Ato de Concentração Ordinário nº 08012.009198/2011-21

SEI/CADE - 1605167 - Voto Embargos de Declaração Ato de Concentração nº 08012.009198/2011-21 Interessados: Companhia Siderúrgica Nacional ("CSN") e Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais S/A ("USIMINAS") Advogados: Arthur Sanchez Badin, Mariana Tavares de Araujo, Marcos Drummond Malvar, Marina Castro de Abreu e outros. Embargos de Declaração no Demanda Externa: Órgãos do Poder Judiciário nº 08700.009456/2022-73 VOTO DO RELATOR VERSÃO única PÚBLICA Ementa: Embargos de Declaração/ OMISSÃO / CONTRADIÇÃO / OBSCURIDADE / INTEMPESTIVO/ NÃO CONHECIMENTO. Embargos de Declaração opostos pela Usiminas em face do Despacho da Presidência nº 42/2025; não conhecidos por intempestividade, diante da ausência de previsão regimental para interposição via postal e inaplicabilidade subsidiária do CPC ao rito do CADE. Prestação de esclarecimentos de ofício quanto à execução da decisão, destacando a natureza imediata da obrigação imposta à CSN e a necessidade de venda ordenada das ações, em razão de riscos sistêmicos ao mercado de capitais. Reconhecimento de que a CSN já reduziu sua participação na Usiminas para menos de 5%, conforme informado nos autos, restando à UCD/CADE verificar a inexistência de vínculo com o comprador e certificar o cumprimento integral da obrigação. Diante do cumprimento, resta prejudicado o pedido de intervenção judicial formulado pela PFE/CADE e MPF; determinada, ainda, a apuração de eventual multa contratual nos termos do TCD, com garantia do contraditório e ampla defesa.

voto 1. INTRODUÇÃO Trata-se o caso dos autos de Embargos de Declaração opostos por USINAS SIDERÚRGICAS DE MINAS GERAIS S/A – Usiminas (SEI nº 1594324) em face do Despacho da Presidência nº 42/2025, devidamente homologado na 250ª Sessão Ordinária de Julgamento, cuja ata foi publicada no Diário Oficial da União em 3 de julho de 2025. O Plenário do Cade, no dia 25 de junho de 2025, homologou o Despacho da Presidência 42/2025 (SEI nº 1582075), assim decidindo: (i) Declaração, por força de determinação judicial, do descumprimento do Termo de Compromisso de Desempenho (TCD) em questão; (ii) Determinação para que a CSN reduza seu capital social da Usiminas a patamar inferior a 5% do capital total ou votante da empresa USIMINAS; e (iii) Estabelecimento do prazo de 60 dias para que a CSN apresente para aprovação deste Tribunal Administrativo o cronograma de desinvestimento, a ser executado no menor tempo possível. Em face da decisão supracitada, a Usiminas apresentou os embargos de execução ora em julgamento, alegando, em síntese, que: O despacho seria supostamente contraditório, uma vez que a decisão embargada reconhece o descumprimento do TCD pela CSN, mas contraditoriamente concede novo prazo de 60 dias para apresentar cronograma de desinvestimento; O CADE deveria ter aplicado imediatamente as sanções previstas no TCD (multa, reprovação da operação e nomeação de interventor); A não aplicação das sanções configuraria uma omissão atual e continuada do CADE.

A manutenção da participação da CSN na Usiminas comprometeria a rivalidade no mercado relevante em exame; e A análise econômica do Despacho embargado apresentaria premissas equivocadas, sem respaldo na jurisprudência do CADE, como o uso isolado do índice HHI e a irrelevância da recompra. Após a decisão ora embargada ter sido proferida, houve o término do mandato do Presidente Alexandre Cordeiro. Em razão do §3º do art. 6º da Lei nº 12.529/2011, e tendo havido a mudança na Presidência deste Conselho, assumi a relatoria do presente caso, a contar da data indicada no DESPACHO Nº 43/2025/CADE, publicado no DOU nº 131, de 15 de julho de 2025. Após ter recebido os presentes embargos, abri prazo para a manifestação da CSN, em sede de contrarrazões (SEI 1599472). Além disso, solicitei os pareceres da PFE-CADE (SEI 1600401) e do MPF junto ao CADE (SEI 1581794). Feita a contextualização do atual estágio processual, passo ao exame dos embargos. 2. ANÁLISE DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO 2.1 Admissibilidade recursal O conhecimento dos embargos de declaração está condicionado ao atendimento de três requisitos essenciais: (i) tempestividade; (ii) interesse recursal; e (iii) demonstração, na decisão proferida pelo Plenário do CADE, de ao menos um dos vícios elencados no art. 219 do Regimento Interno do CADE — RICADE, a saber: omissão, contradição, obscuridade ou erro material. Quanto ao primeiro requisito, da tempestividade, dispõe o art.

219 do RICADE que o prazo para interposição do recurso é de 5 (cinco) dias corridos, contados da publicação da decisão do Plenário no Diário Oficial da União. Observa-se que a ata da 250ª Sessão Ordinária de Julgamento foi publicada em 3 de julho de 2025 (SEI 1586281). Até o fim do prazo regimental, a embargante não apresentou nenhum recurso ou manifestação em nenhum dos três canais aceitos por este Conselho para recebimento de recursos: protocolo físico; correio eletrônico (e-mail); e fac-símile (fax). Esses são os canais previstos no art. 45 do Regimento Interno do CADE. Para demonstrar a suposta interposição tempestiva de seus embargos de declaração, a parte apresentou um protocolo em uma agência dos Correios, datado do dia 8 de julho de 2025 (SEI 1594546). Alega a embargante que o extrato do rastreamento dos Correios evidenciaria a tempestividade dos aclaratórios, nos termos do art. 1.003, §4º do CPC. Com efeito, nos termos do referido parágrafo, tem-se que “para aferição da tempestividade do recurso remetido pelo correio, será considerada como data de interposição a data de postagem”. Todavia, o § 3º do mesmo artigo sustenta que, no prazo para interposição de recurso, a petição será protocolada em cartório ou conforme as normas de organização judiciária, ressalvado o disposto em regra especial. O próprio CPC é claro ao estabelecer que o envio de recurso por correio somente é válido se não houver regramento especial.

Isso porque há certos ritos que, por sua celeridade, são incompatíveis com o envio pelos correios. Esse é o caso dos procedimentos no âmbito do CADE, que precisa dar respostas rápidas e imediatas aos atos de concentração de grandes grupos econômicos e às infrações à ordem econômica. A Lei de Defesa da Concorrência é expressa ao afirmar que a aplicação do CPC aos processos do CADE é subsidiária. O art. 51 da Lei 12.529/2011 é claro ao afirmar que a tramitação dos processos no CADE deve observar as disposições previstas no Regimento Interno. O CPC somente é aplicável às situações e incidentes não previstos no RICADE. Contudo, nesse ponto, o regimento é claro sobre as formas de interposição de recursos. Ademais, esta autarquia não possui nenhum convênio com os Correios para a interposição de recursos ou de impugnações pela via postal. Mesmo no caso das jurisdições que aceitam a modalidade postal, é usual que o Protocolo Postal se dê por meio de Sedex, precisamente para se garantir a celeridade da tramitação. Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça possui orientação clara que deve haver norma específica reconhecendo a viabilidade e as condições de envio de recurso por meio postal para que essa modalidade seja adotada. In verbis: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DATA DO PROTOCOLO NO TRIBUNAL DE ORIGEM. POSTAGEM DO RECURSO ESPECIAL NA ECT. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 216/STJ.

AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO CONVÊNIO ENTRE O TJ E OS CORREIOS. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Consoante se depreende das razões recursais, o embargante, a pretexto de existência de omissão, contradição e obscuridade na decisão recorrida, pretende, na verdade, emprestar efeitos modificativos aos declaratórios, motivo pelo qual, em face do nítido caráter infringente, recebem-se os embargos de declaração como agravo interno. 2. A Corte Especial, no julgamento do AgRg no Ag 1.417.361/RS (DJe de 14/5/2015), firmou o entendimento de que o protocolo postal (Sedex) é válido para comprovar a tempestividade do recurso especial, desde que haja autorização expressa em norma local para tal prática. 3. Não integrado aos autos o inteiro teor do alegado convênio, fica impossibilitada a verificação da legitimidade do protocolo postal, inclusive quanto à possibilidade, ou não, de seu uso para petições dirigidas aos Tribunais Superiores. Precedentes. 4. Embargos declaratórios recebidos como agravo interno, ao qual se nega provimento. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Embargos de Declaração no Agravo em Recurso Especial n.º 162.505/SP. Relator: Ministro Lázaro Guimarães (Desembargador Convocado do TRF da 5ª Região). Órgão Julgador: Quarta Turma. Julgado em: 20 mar. 2018. Publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 27 mar. 2018. Não apenas há necessidade de se ter convênio específico, mas também haver regramento específico.

Por exemplo, em diversos estados há necessidade de o recurso ser interposto na modalidade Sedex, exigência essa aceita pelo Tribunal da Cidadania: STJ, REsp 2.072.222/PB (2023/0152226-0). Relator: Min. Ricardo Villas Bôas Cueva. DJe 18 fev. 2025. O Cade não possui qualquer convênio com os Correios para o recebimento de recursos ou de impugnações processuais. Também não há regramento para recebimento de recursos pela modalidade postal. Sobre o tema, assim dispõe o Regimento Interno: “Art. 45. Em caso de transmissão de peças ou documentos por fac-símile, por correio eletrônico ou outro meio que vier a ser regulamentado pela Presidência do Cade, o peticionário se responsabilizará pela qualidade e fidelidade do material transmitido, bem como pela confirmação do seu efetivo recebimento pelo Serviço de Protocolo e Registro de Documentos e Processos do Cade, que poderá exigir o envio do original no prazo de 5 (cinco) dias, sob pena de ser considerado intempestivo.” Logo, são três os meios de interposição de recursos admitidos por este Tribunal: Fac-símile (fax); Correio eletrônico; ou Protocolo físico no Serviço de Protocolo e Registro de Documentos e Processos do Cade. No caso em questão, a parte apresentou seus embargos por meio de uma carta comum, que demorou 10 dias para ser entregue ao Cade, sendo recebida apenas em 18 de julho de 2025. Este tipo de demora não é compatível com a atividade judicante do Cade.

Com efeito, a Autoridade Concorrencial precisa aprovar a consumação de Atos de Concentração sem pairar dúvidas a respeito da existência, ou não, de algum recurso pendente de julgamento. Se assim o admitisse, toda vez que aprovado um ato de concentração por esta autoridade, mesmo que sumário, teria que se esperar não só o fim do prazo recursal para a consumação da operação, mas se aguardar também um prazo adicional, correspondente ao tempo de envio dos Correios. Considerando que os atos de concentração são, hoje, aprovados em média entre 15 e 20 dias, a espera por um prazo adicional de 10 a 15 dias após o fim do prazo recursal para se aguardar o envio de recursos pela via postal atrasaria sistematicamente a consumação de centenas de atos de concentração, quase dobrando o tempo de exame por esta autoridade. Por esse motivo, o envio pela via postal, além de não autorizado, é incompatível com a celeridade do rito deste Conselho. Isso posto, diante da inexistência de previsão no Regimento Interno do CADE, ou em outra resolução, que permitida que os recursos processuais sejam protocolados exclusivamente pelos Correios, entendo que o recurso em questão é INTEMPESTIVO. Deixo, assim, de conhecer os embargos de declaração em questão. 3. EXPLICAÇÕES ACERCA DE DECISÃO EMBARGADA De toda a forma, diante da elevada repercussão econômica e social do caso em tela; considerando o teor das manifestações da PFE/CADE e do MPF/CADE;

e para prover maior segurança jurídica para todas as partes envolvidas no cumprimento da decisão deste Conselho, presto, de ofício, os seguintes esclarecimentos. Primeiramente, afirmo que este Conselho não concedeu novo prazo para que a CSN vendesse suas ações. A determinação é imediata e, como afirmado textualmente na decisão desta autoridade, deve ser cumprida “no menor tempo possível”, como claramente afirmado. Ocorre que, dado volume de ações a serem vendidas, e a baixa liquidez diária das operações de compra e venda das ações da Usiminas, notadamente da ação USIM3, essas vendas precisavam ser planejadas, seja para se buscar compradores institucionais, seja para se montar uma estratégia de vendas em balcão. Colocar um elevado volume de ações USIM3 no mercado, de uma só vez, seria uma irresponsabilidade, a qual poderia ter reflexos negativos em todo o mercado de ações, podendo prejudicar a própria USIMINAS, seus sócios minoritários e mesmo, por tabela, as ações das principais siderúrgicas do país. Levada essa conduta ao extremo, e a depender da reação do mercado e de um possível “efeito manada”, tal estratégia poderia ser um estopim de um “circuit-break”, com repercussões econômicas imprevisíveis. Diante desse contexto, entendo importante explicar o racional da prudência adotada por esta Autoridade, que determinou que a saída da CSN do capital da USIMINAS se desse de uma forma planejada e organizada. Apresento, a seguir, os dados objetivos relativos ao caso.

O capital total da Usiminas é composto por 1.253.079.108 ações, sendo 56,3% em ações ordinárias (votantes) e 43,7% em ações preferenciais. Segue, abaixo, a posição que a CSN possuía no capital da Usiminas, no momento da decisão embargada: Cód. Classe Ações existentes Ações da CSN % da CSN Cotação – 01/08/25 Valor (R$) USIM3 Votante 705.260.684 106.620.851 15,1% 4,57 487.257.289,07 USIM5 Preferencial 547.818.424 55.144.456 10,1% 4,40 242.635.606,40 Total 1.253.079.108 161.765.307 12,9% 729.892.895,47 Tabela 1 – Ações da Usiminas[1] Na decisão embargada, este Conselho foi claro ao determinar que a Usiminas deveria reduzir sua participação para menos de 5%. Ou seja, para 62.653.955 ações. Deste modo, a CSN precisava vender 99.111.352 de ações da Usiminas para cumprir com a decisão. E, como estabelecido por este Tribunal, isso precisava ser feito no menor tempo possível. Segundo levantamento feito por este Conselho, a média histórica de comercialização da ação USIM3 é de 385 mil e 58 ações por dia, no período de 1 de junho de 2009 a 18 de julho de 2025, em uma base de dados contendo 3.999 pregões. Supondo que a CSN vendeu a mesma proporção de USIM3 e USIM5 para atender ao comando de desinvestimento, isso implicaria em ter que se vender 65.325.111 ações USIM3. Ou seja, seria necessária a venda de 65 milhões de ações USIM3 em um mercado que apenas comercializa 385 mil ações por dia.

Caso a CSN colocasse todas as 65 milhões de ações à venda, considerando o volume médio de negociação historicamente verificado, levaria cerca de 170 pregões para se vender todo esse volume de ações. Considerando uma média de 20 pregões da Bovespa por mês, o tempo mínimo no qual seria possível se realizar tal venda seria entre 8 e 9 meses. Contudo, isso significaria dizer que, durante mais de 8 meses, somente a CSN ocuparia integralmente todo o book de vendas de USIM3, sem qualquer espaço para que terceiros pudessem vender suas ações. Decerto isso seria impraticável, pois os demais sócios e investidores também precisam ter liquidez para seus investimentos. Assim, o caminho mais responsável seria que a CSN fizesse a sua alienação em um ritmo mais suave do que 385 mil ações USIM3 / dia, para não gerar consequências negativas no mercado de ações, nem prejudicar os demais investidores que possuem ações da empresa e que precisem se desfazer de suas posições. Por essa razão, entendo que o ideal seria que ou essa venda se desse ou por meio de um comprador institucional, ou se desse em período superior ao acima indicado, ou seja, em mais do que nove meses, para evitar uma abrupta queda no valor das ações e a adoção de um “efeito manada”, onde os sócios de desfazem de suas ações a qualquer preço. Convém, ainda, salientar que a Usiminas possui dívidas expressivas escalonadas por meio da emissão de bonds e debêntures, conforme amplamente divulgado em seu Formulário de Referência de 2025.

A título exemplificativo, em 2024, a companhia realizou a 10ª emissão de debêntures, no montante de R$ 1,78 bilhão, para quitar parte dos bonds com vencimento em 2026, os quais, após amortizações subsequentes, ainda perfazem um saldo de aproximadamente US$ 206 milhões. Esses instrumentos têm perfil alongado e pressupõem um grau mínimo de estabilidade financeira e reputacional para que a companhia consiga refinanciar e honrar os compromissos futuros. Todavia, a hipótese de uma desvalorização abrupta das ações, provocada pela alienação desordenada da participação da CSN, tinha potencial para impactar adversamente não apenas o valor patrimonial da companhia, mas também a confiança do mercado em sua solvência e capacidade de captação de recursos, criando um ambiente propício para um problema de liquidez. Tal cenário poderia, inclusive, irradiar efeitos negativos sobre o setor siderúrgico como um todo, dada a relevância sistêmica da Usiminas, e afetar mais amplamente a confiança nos mercados de capitais, gerando risco sistêmico. Diante desse quadro, a adoção de um plano de desinvestimento racional, com cronograma definido e executado de forma gradual revelou-se imprescindível para mitigar os efeitos deletérios ora apontados. Tal planejamento, além de assegurar maior previsibilidade e segurança jurídica ao mercado, permitiu acomodar a liquidez disponível e reduzir os riscos de disfunções severas nos preços e na estabilidade financeira do emissor e do setor.

Em suma, a implementação de um plano estruturado para a venda da participação da CSN constituiu medida de prudência e racionalidade, indispensável à preservação do equilíbrio do mercado, à proteção dos demais acionistas e à mitigação de riscos sistêmicos. Tudo isso considerando, a saída da CSN dos quadros da Usiminas ocorreu de forma organizada, planejada e institucional, evitando riscos ao mercado. Além disso, registro que foi dado início imediato ao cumprimento da determinação deste Tribunal, tendo a empresa envidado esforços para cumpri-la da forma mais célere possível. Nesse contexto, esta Presidência entrou em contato com a representação judicial da empresa CSN, solicitando que essa apresentasse pelo menos um comprador institucional, já no momento da apresentação do plano de desinvestimento, como forma de se dar a devida credibilidade ao plano de desinvestimento. A solicitação dessa Presidência foi devidamente cumprida pela empresa compromissária, que não se limitou a apresentar um comprador institucional, mas se adiantou e já alienou a maior parte das ações da Usiminas sob a sua propriedade, conforme anunciado em Fato Relevante divulgado ao mercado no dia 31/07/2025.[2] Conforme comunicado pela CSN, a empresa teria reduzido a sua participação na Usiminas de 12,9% para 7,92%, tendo vendido 35.192.508 ações ordinárias e 27.336.139 ações preferenciais na sequência da decisão ora embargada.

Assim, restaria, agora, vender pouco mais de 2,9% das ações para que a CSN atenda integralmente ao comando deste Tribunal. Em outras palavras, a compromissária já vendeu cerca de 63,4% das 99,1 milhões de ações que foi obrigada a vender por este Tribunal, demonstrando a adoção de esforços razoáveis para cumprir o que lhe foi determinado. E, reforço, adotou tal postura antes mesmo da data estabelecida por este Tribunal para apresentação do plano de desinvestimento. Posteriormente, no dia 05/08/2025, a compromissária peticionou nos autos relatando ter vendido mais um lote de 36.235.837 ações ordinárias e 472.200 ações preferenciais, o que reduziria a sua posição para menos do que 5% das ações da Usiminas[3]. Logo, confirmadas essas informações, a compromissária teria cumprido integralmente a sua obrigação, não havendo mais qualquer lote a ser vendido. De toda forma, entendo que a UCD/CADE (Unidade de Cumprimento de Decisão) deve certificar a referida alienação e verificar se o comprador, de fato, não possui nenhum vínculo nem integra o grupo econômico da CSN, medida essa ainda não adotada nos autos e que deverá ser adotado pela área técnica, para confirmação do cumprimento integral da obrigação. 4. DOS PEDIDOS DA PFE-CADE E DO MPF Recomenda a PFE/CADE e o MPF/CADE a aplicação das penalidades previstas no TCD à compromissária CSN, notadamente as medidas previstas no item 5.1.1, 5.3 e Anexo I do referido termo.

Indica a PFE/CADE que tal medida seria uma decorrência da decisão judicial proferida monocraticamente no agravo de instrumento nº 6001954-96.2025.4.06.0000, do TRF-6, nos termos do PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00016/2025/NAPREG6/EFIN6/PGF/AGU, confirmado pelo PARECER n. 00044/2025/CGEP/PFE-CADE/PGF/AGU. Nesses termos, a PFE-CADE recomenda o estabelecimento de multas e intervenção judicial na empresa compromissária. Também o MPF junto a este Conselho apresentou memoriais por meio do PARECER n. 00044/2025/CGEP/PFE-CADE/PGF/AGU, recomendando a apuração imediata de multa em face da CSN e a execução imediata do TCD, com nomeação do interventor judicial. Entendo que o pedido de intervenção judicial, proposto tanto pela PFE/CADE quanto pelo MPF, perderam o seu objeto, uma vez que a empresa em questão relata já ter dado efetivo cumprimento ao comando deste Tribunal. Confirmado o cumprimento pela UCD/SG/CADE, não há justificativa legal para a decretação de qualquer tipo de intervenção na referida empresa. Quanto ao pedido da PFE/CADE e do MPF junto ao CADE para apuração da multa, entendo que a medida deverá ser devidamente verificada e apurada pela UCD/CADE, considerando os cumprimentos parciais e os termos do TCD. Tal apuração deverá ser executada pela UCD e submetido, de forma tempestiva, à apreciação deste Tribunal, após ser garantido o contraditório e a ampla defesa para a empresa em questão.

Dispositivo Diante do exposto, NÃO CONHEÇO dos Embargos de Declaração da USIMINAS, eis que INTEMPESTIVOS. Tendo em vista a informação que a compromissária CSN teria dado cumprimento integral ao comando deste Tribunal, reduzindo a sua participação para menos de 5% do capital da Usiminas, deverá a UCD/CADE verificar e certificar se a obrigação de fazer foi efetivamente cumprida, devendo certificar-se que os compradores não integram o grupo econômico da CSN. Em atendimento ao pedido da PFE/CADE e do MPF junto ao CADE, DETERMINO que a UCD/CADE verifique, de forma imediata, os termos do TCD e apure o valor da multa que for aplicável. Após a garantia do contraditório e da ampla defesa, a multa, se devida, deverá ser apresentada a este Tribunal em termos líquidos e devidamente atualizados, para a deliberação do Colegiado. Por fim, deverá a UCD/CADE comunicar a este Tribunal, de forma imediata, quanto a qualquer descumprimento do que aqui estabelecido. É o voto. GUSTAVO AUGUSTO FREITAS DE LIMA Presidente (assinado eletronicamente) ____________________________ [2] Manifestação CSN – SEI 1601729) [3] Manifestação CSN – SEI 1602863.