Ato de Concentração Ordinário nº 08700.007543/2023-77

SEI/CADE - 1462362 - Voto Ato de Concentração Ato de Concentração nº 08700.007543/2023-77 Requerentes: FILM TRADING IMPORTAÇÃO E REPRESENTAÇÃO LTDA., Oben US LLC, TERPHANE LTDA., TERPHANE LLC Advogados(as): Rabih Nasser, Laís do Couto Rosa Bergamo, Francisco Niclós Negrão, Paulo Casagrande e Caroline França. Relator: Conselheiro Victor Oliveira Fernandes VOTO VOGAL - CONSELHEIRO gustavo augusto VERSÃO PÚBLICA voto i. introdução Em homenagem ao princípio constitucional da economicidade aplicado à administração pública, adoto o relatório elaborado pelo Conselheiro Relator (SEI 1456706) como exposição fática do presente voto. Em linhas gerais, acompanho integralmente o voto condutor, já parabenizando o Conselheiro-Relator pelo exame e condução deste caso. Contudo, considero fundamental tecer alguns comentários que merecem ser registrados, para melhor compreensão do mercado relevante geográfico, além da interação entre a política antidumping e a análise antitruste, como explicarei melhor nas linhas a seguir. II. DO MERCADO RELEVANTE GEOGRÁFICO Concordo com o entendimento do Relator de que os filmes BOPET não possuem substitutos entre os produtos disponíveis no mercado, tanto do ponto de vista da demanda quanto da oferta, que possam atender integralmente aos requisitos de funcionalidade e custo. Portanto, pela perspectiva do produto, o mercado relevante deve ser definido como o de filmes BOPET finos.

As observações que pretendo fazer no presente voto dizem respeito, apenas, ao mercado relevante geográfico, cuja definição merece algumas considerações adicionais. Considero que o Relator apresentou de forma adequada a possibilidade de o mercado relevante ser internacional e, de modo geral, concordo com essa visão. No entanto, acredito que algumas nuances merecem ser destacadas. Para uma análise mais precisa da abrangência geográfica desse mercado, proponho uma abordagem alternativa: separar o mercado de fabricação do mercado do mercado de distribuição, divisão essa que me parece ser mais aderente à dinâmica do mercado em estudo e que torna mais clara a delimitação geográfica de cada mercado. II.1. Mercado geográfico de fabricação - global O presente caso evidencia mais uma vez como a delimitação geográfica do mercado relevante é um fator crucial na análise de concentrações econômicas. Dependendo da abordagem adotada ao avaliar a participação de mercado das Requerentes, seja sob a ótica de um mercado nacional ou global, os resultados podem variar drasticamente, gerando conclusões extremas que, à primeira vista, parecem divergir dos dados indicados pelos testes de mercado[1]. Se considerarmos a definição de mercado relevante geográfico mundial, dificilmente se concluiria que há probabilidade de exercício de poder de mercado. Nesse cenário global, a participação conjunta das Requerentes seria inferior a 2%[2].

Isso ocorre porque, no âmbito internacional, especialmente na Ásia, existem grandes grupos econômicos que produzem volumes consideráveis de filmes BOPET finos, o que dilui substancialmente a relevância das Requerentes no mercado global. Por outro lado, ao restringir a definição de mercado ao âmbito nacional, a análise leva a se imaginar estarmos diante de um monopolista. Sendo a Terphane a única fabricante de filmes BOPET no Brasil, qualquer empresa que adquira a sua fábrica passará a controlar automaticamente 100% do mercado nacional. Nesse contexto, entendo que a operação pode ser melhor compreendida ao se separar as fases de fabricação da fase de distribuição do produto. Embora algumas análises sugiram que o mercado geográfico de fabricação poderia ter uma dimensão regional, os dados e características do setor indicam que se trata de um mercado global[3]. As análises de substitutibilidade, apresentadas pelo DEE, sustentam essa conclusão, notadamente porque a sensibilidade às medidas antidumping sugere a existência de substitutos globais[4]. Um ponto relevante a ser considerado é que cerca de metade da produção mundial de filmes BOPET está concentrada na China[5], que é o principal parceiro econômico do Brasil, no momento atual. A simples inclusão desse país como competidor potencial é capaz de esvaziar o poder de mercado do fabricante nacional, ou mesmo dos demais fabricantes localizados na América Latina.

Esse cenário é ainda mais evidente quando observamos a facilidade de transporte do produto em questão, o qual possui prazos de validade alargados, possui adequada resistência e durabilidade e pode ser facilmente transportado por navio, a custos competitivos e relativamente baixos. O terceiro elemento a ser considerado é que as provas dos autos indicam que o preço nacional de filmes BOPET finos é diretamente influenciado pelas dinâmicas internacionais e pela adoção ou suspensão de medidas antidumping, como expressamente confirmado pelo DEE/CADE. Compreendendo-se que a fabricação do BOPET concorre em um mercado relevante global, não só a operação das Requerentes não altera significativamente a concentração de mercado, como a própria participação delas se mostra pequena em relação ao tamanho total do mercado. Isso tem implicações diretas na conclusão de que a operação em questão não representaria um risco significativo de concentração ou poder de mercado, no âmbito da etapa de fabricação. II.2. Mercado geográfico de distribuição - nacional Entendo que o ponto central de preocupação nessa operação não está na etapa de fabricação, mas, sim, na etapa de distribuição, que segue uma lógica diferente. À luz dos dados constantes dos autos, considero que o mercado de distribuição é nacional.

Chego a tal conclusão devido ao fato de que parte significativa das empresas que têm o intuito de fazer a importação do produto em questão depende de um distribuidor nacional, fator esse corroborado pelos testes qualitativos de mercado. Uma vez que o produto é recebido dentro do território nacional, ele é facilmente transportado pelos distribuidores a qualquer região do país, a preços competitivos, não havendo necessidade de uma maior segmentação do mercado geográfico. Ao analisar os dados inerentes à etapa de distribuição, verifico que os principais distribuidores estabelecidos no mercado brasileiro estão ligados ou à Terphane, ou à Oben. Essa circunstância decorre dessas empresas oferecerem uma estrutura de atendimento direto aos clientes, com serviços de pré e pós-venda, menores prazos de entrega e custos logísticos reduzidos, notadamente considerando que a Oben é a única outra fabricante presente na América do Sul[6]. O acesso aos grandes fabricantes globais é feito, de forma majoritária, apenas pelos grandes compradores. Fabricantes nacionais de médio e pequeno porte, em sua maioria, acabam adquirindo o BOPET por meio de um distribuidor nacional, por não terem escala suficiente para justificar os custos e a complexidade de uma transação internacional. A distribuição é, portanto, o elo onde se observa uma maior preocupação concorrencial, sob a ótica local.

As evidências colhidas indicam que os fabricantes globais precisam de distribuidores brasileiros para acessar parte significativa do mercado nacional. Nessa etapa, surge a preocupação da sobreposição horizontal decorrente da operação em tela, já que parte expressiva dos distribuidores nacionais existentes está hoje associada a um dos dois requerentes. Ademais, no pós operação, essa sobreposição horizontal na etapa de distribuição estará verticalmente integrada à única fábrica nacional, aumentando o risco de fechamento de mercado. De fato, levando em consideração o volume de vendas da Terphane e da Oben para clientes finais (como convertedores e brand owners), a participação combinada da Terphane e da Oben na etapa de distribuição, no pós operação, seria na faixa de 50-60%, como indicado no estudo do DEE: Item 94. A tabela a seguir apresenta o volume de vendas total por fornecedor (com dados de 2022 e 2023) para os distribuidores consultados na instrução complementar. Vale notar que desse total, a Oben e a Terphane, representam cerca de [entre 20% - 30%] [ACESSO RESTRITO AO CADE] respectivamente, perfazendo uma participação combinada de aproximadamente [40%-60%] [ACESSO RESTRITO AO CADE], destaca-se que de maneira conservadora, incluiu-se na estimativa das Requerentes a participação da Soléfilmes, que possui atualmente exclusividade com a Oben.

Essa significativa concentração, associada a um elevado ΔHHI (Índice Herfindahl-Hirschman) e aos dados qualitativos colhidos nos testes de mercado realizados, corroboram que as preocupações concorrenciais residem na etapa da distribuição. De posse desses dados, entendo que a venda da fábrica, em si, poderia ser consumada sem qualquer restrição, por não afetar significativamente a estrutura do mercado. Os problemas concorrenciais residem na etapa de distribuição, não na etapa de fabricação. Por esse motivo, entendo que os remédios antitruste aplicáveis ao caso devem ser direcionados especificamente à essa etapa, notadamente diante da constatação de que vários distribuidores operam por meio de contratos de exclusividade. Bem compreendido o problema, entendo que o mercado relevante de distribuição de BOBET é nacional. Entendo, ainda, que a operação em tela gera uma preocupante concentração nessa etapa da cadeia produtiva. Entendo, por fim, que o remédio antitruste mais adequado para resolver o problema em questão seria a limitação dos contratos de exclusividade existentes na etapa de distribuição, permitindo que outros fabricantes globais possam acessar o mercado nacional por meio desses distribuidores. Constato que esse aspecto foi contemplado nas cláusulas 3.3.4 e 3.3.5 do ACC, que estabelecem medidas eficazes para mitigar os efeitos negativos decorrentes da operação em exame.

Por esse motivo, entendo que o acordo proposto resolve adequadamente o problema antitruste identificado. III. da política antidumping O antidumping refere-se a uma medida de defesa comercial cujo objetivo é proteger o mercado interno contra práticas desleais de comércio internacional, como a exportação de produtos a preços inferiores aos praticados no mercado de origem. Essas práticas desleais têm o objetivo de eliminar a concorrência local no curto prazo, o que possibilita, no longo prazo, a adoção de práticas exploratórias por parte dos concorrentes internacionais. Como bem indica Amanda Athayde, o antidumping é uma ferramenta legítima que os países utilizam para evitar distorções de mercado causadas por práticas predatórias de empresas estrangeiras[7]. As medidas antidumping estão intrinsecamente ligadas à política comercial de um país, funcionando como um mecanismo de proteção à indústria local e à soberania econômica. Embora haja uma conexão com a concorrência, as medidas antidumping não podem ser vistas puramente sob a ótica do antitruste, como se fossem barreiras a serem sempre eliminadas. Ao contrário, trata-se de uma medida legítima, admitida no comércio internacional, aceita pela Organização Mundial do Comércio (OMC) e que visa garantir condições de concorrência justas para os produtores nacionais. O papel do CADE, nesse contexto, é complementar e secundário. O CADE não tem a atribuição de decidir sobre a aplicação ou não de medidas antidumping;

essa é uma prerrogativa do poder executivo, mais especificamente da área econômica e das relações exteriores. A política antidumping está inserida no campo das relações internacionais, estando diretamente relacionada à soberania nacional e sendo parte relevante dos tratados comerciais. Por esses motivos, entendo que o CADE deva ter certa autocontenção ao se posicionar sobre tais medidas. Não se pode, sob o pretexto de se defender a livre concorrência, remover barreiras legítimas de comércio internacional e expor o mercado interno a práticas comerciais desleais. Dito isso, no caso em análise, foi realizado um salutar diálogo desta autoridade com o Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), no qual foi identificado um possível excesso no uso de barreiras antidumping no âmbito do mercado em exame, admitindo-se a possibilidade de revisão e levantamento dessas barreiras. Ressalvo, contudo, que o remédio contido no ACC não implica que essas barreiras devam ser obrigatoriamente removidas. O compromisso assumido no acordo quanto à remoção das barreiras antidumping é dirigido apenas às partes signatárias, que se comprometeram a levar ao poder executivo o seu pedido de levantamento de tais medidas. Entretanto, a decisão final sobre a manutenção ou não das medidas antidumping cabe exclusivamente ao poder executivo, por meios dos órgãos competentes de comércio exterior.

Quanto ao compromisso de proibir futuros pedidos de medidas antidumping, é necessário ponderar que, considerando que somente há um único fabricante de BOPET no país, a proibição absoluta de pedidos futuros de antidumping pode expor o mercado interno a situações inesperadas, como uma guerra comercial. Assim, parece-me que tal limitação deva ser compreendida considerando as condições atuais do mercado (rebus sic stantibus). Eventualmente alteradas essas condições, entendo que o compromisso pode ser revisto por esta autoridade, a qual deve estar atenta para proteger a economia nacional em face de futuras e inesperadas práticas comerciais desleais[8]. Feitas as presentes ressalvas, e respeitadas as atribuições legais das demais autoridades responsáveis pelo sistema de comércio exterior, estou de acordo com a proposta do ACC quanto à sugestão de levantamento das medidas antidumping. Nesse sentido, considero positiva a inclusão dos itens 5.1 e 5.2 no acordo, os quais expressamente permitem a possibilidade de revisão desses remédios, se assim necessário. Dispositivo Feitos esses registros, acompanho integralmente o voto do relator pela APROVAÇÃO da presente operação, condicionada à celebração do Acordo em Controle de Concentrações (ACC) em exame. É como voto.

GUSTAVO AUGUSTO FREITAS DE LIMA Conselheiro (assinado eletronicamente) ____________________________ [1] Conforme reunido no item 302 do voto condutor, os testes de mercado indicam que após a operação, ainda haveria grande pressão competitiva por fabricantes localizados em diversas regiões do planeta. [2] Item 104 do voto condutor. [3] Conforme exarado pelas Requerentes (SEI 1302700) e por outros agentes de mercado (voto condutor, itens 81 a 84). [4] Nota Técnica nº 17/2024/DEE/CADE, item 145: Pela análise dos coeficientes estimados é possível ver que a quantidade importada do Peru e Colômbia é mais sensível aos preços, tanto de importação como da Terphane, do que quando consideramos todos os países ou todos os países exceto Peru e Colômbia. Por exemplo, no caso de um aumento de preços da ordem de 1% por parte da Terphane, tudo mais constante, espera-se um aumento de aproximadamente 1,41% da quantidade importada de todas as origens (Modelo 1). [5] De acordo com a consultoria Wood Mackenzie, no ano de 2023, o nível de produção de filmes BOPET finos na China foi de [40% - 60%] [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES E AO CADE] [6] Item 34 do voto condutor. [7] ATHAYDE, Amanda. Curso de defesa comercial e interesse público no Brasil: Teoria e Prática. 2. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2024. [8] KNETTER, Michael M.; PRUSA, Thomas J. Macroeconomic factor and antidumping filing: evidence from four countries. National Bureau of Economic Research, p. 1-42, nov. 2000.