Ato de Concentração Ordinário nº 08700.004940/2022-14

SEI/CADE - 1167174 - Nota Técnica Nota Técnica nº 44/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE Ato de Concentração: 08700.004940/2022-14 Requerentes: Companhia Ultragaz S.A., Bahiana Distribuidora de Gás Ltda., Supergasbras Energia Ltda. e Minasgás S.A. Indústria e Comércio. Advogados: Barbara Rosenberg e outros. Terceira interessada: Copa Energia Distribuidora de Gás S.A. Advogados: Ricardo Lara Gaillard e outros. EMENTA: Ato de Concentração. Procedimento Ordinário. Lei nº 12.529/2011. Contrato Associativo. Mercados Relevantes: Distribuição de GLP envasado e Distribuição de GLP a granel. Diligências adicionais. Avaliação do grau de rivalidade e de possíveis incentivos à atuação coordenada. Análise de eficiências. Processamento de dados e informações adicionais. VERSÃO ÚNICA I. RELATÓRIO Em 11.07.2022, foi notificado ao Cade o Ato de Concentração 08700.004940/2022-14, que consiste na celebração do Contrato de Consórcio Azul e do Contrato de Consórcio Superdourado (“Contratos”) entre a Companhia Ultragaz S.A. (“Ultragaz”), a Bahiana Distribuidora de Gás Ltda. (“Bahiana”), a Supergasbras Energia Ltda. (“SGB”) e a Minasgás S.A. Indústria e Comércio (“Minasgás” e, em conjunto com Ultragaz, Bahiana e SGB, “Requerentes”), por meio dos quais estabelecem obrigações relacionadas ao compartilhamento operacional de parte de suas estruturas operacionais de produção de Gás Liquefeito de Petróleo (GLP) envasado e a granel (a “Operação”).

A Ultragaz e a Bahiana são subsidiárias integrais da Ultrapar, parte do Grupo Ultra. A Ultrapar é uma holding que investe em negócios especializados de varejo e distribuição (por intermédio da Ultragaz e da Ipiranga), na indústria de especialidades químicas, no armazenamento de líquidos a granel (por intermédio da Ultracargo) e no varejo de farmácias. O Grupo Ultra atua no mercado de GLP por meio de suas subsidiárias Ultragaz que atua nas regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul; e Bahiana, presente nas regiões Norte e Nordeste do Brasil. Tanto a Ultragaz quanto a Bahiana operam como distribuidoras de GLP envasado e a granel. A SGB e a Minasgás são empresas do Grupo SHV, o qual possui um portfólio diversificado de negócios e desenvolve atividades como comércio e distribuição de GLP e GNL, serviços industriais, heavy lifting e soluções em transporte, private equity, dentre outras. A partir de 2004, ocasião em que passou a deter 100% das quotas da SGB, o grupo unificou as marcas Minasgás e Supergasbras, mantendo o nome Supergasbras para suas atividades de distribuição de GLP no Brasil. A SGB e a Minasgás atuam, em conjunto, em todo o território nacional (com exceção dos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Roraima e Rondônia). Em 27.07.2022, por meio do Despacho SG 1060/2022 (SEI 1094561), a Superintendência-Geral (“SG”) determinou a emenda do presente Ato de Concentração para que as Requerentes apresentassem: (i) a racionalidade econômica da Operação;

(ii) a documentação listada na Etapa IV do Anexo I à Resolução nº 33, de 14 de abril de 2022; (iii) os impactos da redução esperada da capacidade ociosa em decorrência da Operação sobre os incentivos das Requerentes para competir entre si e com terceiros e (iv) quais informações concorrencialmente sensíveis cada consorciada poderá ter acesso sobre a atuação da outra consorciada nas bases de produção contribuídas para os consórcios Azul e Superdourado. Em 21.09.2022, as Requerentes apresentaram sua resposta à emenda do Ato de Concentração (SEI 1122462). Em 30.09.2022, o Edital 561/2022 (SEI 1125926), que deu publicidade ao Ato de Concentração, foi publicado no DOU (SEI 1126296). Em 17.10.2022, a Copa Energia Distribuidora de Gás S.A. (“Copa Energia”) apresentou pedido de habilitação como terceira interessada. Em seu pedido, a Copa Energia desenvolveu uma análise acerca do funcionamento do mercado de distribuição de GLP no país, com destaque para o processo de troca e destroca de botijões, bem como tratou dos possíveis efeitos da Operação sobre esse mercado em caso de aprovação do Ato de Concentração pelo Cade. Em 26.10.2022, a Superintendência-Geral, através do Despacho SG 1555/2022 (SEI 1139092), que acolheu a Nota Técnica nº 30/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1138288), deferiu o pedido de intervenção como terceira interessada da Copa Energia.

A partir do dia 01.11.2022, a Superintendência-Geral iniciou um amplo teste de mercado enviando questionários para agentes dos diferentes elos que formam a cadeia do GLP no país. Especificamente, foram enviados questionários para as distribuidoras de GLP (SEI 1130653); clientes industriais (SEI 1132497); fornecedores do insumo GLP (SEI 1146880); revendedores (SEI 1135139) e associações de revendedores (SEI 1131336). Para melhor conhecer dos aspectos operacionais da produção e envase de GLP, uma equipe de servidores do Cade, em conjunto com servidores da ANP, deslocou-se, entre os dias cinco e seis de dezembro do presente ano, para o município de Ipojuca-PE, onde visitou a Refinaria Abreu e Lima (SEI 1163823) e o navio-cisterna atracado no Terminal de SUAPE (SEI 1163771). Nessa mesma viagem, a equipe do Cade conheceu as instalações da base de produção de GLP da Supergasbrás (SEI 1163828), além de ter realizado reuniões com integrantes das equipes gerenciais das bases de produção de GLP da Ultragaz (SEI 1163844), Copa Energia (SEI 1163854) e da Nacional Gás Butano (SEI 1163856), todas situadas no município de Ipojuca-PE. Este o breve relatório. II. DA DECLARAÇÃO DE COMPLEXIDADE II.1 Dos mercados relevantes geográficos O Cade tradicionalmente tem adotado como cenário base a dimensão estadual para os mercados relevantes de GLP envasado e GLP a granel. Partindo desse cenário base, busca-se considerar as movimentações de GLP entre as unidades da federação (UF).

Adicionalmente, contando com a colaboração do DEE, têm sido elaborados mapas que retratam a representatividade das bases de produção de GLP em função do consumo aparente por munícipios (que podem estar situados na mesma UF da base ou em outras UFs). No presente caso, as Requerentes apresentaram as participações de mercado em nível estadual até o ano de 2019, além da movimentação mensal média de GLP envasado e a granel para suas bases de produção de GLP no ano 2021. Com o objetivo de identificar a área de alcance de cada base, a SG solicitou às Requerentes que apresentassem cenários por raio. As Requerentes realizaram um estudo que identificou os raios em quilômetros que compreendem as distâncias efetivamente percorridas que acumulam 50%, 75% e 90% do volume transferido (soma dos volumes contidos em botijões P13, P20, P45 e granel) por cada base. O estudo desenvolvido pelas Requerentes contribui para uma melhor compreensão do alcance de cada base de produção. Contudo, por se tratar de um estudo bastante trabalhoso e de difícil replicação por outros agentes, a SG optou por não solicitar esses dados estruturados às distribuidoras concorrentes, preferindo solicitar dados e informações equivalentes à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), por meio do Ofício nº 9185/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1145763).

Considerando as informações obtidas até o momento, bem como os achados de análises anteriores do Cade envolvendo mercados de GLP, é possível concluir que a área de influência de uma base de produção de GLP varia bastante, podendo abranger a somente uma fração do território da UF em que se situa, mas também parcelas dos territórios de outros estados. Assim, a competição tanto pode se dar entre bases situadas em estados diferentes, mas também é possível que bases situadas na mesma UF não concorram efetivamente entre si. Dessa forma, com base em dados atuais a serem fornecidos pela ANP e processados pelo Cade, será possível identificar com maior precisão os espaços em que se dá a competição e com isso avaliar o grau de rivalidade atualmente existente em cada mercado relevante. II.2 Dos possíveis fatores limitadores da rivalidade Ao longo do Formulário de Notificação (SEI 1087808) e em sua petição de resposta à emenda (SEI 1122462), as Requerentes afirmam que a Operação, por envolver somente o compartilhamento de estruturas operacionais, não gera efeitos negativos ao mercado nem preocupações concorrenciais, uma vez que não acarretará concentração horizontal ou integração vertical propriamente ditas entre as suas atividades e que seguirão competindo de forma independente no mercado de GLP em caso de aprovação da Operação.

Assim, de acordo com a visão das Requerentes “[e]m razão de seu objeto meramente operacional, seria inadequada qualquer análise clássica de sobreposição e soma de shares. A análise deve ser voltada estritamente às etapas operacionais de armazenamento de GLP, engarrafamento de botijões e de abastecimento de GLP granel em caminhões” (SEI 1087808). Com efeito, caso sejam consideradas as participações de mercado para o ano de 2019, das 15 unidades federativas (UFs) afetadas pelas Operação, o market share somado das Requerentes supera os 40% no mercado de GLP envasado em 8 UFs e no mercado de GLP a granel em 14 UFs. Sem abandonar a análise tradicional que considera a soma das participações de mercado das empresas envolvidas em um ato de concentração, mas buscando também considerar e testar as alegações das Requerentes, esta SG empreendeu esforços no sentido de identificar medidas de capacidade e os possíveis gargalos operacionais existentes no processo produtivo de GLP no país, de modo que seja possível avaliar os efeitos da Operação também sob o prisma defendido pelas Requerentes. Com esse objetivo, o teste de mercado realizado pela SG solicitou das distribuidoras, fornecedores, revendedores e empresas consumidoras de GLP, em atuação no país, informações e dados quanto ao número e localização de bases de produção de GLP, capacidade de armazenagem de GLP e envase de botijões, capacidade ociosa e eventuais fatores que limitam ou podem limitar a capacidade produtiva dessas bases.

As informações e dados obtidos até o momento, embora ainda estejam sendo processados por esta SG, ao passo que permitiram mitigar algumas das preocupações iniciais relacionadas à capacidade de envase das distribuidoras, também suscitaram preocupações quanto a outros possíveis fatores limitadores da oferta de GLP. Restrições relacionadas à capacidade de armazenagem e à disponibilidade do GLP enquanto insumo no território nacional, além de questões logísticas como a disposição geográfica das bases de produção e o processo de destroca dos botijões poderiam, ao menos em tese, limitar a capacidade de reação das distribuidoras concorrentes em caso de um eventual exercício de poder de mercado por parte das Requerentes após a Operação. Dessa forma, um aprofundamento da investigação se revela necessário para avaliar se tais fatores constituem efetivos limitadores da rivalidade nos mercados de GLP envasado e a granel e se o presente Ato de Concentração interfere ou não nesses fatores. II.3 Do racional dos contratos entre congêneres A Superintendência-Geral, desde a fase de pré-notificação, tem empreendido esforços no sentido de esquadrinhar não apenas o racional econômico da Operação, mas também o racional por trás dos contratos entre congêneres no país.

Considerando que a Operação proposta consiste na celebração de consórcios que conferirão maior estabilidade, perenidade e segurança jurídica a relações comerciais que hoje são regidas por contratos entre congêneres, a plena compreensão do racional desses contratos se revela condição necessária para a avaliação das razões que motivaram a Operação em análise e, por conseguinte, dos seus possíveis efeitos sobre o ambiente concorrencial. Conforme indagado às Requerentes, pela Superintendência-Geral, quando da emenda ao Ato de Concentração, bem como às demais distribuidoras de GLP no teste de mercado, é importante compreender por quais razões uma distribuidora que, dispondo de capacidade ociosa, decide por ceder parte dessa capacidade a uma concorrente, mediante contrato entre congêneres, ao invés de a própria distribuidora detentora da base utilizar essa capacidade ociosa para conquistar parcelas adicionais de mercado. De acordo com o informado pelas distribuidoras de GLP, a celebração de contrato entre congêneres confere à distribuidora contratada uma receita adicional pela utilização de sua base e pela prestação dos serviços previstos em contrato. Por outro lado, para a distribuidora contratante, tais contratos possibilitam ingressar em determinado mercado geográfico sem precisar construir uma base própria.

Tal explicação, embora forneça um racional para a celebração dos contratos entre congêneres, não responde ao questionamento principal, qual seja, por que a distribuidora proprietária da base não utiliza ela mesma a capacidade ociosa existente para angariar fatias adicionais de mercado. Em sua resposta à emenda do Ato de Concentração (SEI 1122462), as Requerentes afirmam que a pressão competitiva que dificulta o ganho de participação de mercado das distribuidoras não estaria relacionado à capacidade de envase de cada empresa, mas sim a outros fatores como a gestão eficiente dos vasilhames e a qualificação da rede de revendas. Ainda que a gestão eficiente do parque de vasilhames (o que engloba as atividades de manutenção, requalificação, coleta, dentre outras) e a conquista e a fidelização de pontos de revenda constituam fatores relevantes na disputa pelos consumidores finais; tratam-se de desafios que se colocam tanto para as distribuidoras proprietárias de bases como, e talvez com maior vigor, para aquelas distribuidoras que operam mediante contratos entre congêneres. Nesse sentido, se uma distribuidora que já possui uma base em determinada região (podendo com isso auferir as vantagens de ser a first mover) enfrenta dificuldades para ampliar seu market share, por qual razão uma empresa entrante, valendo-se das instalações de uma concorrente, conseguirá conquistar parcelas adicionais de mercado das distribuidoras incumbentes (inclusive daquela que está lhe cedendo capacidade)?

A resposta a esse questionamento pode jogar luz sobre o real grau de rivalidade existente nos mercados afetados pela Operação. A instrução realizada até o momento gerou algumas hipóteses que, no entanto, ainda precisam ser testadas à luz dos dados e informações solicitados à ANP, através do Ofício nº 9185/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1145763), bem como aos agentes que compõem a indústria do GLP. Após o completo recebimento e processamento desses dados e informações, será possível precisar o racional subjacente aos contratos entre congêneres, sua correlação com o grau de rivalidade no mercado e os efeitos que a Operação pode produzir sobre a celebração de tais contratos e, de forma mais geral, sobre a rivalidade atualmente existente. II.4 Da troca de informações concorrencialmente sensíveis Na resposta à emenda (SEI 1122462), as Requerentes afirmam que os regulamentos do Consórcio Azul e do Consórcio Superdourado preveem que: [...] informações estratégicas relevantes do ponto de vista estratégico concorrencial não serão compartilhadas entre as Partes. Seguirão confidenciais: (i) informações relacionadas ao preço de compra da molécula; (ii) volume de GLP adquirido; (iii) estratégia de abastecimento das plantas; (iv) fornecedores; (v) preço de venda; (vi) faturamento; (vii) motivo do aumento ou redução de volume de suprimentos e/ou vendas; (viii) carteira de clientes e (ix) quaisquer detalhes sobre relacionamento ou políticas comerciais com revendas e/ou clientes.

(grifos do autor) As Requerentes acrescentam ainda que o Consórcio também prevê salvaguardas quanto ao compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis nas bases de produção de GLP. Estão previstas: a separação entre times e áreas mais sensíveis do ponto de vista concorrencial, com segregação entre as áreas administrativas de cada consorciada; o treinamento de funcionários a respeito da proibição da troca de informações com conteúdo comercial e/ou concorrencial sensíveis; estrutura de governança regrada por melhores práticas concorrenciais; entre outras. Não obstante a previsão de tais salvaguardas, aspectos observados durante as visitas da equipe do Cade às bases das distribuidoras no município de Ipojuca/PE suscitaram dúvidas quanto à possibilidade de se evitar por completo a troca ou ao menos o acesso a informações concorrencialmente sensíveis. De acordo com informações obtidas pela SG, a logística de atendimento às revendas cumpre papel essencial no mercado de GLP envasado. Dispor de botijões cheios no tempo e quantidade adequados é essencial para conquistar e manter clientes. Ao mesmo tempo, as distribuidoras operam com estoques limitados de GLP e vasilhames, necessitando receber GLP dos fornecedores e realizar a destroca de botijões diariamente, sob pena de interrupção do envase. Problemas se não idênticos, mas semelhantes podem afetar a distribuição de GLP a granel.

Para os clientes de GLP a granel (principalmente empresas), a interrupção do fornecimento pode acarretar a paralisação da sua produção, prejuízos econômicos e a deterioração da relação comercial com a distribuidora. Por todas essas razões, a relação entre a área comercial (que realiza os pedidos) e a área operacional (que atende aos pedidos e busca soluções para situações fora do padrão) precisa ser bastante ajustada e envolver uma comunicação contínua. Em caso de aprovação da Operação em análise, a área operacional da empresa líder do consórcio em cada base atenderia às áreas comerciais de ambas as Requerentes. A necessidade de lidar continuamente com as demandas de duas áreas comerciais distintas e de possivelmente ter que tomar decisões que evitem danos maiores (o não atendimento a um cliente importante, por exemplo) pode, ao menos à primeira vista, fazer da área operacional uma espécie de “hub” de informações que, com a repetição das interações, facilitasse, em algum nível, a coordenação entre as áreas comerciais das duas consorciadas. Para avaliar a plausibilidade dessa hipótese, além de colher novas informações, a Superintendência-Geral pretende realizar novas visitas às bases de produção de GLP que prestem serviços a distribuidoras concorrentes mediante contrato entre congêneres.

Nesta oportunidade serão avaliadas o quão críveis são as afirmações das Requerentes quanto à possibilidade de se criar e manter por um longo período uma espécie de “chinese wall” capaz de impedir a troca de informações que favoreçam a coordenação entre as áreas comerciais das Requerentes após a Operação. II.5 Dos ganhos de eficiência Ao longo do Formulário de Notificação (SEI 1087808), bem como na resposta à emenda e na nota técnica do professor Carlos Ragazzo (SEI 1122462), são enfatizados os possíveis ganhos de eficiência como fatores motivam e conferem racionalidade econômica à Operação. Conforme argumentado nessas petições, a Operação permitirá ganhos de eficiência operacional, através da otimização dos custos, com destaque para o melhor aproveitamento das capacidades ociosas atualmente existentes nas bases de produção de GLP das Requerentes. Explicam as Requerentes que nos estados em que apenas umas das Requerentes possui infraestrutura de envase, haverá redução de custos associados à construção de novas bases de envase (capex avoidance); enquanto nos estados em que ambas já possuem infraestrutura, haverá uma racionalização de custos fixos e variáveis, o que conferirá maior capacidade de alocar recursos de várias naturezas de forma mais eficiente.

No que tange ao capex avoidance, por se tratar em grande medida de custo afundado, não se vislumbra, ao menos com as informações hoje disponíveis, os incentivos que as Requerentes teriam para repassar parte dessas economias aos consumidores finais de GLP. Quanto à redução de custos variáveis decorrente de uma utilização otimizada das bases de produção, embora se vislumbre algum potencial de repasse de ganhos de eficiência aos consumidores em mercados onde as Requerentes possuem menor market share, restam dúvidas quanto à magnitude desses ganhos. De acordo com as informações obtidas pela SG até o presente momento, o custo GLP matéria-prima chega a representar cerca de 80-90% do preço final do GLP vendido pelas distribuidoras aos seus consumidores. Considerando tal representatividade do insumo GLP no preço final do GLP envasado e a granel, o espaço para reduzir custos variáveis parece diminuto. Dessa forma, considerando as informações disponíveis, os alegados ganhos de eficiência decorrentes da Operação tendem, com razoável probabilidade, a beneficiar as Requerentes, embora não haja a mesma clareza quanto ao repasse desses ganhos aos consumidores. Portanto, até o presente momento, as alegadas eficiências cumprem essencialmente o papel de contribuir para explicar o racional da Operação, ficando facultado às Requerentes demonstrar de forma analítica que esses ganhos são passíveis de serem repassados aos consumidores, nos termos do art.

88, §6°, II, da Lei 12.529 de 30 de novembro de 2011. III. DA DECLARAÇÃO DE COMPLEXIDADE Diante do exposto, determina-se que o presente Ato de Concentração seja declarado complexo, nos termos do art. 56 da Lei nº 12.529/2011, para a realização das seguintes diligências, sem prejuízo de outras: Processar e analisar os dados já obtidos e aqueles que ainda serão enviados pelos agentes oficiados ao longo da instrução para identificar com maior precisão os espaços em que se dá a competição entre as bases de produção de GLP e com isso avaliar o grau de rivalidade existente em cada mercado relevante. Aprofundar a investigação e a análise de fatores que podem constituir efetivos limitadores da rivalidade nos mercados de GLP envasado e a granel e se o presente Ato de Concentração interfere ou não nesses fatores. Precisar o racional subjacente aos contratos entre congêneres, sua correlação com o grau de rivalidade no mercado e os efeitos que a Operação pode produzir sobre a celebração de tais contratos e, de forma mais geral, sobre a rivalidade atualmente existente. Aprofundar a análise acerca da rivalidade remanescente no mercado afetado e dos possíveis incentivos ao exercício de poder coordenado, inclusive de estratégias de acomodação, em caso de aprovação da Operação. Realizar novas visitas a bases de produção de GLP que prestem serviços a outras distribuidoras mediante contrato entre congêneres.

Examinar as alegadas eficiências decorrentes Operação, nos termos do Guia para Análise de Atos de Concentração Horizontal do Cade e do art. 88, §6º, inciso II da Lei 12.529/2011. Faculta-se às Requerentes: Apresentar estudos acerca das condições de rivalidade nos mercados de GLP envasado e a granel e análises dos fatores que podem facilitar ou dificultar a disputa pelos consumidores nesses mercados. Discorrer sobre possíveis incentivos à atuação coordenada em nível local em decorrência do formato e da duração dos consórcios propostos. Apresentar de forma detalhada e analítica as possíveis eficiências geradas pela Operação e a magnitude do repasse aos consumidores finais. As informações solicitadas devem ser apresentadas até o dia 16 de janeiro de 2023. Esta Superintendência resguarda a sua faculdade de posteriormente, se for o caso, requerer a dilação do prazo de que se trata os artigos 56, parágrafo único, e 88, §§ 2º e 9º, da Lei nº 12.529/2011. Essas as conclusões.