Armazenamento

SEI/CADE - 1290975 - Voto Inquérito Administrativo 08700.003471/2019-11 Representante: CADE Ex Officio Representados: Raízen Combustíveis S/A, Petrobras Distribuidora S/A (atual Vibra Energia S/A), Ipiranga Produtos de Petróleo S/A Advogados (as): José Carlos da Matta Berardo, Juliana Maia Daniel Pinheiro, Marília Cruz Ávila, Gabriel Nogueira Dias, Hermes Nereu Oliveira, Camila Emi Tomimatsu, Ticiana Nogueira da Cruz Lima, Jéssica Coelho Costa e outros VOTO VOGAL – CONSELHEIRO Luiz Augusto Azevedo de Almeida Hoffmann Versão Pública voto I. SÍNTESE DO CASO Trata-se de avocação do Conselheiro Luis Braido de Inquérito Administrativo (SEI 1267996) instaurado para examinar possíveis violações à ordem econômica no setor portuário, mais especificamente em atividades de movimentação e armazenagem de granéis líquidos. O Inquérito Administrativo em questão foi inicialmente arquivado pela Superintendência-Geral do CADE (“SG”), com fundamento no Despacho SG 19/2023 (SEI 1256805), corroborado pela Nota Técnica SG 7/2023 (SEI 1256779). A investigação tinha por objetivo analisar a eventual prática anticompetitiva na formação de consórcios pelas Representadas para participar de leilões de arrendamento de áreas portuárias dedicadas à movimentação e armazenagem de granéis líquidos (combustíveis líquidos). A motivação para a instauração deste Inquérito Administrativo decorreu da observação de baixa concorrência nos leilões realizados nas áreas portuárias de Cabedelo/PB e Vitória/ES.

Em quatro áreas leiloadas, apenas em duas houve apresentação de propostas por empresas que não faziam parte dos consórcios em questão, culminando em vitórias exclusivas destes consórcios em todos os leilões. Após instrução realizada pela SG, esta decidiu pelo arquivamento do Inquérito Administrativo, argumentando que o consórcio formado entre as Representadas, para participar de leilões envolvendo o arrendamento de áreas portuárias destinadas à movimentação e à armazenagem de granéis líquidos (combustíveis líquidos), não representou arranjo para viabilizar, de forma coordenada, abuso de posição dominante por parte das distribuidoras. O Despacho de Avocação teve como objetivo possibilitar um reexame mais rigoroso e abrangente da decisão de arquivamento proferida pela Superintendência-Geral do CADE. Este despacho está fundamentado nos termos do art. 145, inciso III, do Regulamento Interno do CADE (RICADE), habilitando o sorteio de um Conselheiro Relator que, no prazo de 30 (trinta) dias úteis, deve confirmar a decisão anterior da SG ou, alternativamente, converter o Inquérito Administrativo em um Processo Administrativo, em consonância com o artigo 67, § 2º, da Lei nº 12.529 de 2011. II. DAS MANIFESTAÇÕES DAS REPRESENTADAS O cerne da questão no presente Inquérito Administrativo seria averiguar se a formação do consórcio era de fato necessária ou se serviu como mecanismo para viabilizar práticas que restrinjam ou falseiam a livre concorrência.

Esta inquirição é de suma importância dado que o consórcio foi formado por empresas que, a priori, possuiriam capacidade individual para concorrer de forma independente no setor portuário de movimentação e armazenagem de granéis líquidos. II.1 Ipiranga Ao prestar esclarecimentos após a avocação do IA (SEI 1286546), a Ipiranga afirmou que sua decisão de formar um consórcio se baseia em um racional de redução de riscos e custos fixos afundados, integrado a um plano mais amplo de expansão. A empresa opera dentro de limites orçamentários definidos por sua controladora, o Grupo Ultra. Esses recursos são substancialmente diferentes da receita líquida da empresa, que, embora seja muito maior, tem como destino diversos outros custos operacionais. A formação do consórcio permitiu que a Ipiranga participasse de certames em várias áreas sem ultrapassar os limites orçamentários provisionados. A análise contrafactual, que examina o que teria acontecido se a empresa tivesse entrado individualmente nos certames, mostra que os custos adicionais seriam proibitivos, ultrapassando em 35% o orçamento disponível para investimento em terminais, bases de distribuição e marketing. Adicionalmente, a escolha de participar em consórcio nos certames de Vitória e Cabedelo foi estratégica, dados os altos custos e o retorno demorado associados, especialmente no caso de Vitória.

Os investimentos realizados em 2019 têm impacto nos balanços dos anos subsequentes, e a entrada individual, particularmente em áreas como Vitória e Cabedelo, comprometeria seriamente a viabilidade financeira da empresa em outros certames de interesse. II.2 Vibra Energia A Vibra Energia apresentou uma série de justificativas para sua decisão de participar em consórcios nos leilões para as áreas portuárias de Cabedelo e Vitória, conforme detalhado em seu parecer econômico e sua manifestação em face do Despacho Decisório nº 18 (SEI 1286641). Para o Porto de Cabedelo, a Vibra destacou o valor estratégico da localização geográfica para seus negócios. A manutenção do posicionamento logístico em Cabedelo era uma prioridade estratégica [ACESSO RESTRITO AO CADE E À VIBRA]. A opção pelo consórcio foi estrategicamente avaliada em termos de Valor Presente Líquido (VPL), bem como no que tange aos riscos associados ao projeto. Ao optar por um consórcio, a Vibra poderia compartilhar investimentos de capital (Capex) e custos operacionais (Opex) com outros parceiros. Esse compartilhamento traz consigo benefícios em termos de economia de escala e diversificação de riscos. No caso do Porto de Vitória, a Vibra identificou desafios logísticos e fiscais consideráveis para o fornecimento de combustíveis ao Espírito Santo a partir de outras localidades.

É preciso notar que o mercado de distribuição de combustíveis do Espírito Santo tem uma concentração geográfica no entorno da Região Metropolitana de Vitória. Esta característica geográfica se traduz em uma vantagem competitiva significativa para instalações portuárias situadas nesta região. A questão tributária também desempenhou um papel crucial na decisão. [ACESSO RESTRITO AO CADE E À VIBRA]. Isso torna o Porto de Vitória uma alternativa estratégica para a redução desses encargos. A empresa destacou o alto custo de investimentos associados ao projeto em Vitória, estimados em [ACESSO RESTRITO AO CADE E À VIBRA]. Aqui também, a empresa encontrou no consórcio uma forma de compartilhar os investimentos e riscos, bem como os custos operacionais (Capex e Opex). II.3 Raízen A Raízen também reiterou suas justificativas (SEI 1286636), enfatizando que o consórcio se funda na necessidade de otimizar a infraestrutura portuária para importação de combustíveis em um contexto de mudanças significativas no mercado de abastecimento nacional. Com a Petrobras planejando desinvestimentos em refinarias e alterando sua estratégia de precificação, a importação surge como um canal relevante e necessário para o abastecimento do mercado interno. Do ponto de vista estratégico, a participação nos leilões era condicionada à capacidade de receber navios de longo curso nas áreas licitadas, especialmente em Cabedelo e Vitória.

Essa exigência estava relacionada ao volume econômico de importação e às necessidades de armazenamento, além de atender às regulamentações específicas sobre estoques de segurança e mistura de biocombustíveis. Os portos em questão careciam de investimentos públicos em dragagem para aumentar o calado e, assim, permitir a atracação de navios de longo curso em sua capacidade máxima. Para Raízen, o consórcio com Ipiranga e Vibra oferecia uma maneira de atingir os volumes necessários para viabilizar a importação e a armazenagem, diluindo os riscos associados a altos investimentos e movimentação mínima exigida nos editais. O consorciamento surgia, portanto, como um mecanismo de eficiência econômica e gestão de riscos, alinhado ao objetivo maior de diversificação de fontes de suprimento e otimização logística. A possibilidade de importação é identificada como um elemento disciplinador dos preços dos combustíveis e uma garantia contra problemas de abastecimento interno. Além disso, a decisão pelo consórcio foi também influenciada por obrigações contratuais relacionadas à movimentação mínima de produtos. Os volumes exigidos superavam as capacidades individuais da Raízen em ambos os estados, tornando a operação isolada economicamente inviável e de alto risco, sujeita a penalizações financeiras. Portanto, a formação do consórcio não apenas viabilizava as operações, mas também atendia a uma lógica de redução de risco e eficiência econômica.

III CONCLUSÃO Cabe, inicialmente, frisar que o parágrafo único do artigo 90 da Lei nº 12.529/2011 estabelece que não serão considerados atos de concentração os consórcios formados exclusivamente para participar de licitações públicas. Essa isenção é fundamentada no entendimento de que o poder concedente e outras entidades competentes realizam análise ex-ante da estrutura de mercado em setores específicos, como o portuário, definindo eventuais restrições à participação dos agentes econômicos. Dessa forma, esta análise é incumbida ao poder concedente e demais entidades reguladoras, que possuem conhecimento especializado nos respectivos setores. Nesse sentido, cabe ao CADE intervir somente em circunstâncias onde o consórcio se revele como um veículo para práticas anticompetitivas, como no PA de nº 08700.011835/2015-02. Naquele caso, o Tribunal entendeu que as empresas Claro S/A, Oi Móvel S/A e Telefônica Brasil S/A se utilizaram da formação de consórcio para fins anticompetitivos. No entanto, como ressaltei em meu voto anterior no presente caso (SEI 1266838), entendo que ambos diferem significativamente. Aqui, as empresas envolvidas formaram consórcios para adentrar em mercados inéditos para elas, especificamente no setor de Armazenamento de Combustíveis Líquidos nos portos de Cabedelo/PB e Vitória/ES.

Diferentemente do caso paradigmático, onde as práticas anticompetitivas ocorreram em um mercado onde as empresas já detinham poder, no cenário atual, os consórcios têm como objetivo a entrada em novos mercados, sem indícios de condutas unilaterais anticompetitivas. No caso concreto, entendo que as participantes do consórcio apresentaram justificativas sólidas e coerentes para a formação dessa aliança estratégica, refutando qualquer possível finalidade anticompetitiva. Aliás, fundamental destacar que a legislação atual estabelece uma presunção de licitude para consórcios formados exclusivamente para participar de licitações públicas, conforme delineado no parágrafo único do artigo 90 da Lei nº 12.529/2011. Essa estrutura normativa poderia ser comparada ao princípio jurídico do abuso de direito, segundo o qual a excepcionalidade não está no exercício regular de um direito, mas sim em seu abuso. Assim, a presunção é de que o consórcio é uma ferramenta legítima para a participação em licitações, a menos que se prove o contrário. Primeiramente, a documentação apresentada pelas empresas estabelece que o consórcio tem como objetivo primordial a diluição de riscos financeiros e operacionais associados à importação e armazenamento de combustíveis. Os investimentos necessários para aprimorar a infraestrutura portuária e de armazenamento são elevados e carregam riscos significativos.

A formação do consórcio permite que esses custos e riscos sejam compartilhados, tornando o investimento mais viável para cada participante. Em segundo lugar, as Representadas argumentaram que a formação do consórcio é uma resposta pragmática a uma exigência dos leilões de importação, que requerem uma movimentação mínima de produtos. A operação isolada de qualquer uma das empresas nos Estados implicados representaria um desafio tanto logístico quanto financeiro, tendo em vista os requisitos de volume mínimo estabelecidos. Ademais, as empresas destacaram que o consórcio permitiria a otimização da utilização dos ativos e infraestruturas já existentes, como terminais e dutos, o que se traduziria em redução de custos e, potencialmente, em benefícios para o consumidor final em termos de preços mais competitivos. Também foi ressaltado que a aliança estratégica entre Raízen, Ipiranga e Vibra permitiria uma diversificação das fontes de suprimento, o que é especialmente relevante em um contexto de mudanças na política de preços e de investimentos da Petrobras. Esta diversificação atua como uma ferramenta de mitigação de riscos, tornando o mercado mais resiliente a flutuações geopolíticas e a volatilidades nos preços internacionais do petróleo. Portanto, entendo que as justificativas apresentadas pelas empresas ao CADE delineiam um quadro em que a formação do consórcio se justifica plenamente sob óticas econômica, logística e estratégica, sem implicar qualquer prejuízo à concorrência.

O consórcio, na realidade, promove uma reorganização do mercado de forma a acomodar um ambiente de negócios em rápida transformação. DisposiTIVO Ante o exposto, voto pelo arquivamento do Inquérito Administrativo, nos termos do artigo 67, § 2º, da Lei nº 12.529 de 2011. É o voto. Luiz Augusto Azevedo de Almeida Hoffmann Conselheiro-Relator (assinado eletronicamente)