiras à entrada de novos concorrentes, ainda que não necessariamente barreiras impeditivas. Ou seja, cada empresa teria que realizar investimentos em uma infraestrutura que, se compartilhada, otimiza os custos globais e permite que cada empresa ofereça o serviço a seus clientes a um preço menor. (....) Trata-se, portanto, no meu entendimento, não de uma inviabilidade técnica para a participação de mais de um agente no mercado, mas de uma eficiência econômica que, na ausência de ameaças concorrenciais, deveria ser promovida.” Ilustrando-se a situação descrita pelo ex-Conselheiro, tem-se:

Figura 02 – Infraestrutura de estacionamento operando com apenas 1 OSA Fonte: Apresentação presencial (SEI 0713614) feita pela Greenpass à SG Figura 03 – Infraestrutura de estacionamento operando com “N” OSAs que compartilham uma mesma Antena Fonte: Apresentação presencial (SEI 0713614) feita pela Greenpass à SG Figura 04 – Infraestrutura de estacionamento operando com “N” OSAs que não compartilham Antenas Fonte: Apresentação presencial (SEI 0713614) feita pela Greenpass à SG Figura 05 – Estacionamento com múltiplas pistas e “N” OSAs que não compartilham Antenas Fonte: Apresentação presencial (SEI 0713614) feita pela Greenpass à SG A análise, portanto, deve ir além. Ao longo do Tópico IV.5.1 demonstrou-se que permanecem existindo no mercado diversos empecilhos ao correto funcionamento simultâneo de múltiplas antenas. Mais especificamente, conforme visto no Parecer juntado pela Sem Parar, apesar de os efeitos das colisões “serem praticamente nulos para apenas 2 leitoras”, a partir de 3 começa a ser relevante o aumento do tempo necessário para realização das transações e, consequentemente, liberação da cancela. Caso cada OSA atualmente existente viesse a operar com uma antena própria, a coexistência de 5 antenas poderia elevar o tempo de espera atualmente estimado em 2s (dois segundos) para até 10s (dez segundos).

Em verdade, para que múltiplas antenas possam operar simultaneamente, é necessário o uso coordenado de configurações adequadas que fogem à realidade atual do mercado, tais como (i) utilização de “Ciclos de Trabalho iguais, e adequados ao número de equipamentos”; (ii) Períodos diferentes para cada Leitora (para evitar sincronismo acidental das colisões); (iii) número de leituras válidas para realização de transação igual a 1 (detecção imediata na primeira resposta); e (iv) “Potências de transmissão iguais”. Desta forma, entende-se que as premissas fáticas não sofreram alterações significativas, sendo válido o entendimento de que a Consulta formulada permaneceria com seu caráter vinculante. Já no que se refere ao cumprimento das obrigações, consta dos Contratos[39] submetidos à Consulta que: (i) o preço pela prestação dos serviços seria devido o valor anual de (Acesso Restrito às Representadas) por antena; e (ii) seriam praticados os mesmos preços e condições para outras OSAs que eventualmente manifestassem interesse em acessar a infraestrutura da SemParar e ConectCar. Veja-se: Quadro 01 – Obrigações Constantes no Contrato submetido à Consulta [Acesso Restrito às Representadas] Fonte: Elaboração própria Frise-se que nenhuma das obrigações contraídas pelas Representadas foram impostas por este Conselho como condição para a celebração do contrato. Todas elas foram voluntariamente discutidas e inseridas pelas Partes no Contrato submetido ao Cade para Consulta.

Em outras palavras, as obrigações de tratamento isonômico e compartilhamento de ativos pelo preço constante naquele documento em nenhuma medida podem ser tidas como intervenção regulatória por parte desta autoridade antitruste. Desta forma, a análise a ser realizada se limita a averiguar se a ConectCar e a Sem Parar cumpriram com as obrigações que elas próprias se dispuseram a assumir perante este Conselho para demonstrar que o Contrato não suscitava preocupações concorrenciais. Com relação à obrigação de compartilhamento pelo mesmo valor e condições, eventual descumprimento deve levar em consideração: (i) que as Propostas feitas pelas Representadas para a prestação do serviço de leitura de tags em favor da Veloe e da Greenpass foram feitas com valores muito superior ao constante na Consulta; (ii) que, após decisão favorável da Consulta, as Partes celebraram aditivo ao Contrato majorando significativamente o valor pela prestação do serviço. Na medida em que a decisão favorável desse Conselho sobre a Consulta baseou-se tanto no fato de que os valores propostos para prestação do serviço geravam significativas econômicas e eficiências, as quais, com a obrigação de compartilhamento pelos mesmos termos, evitavam o fechamento de mercado, tanto o significativo aumento do preço inter partes quanto à recusa de contratar com terceiros pelos valores originalmente pactuados podem ser entendidos como provas de descumprimento das obrigações assumidas.

Contudo, não compete a esta SG decidir sobre a existência ou não de descumprimento da Consulta. Destarte, e diante da possibilidade de que a conduta das Representadas ser entendida como violação aos termos da Consulta formulada, devem os presentes Autos ser encaminhados ao Tribunal para que este possa analisá-los e, eventualmente, aplicar as medidas que entender cabíveis. V.CONCLUSÕES Pelo exposto, diante da insubsistência dos indícios de infração à ordem econômica, arquive-se o presente Inquérito Administrativo, nos termos do artigo 13, IV, c/c artigo 67 da Lei nº 12.529/2011, sem prejuízo de abertura de futuras investigações em face de novos indícios que eventualmente sejam trazidos ao conhecimento deste Conselho. Não obstante, devido à existência de indícios de descumprimento dos termos e possível enganosidade no âmbito da Consulta nº 08700.007192/2015-94, encaminhem-se os presentes autos ao Tribunal para análise e eventual adoção das medidas que julgarem necessárias. Estas as conclusões. [1] SEI 0544762 [2] SEI 0086490 [3] Extraído do website da ConectCar, acessível pelo link: <https://conectcar.com/onde-usar/?_ga=2.71661139.13545157.1576605709-436989811.1576605709&_gac=1.219834987.1576605709.CjwKCAiAluLvBRASEiwAAbX3GcOyXxhTq_8CPvQ0LqHPx5VXNe47IMUQ-1wearqiIqddNLcjWt0U5BoCmhoQAvD_BwE>. Acesso em 17.12.2019 [4] SEI 0593447 [5] Etiquetas eletrônicas para identificação de veículos.

[6] SEI 0544819 [7] SEI 0545180 [8] SEI 0545253 [9] SEI 0542557 [10] A resposta da ConectCar foi juntada sob o nº SEI 0555207, a da Estapar o nº SEI 0552231 e a da Sem Parar o nº SEI 0558127. [11] SEI 0578738 [12] SEI 0578658 [13] SEI 0583330 [14] SEI 0595123 [15] A ação foi autuada sob o n° 5002040-21.2019.4.03.6130. [16] Sem Parar – SEI 0587233; ConectCar – SEI 0589974 [17] SEI 0609131 [18] SEI 0612834 [19] SEI 0628103 [20] SEI 0691244 [21] SEI 0698329 [22] SEI 0711051 [23] SEI 0699481 [24] Requerentes: Catel Construções do Brasil LTDA (“CCBR”), companhia de Concessões Rodoviárias (“CCR”) e Primav Ecorodovias S/A (“Primav”). [25] Requerentes: Ipiranga Produtos de Petróleo S.A. (“Ipiranga”) e Odebrecht Transport Participações S.A. (“OTP”). [26] Requerentes: Raízen Combustíveis S.A. (“Raízen”) e Serviços e Tecnologia de Pagamentos S.A. (“STP”). [27] Consulentes: Centro de Gestão de Meios de Pagamentos S.A. (“CGMP`”) e Conectcar Soluções de Mobilidade Eletrônica S.A. (“ConectCar”). [28] Requerentes: Redecard S.A., Odebrecht Transport S.A. e Conectcar Soluções de Mobilidade Eletrônica S.A. [29] Requerentes: DBTrans Administração de Meios de Pagamento Ltda. e Centro de Gestão de Meios de Pagamento S.A. [30] SEI 0226261.

[31] SEI 0628103 [32] SEI 0558149 [33] Por inexistirem informações públicas sobre o mercado relevante ora sob análise, a Sem Parar contratou uma consultoria para fornecer estimativas acerca do total de mercado e de sua participação, tendo sido consultadas as bases de dados e relatórios públicos de diversas associações, censos e sindicatos. Para a tabela supra, por exemplo, verifica-se terem sido consultadas as informações disponibilizadas pela Associação Brasileira de Shopping Centers (ABRASCE), Sindicato das Empresas de Garagens e Estacionamentos do Estado de São Paulo (Sindepark), Departamento Nacional de Transito (Denatran), Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), além de estimativas internas da própria CGMP. Maiores detalhes sobre a metodologia utilizada, inter alia, para elaboração da tabela supra foram apresentadas em anexo a resposta da Sem Parar, constando nas páginas 50-56 do Doc. SEI 0558149. [34] Aqui, são consideradas tanto as antenas próprias da OSA quanto aquelas de terceiros com os quais as partes tenham celebrado contrato de compartilhamento de antena (contrato bilateral), ou, ao menos, contratado a prestação de serviço de leitura de tags (contrato unilateral). [35] “Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:

IV - exercer de forma abusiva posição dominante. (...) § 3o As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica: III - limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado; IV - criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços; V - impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, matérias-primas, equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de distribuição; (...) X - discriminar adquirentes ou fornecedores de bens ou serviços por meio da fixação diferenciada de preços, ou de condições operacionais de venda ou prestação de serviços; XI - recusar a venda de bens ou a prestação de serviços, dentro das condições de pagamento normais aos usos e costumes comerciais”. [36] SEI 0691244 [37] SEI 0676070 [38] Relação entre o período de atividade da antena e o período total. [39] SEI 0086504