Transporte Ferroviário de Carga

SEI/CADE - 1619132 - Voto Processo Administrativo nº 08700.005778/2016-03 (Apartado de Acesso Restrito 08700.001497/2017-54) Representante: Agrovia S.A. Advogados: Alexandre Augusto Reis Bastos e Vicente Bagnoli. Representados: Rumo Logística Operadora Multimodal S.A. e América Latina Logística S.A. Advogados: Victor Santos Rufino, Luis Felipe Salomão Filho, Luiz Henrique Miguel Pavan e outros. Relatora: Conselheira Paula Farani de Azevedo Silveira VOTO DO RELATOR PRESIDENTE GUSTAVO AUGUSTO VERSÃO Pública Ementa: PROCESSO ADMINISTRATIVO. REJULGAMENTO. CONDUTA UNILATERAL – ABUSO DE POSIÇÃO DOMINANTE – INTERDIÇÃO DO PÁTIO DE SANTA ADÉLIA – VEDAÇÃO INJUSTIFICADA DE ACESSO A INFRAESTRUTURA ESSENCIAL – INFRAÇÃO CARACTERIZADA NOS TERMOS DO ART. 36, IV, C/C §3º, IV E V, DA LEI Nº 12.529/2011 – ALTERAÇÃO DA DOSIMETRIA – ACORDO JUDICIAL Decisão condenatória originária do CADE anulada pelo TRF da 1ª Região na Ação Anulatória nº 1005535-38.2022.4.01.3400, por vícios na dosimetria da multa, especialmente a adoção de base de cálculo desproporcional e desconexa do mercado afetado. Rejulgamento no Tribunal do CADE: manutenção da condenação por abuso de posição dominante, com revisão da dosimetria da pena. Homologação de acordo judicial. voto I.

CONSIDERAÇÕES INICIAIS O presente Processo Administrativo foi instaurado em 28/03/2019 por meio do Despacho SG nº 6/2019 (SEI 0585068), com fundamento na Nota Técnica nº 07/2019/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI 0584592), a partir de representação formulada pela Agrovia S.A. em 05/08/2016 contra a Rumo Logística Operadora Multimodal S.A. e a América Latina Logística S.A. (Rumo/ALL). A representante alegou práticas anticoncorrenciais consistentes em descumprimento de Acordo em Controle de Concentração (ACC – Ato de Concentração nº 08700.005719/2014-65), discriminação em contratação de elevação portuária, interrupção indevida do fluxo ferroviário no pátio de Santa Adélia/SP, descumprimento contratual de transporte ferroviário de açúcar, imposição de “cultura do medo” a clientes e recusa em direcionar integralmente volume de carga para o Porto de Santos. Ao final, requereu a revisão do ACC e a condenação das representadas por infração à ordem econômica. A Nota Técnica Final nº 18/2020/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI 0802277), bem como o Despacho SG nº 17/2020 (SEI 0802280), recomendaram a condenação da Rumo pela interdição indevida do pátio de Santa Adélia, entendida como abuso de posição dominante em infraestrutura essencial, e o arquivamento da imputação referente ao descumprimento contratual, por se tratar de matéria de natureza privada.

Na sequência, a Procuradoria Federal Especializada (Parecer Jurídico nº 26/2020 – SEI 0829994) e o Ministério Público Federal (Parecer nº 32/2020 – SEI 0841888 e 0842256) também opinaram pela condenação parcial, afastando preliminares levantadas pelas representadas. A Conselheira Relatora Paula Farani de Azevedo Silveira iniciou seu voto apreciando as preliminares. Rejeitou a alegada ilegalidade da abertura do processo administrativo, ressaltando que o rito especial do ACC não substitui o rito ordinário da Lei nº 12.529/2011; afastou a suposta insuficiência de indícios, ao reconhecer que a instauração de PA exige apenas indícios minimamente consistentes; e rejeitou a alegação de cerceamento de defesa, destacando que as representadas tiveram plena oportunidade de manifestação e contraditório (SEI 0619796 e 0619814). No mérito, o voto recuperou a análise do Ato de Concentração nº 08700.005719/2014-65, que autorizara a incorporação da ALL pela Rumo, com aplicação de remédios concorrenciais, ressaltando os riscos de verticalização no transporte ferroviário e na logística portuária de açúcar. Examinando os autos, entendeu que a interdição do pátio de Santa Adélia configurou conduta ilícita de exclusão, por impedir acesso de concorrente a infraestrutura essencial, nos termos do art. 36, incisos I e IV, c/c §3º, incisos IV e V, da Lei nº 12.529/2011.

Por outro lado, o voto considerou que as demais imputações relativas ao suposto descumprimento contratual não caracterizariam um ilícito antitruste, mas tão somente uma controvérsia de índole privada, alheia à competência do CADE. Nesse contexto, o voto condutor condenou a Rumo/ALL diante da prática de abuso de posição dominante no mercado de transporte ferroviário e serviços logísticos voltados à exportação de açúcar pelo Porto de Santos (SEI 0981789). A sanção pecuniária foi fixada, à época, em R$ 247.172.592,44 (duzentos e quarenta e sete milhões, cento e setenta e dois mil, quinhentos e noventa e dois reais e quarenta e quatro centavos), valor calculado sobre o faturamento das representadas no ramo de transporte ferroviário, armazenagem e logística. O voto foi acompanhado por unanimidade pelo plenário deste Tribunal, impedindo o então Presidente, Alexandre Cordeiro. II. ANULAÇÃO DA MULTA PELO TRF1 A condenação emitida por este Tribunal foi anulada na esfera judicial, no curso da Ação Anulatória nº 1005535-38.2022.4.01.3400. O acórdão proferido pelo TRF1 apontou uma desconexão entre a base de cálculo utilizada pelo CADE e o mercado efetivamente afetado pela conduta imputada à Rumo S.A. Na visão da decisão judicial, embora a Lei nº 12.529/2011 preveja a utilização do faturamento bruto no “ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infração” (art.

37, I), a jurisprudência deste Conselho admitiria a modulação desse conceito, com o uso do mercado afetado como métrica mais proporcional e aderente ao caso concreto. Assim, entendendo haver vícios na dosimetria da penalidade, a decisão judicial entendeu que a base de cálculo adotada seria desproporcional à conduta apurada. Reproduzo, in verbis, a parte específica do acórdão: “Acerca do tema, merecem relevo os fundamentos lançados na peça recursal, no sentido de que, em casos dessa natureza, ‘o valor de eventual multa deve ser calculado seguindo parâmetros estabelecidos na própria legislação concorrencial e na jurisprudência do Cade, não cabendo a imposição de multas infundadas e desproporcionais. A definição da alíquota não é um exercício arbitrário, ao gosto da autoridade, mas deve seguir critérios e padrões estabelecidos nos precedentes administrativo, o que não se vislumbra no presente caso (...) No caso concreto, dentre os inúmeros vícios apontados na dosimetria da multa imposta à Rumo, tem-se principalmente (i) a superestimação da base de cálculo, que sequer foi mencionada na r. sentença, e (ii) a adoção de uma alíquota demasiadamente alta, requisito ventilado superficial e erroneamente pelo Juízo a quo (...).

Conforme estabelece o próprio artigo transcrito no decisum (artigo 37, I, Lei nº 12.529/11), a base de cálculo será o faturamento da empresa obtido no ano anterior à instauração do processo administrativo no ramo de atividade em que ocorreu a infração (...) Os ramos de atividade são definidos pela Resolução Cade nº 03/2012, que estabelece uma lista de 144 ramos empresariais. Em razão da impossibilidade de se enquadrar toda a atividade empresarial brasileira em 144 ramos, o Cade incluiu no referido ato normativo uma válvula de escape para assegurar a razoabilidade e proporcionalidade da multa: o artigo 2-A permite a adaptação do ramo de atividade às especificidades da conduta em casos nos quais a base de cálculo se mostre “manifestamente desproporcional”. Ainda, é possível utilizar como base de cálculo o faturamento bruto no mercado afetado pela conduta – tal entendimento foi exarado pela própria Superintendência-Geral do Cade no Processo Administrativo impugnado, recomendando ao Tribunal do Cade que utilizasse como base para o cálculo da multa o faturamento bruto obtido pela Rumo no mercado de serviços logísticos de transporte de açúcar no modal ferroviário na Malha Paulista.

Em que pese os dispositivos legais e a recomendação da Superintendência-Geral, o voto relator do Processo Administrativo adotou como base de cálculo atividades absolutamente alheias ao mercado objeto da investigação, incluindo na base de cálculo (i) todo o faturamento da Rumo obtido com o transporte de toda a sorte de bens na maior malha ferroviária do país – a do Estado de São Paulo– em razão de uma conduta que afetou um único pátio, em uma única linha férrea, ligado ao carregamento de um único produto (açúcar), (ii) o faturamento da controladora Rumo S.A. e (iii) o faturamento com atividade de elevação portuária, que não guarda nenhuma relação com os eventos objeto da condenação’. Com efeito, a Resolução CADE n. 03/2012, que estabelece a LISTA DE RAMOS DE ATIVIDADES EMPRESARIAIS para fins de aplicação do artigo 37 da Lei nº 12.529, de 2011, e dá outras providências, assim dispõe: Art. 1º. Expedir, para fins de aplicação do artigo 37 da Lei nº 12.529, de 2011, a LISTA DE RAMOS DE ATIVIDADES EMPRESARIAIS, anexa a esta Resolução. Parágrafo único. Caso a infração à ordem econômica tenha ocorrido em mais de um ramo de atividade empresarial, será considerada a soma dos faturamentos brutos obtidos em todos os ramos afetados. Art. 2º.

Quando o representado não apresentar o valor do faturamento no(s) ramo(s) de atividade empresarial em que ocorreu a infração de forma completa, inequívoca e idônea, será considerado o faturamento total da empresa ou grupo de empresas, no último exercício anterior à instauração do processo administrativo. Art. 2-A. O Cade poderá, mediante decisão fundamentada, adaptar o ramo de atividade às especificidades da conduta quando as dimensões indicadas no art. 1º forem manifestamente desproporcionais. Assim posta a questão e à luz dos atos normativos acima referidos, impõe-se reconhecer que a multa arbitrada não teve uma correta definição da sua base de cálculo. A escolha de uma base de cálculos muito ampla, abrangendo a operação de inúmeras linhas férreas que não tinham nenhuma relação com a que foi interditada e gerou o presente conflito, viola a proporcionalidade e a razoabilidade, ainda mais quando essa escolha não foi adequadamente justificada no processo administrativo. Quando da dosimetria, assim se manifestou o voto condutor no processo administrativo (fls. 209/210 da rolagem crescente): A base de cálculo adotada é a que se revela mais adequada para o caso concreto. O faturamento total do grupo se mostra demasiadamente elevado e, portanto, desproporcional para obtenção do nível ótimo de multa. De outro lado, a segmentação do faturamento pelo mercado afetado se mostra desproporcional para obtenção de multa suficientemente dissuasória.

Assim, com respaldo no comando legal e em observância à razoabilidade e proporcionalidade da multa, aplica-se a base de cálculo baseada no ramo de atividade econômica. A fim de guardar relação mais estreita com a conduta, foi retirada da base de cálculo o faturamento com transporte ferroviário fora da Malha Paulista.(...)Embora a alíquota seja elevada em relação à jurisprudência então consolidada para condutas unilaterais, tal valor se mostra necessário para formar uma multa suficientemente dissuasória, guardando relação de proporcionalidade com os danos produzidos ao mercado a partir de uma estimativa do volume de comércio afetado pela conduta ilícita. Como se vê, o CADE tinha ciência de que estava incluindo na base de cálculo uma vasta área não correlacionada com o ato investigado. A fundamentação denota que a base de cálculo e a alíquota foram escolhidos para se chegar a um valor já almejado, sem levar em consideração o específico sub-ramo ou mercado afetado. Sobre o conceito de mercado afetado, vejamos como dispõe recente publicação do próprio CADE: O mercado afetado é aquele alvo da conduta, podendo ter havido impacto efetivo ou apenas potencial. O mercado afetado pode ser menor do que o ramo de atividade tanto na dimensão produto quanto na dimensão geográfica.

Para exemplificar, uma empresa pode ter organizado um cartel em apenas um mercado incluído em determinado ramo de atividade, ou pode ter empreendido a conduta em apenas uma Unidade da Federação (UF), embora tenha atuação nacional. Assim, uma multa abarcando o faturamento em mercados não relacionados à conduta na dimensão produto, ou incluindo lugares onde a empresa atua, mas nos quais não houve conduta, poderia gerar uma penalidade desproporcional. (Guia Dosimetria de Multas de Cartel, disponível em https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do cade/Guia-dosimetria-de-multas-de-cartel.pdf) O Mesmo Guia acima citado destaca que: A Resolução Cade nº 3/2012 apresenta a definição de 144 ramos de atividade empresarial (CADE, 2012). O termo “ramo de atividade” trazido pela Lei nº. 12.529/2011 tem conceito jurídico indeterminado, devendo ser melhor definido pela jurisprudência e especialmente por normas infralegais. Nessa linha, quando da entrada em vigência da Lei, o Cade procurou dar concretude ao conceito, elaborando a Resolução nº 3/2012. Porém, o que se observa é que os ramos de atividade ali previstos são bastante amplos e exemplificativos, e utilizá-los como base de cálculo para multa, em alguns casos, pode resultar em penalidades desproporcionais à gravidade dos fatos e à abrangência da conduta. Não raro, ainda, determinadas condutas não se enquadrariam em nenhum dos 144 ramos ou se enquadrariam em mais de um deles.

Por isso, como será discutido na próxima seção, a jurisprudência evoluiu para a inclusão do art. 2-A na referida Resolução, que permite que o ramo de atividade seja adaptado, a depender do caso concreto, de modo a refletir o sub-ramo ou mercado afetado pela conduta anticompetitiva e conferir maior proporcionalidade e precisão à multa aplicada. Ainda a combinação do valor do faturamento bruto no mercado afetado com a consideração do tempo de participação na conduta resulta em um bom método de cálculo da multa a ser aplicada, o que está alinhado às melhores práticas internacionais. No caso, a conduta discutida envolvia um único pátio, em uma única linha férrea e o carregamento de um único produto (açúcar). Ainda assim, o CADE definiu como base de cálculo o faturamento bruto da maior malha ferroviária do país, a do Estado de São Paulo, incluindo, até, atividades portuárias da empresa. Não se desconhece que o Supremo Tribunal Federal possui orientação jurisprudencial no sentido de que o Judiciário tem o dever de deferência às decisões técnicas adotadas por entidades reguladoras, tanto pela falta de expertise e capacidade institucional de tribunais para decidir sobre intervenções regulatórias, quanto pela possibilidade de a revisão judicial ensejar efeitos sistêmicos nocivos à coerência e dinâmica regulatória administrativa.

Todavia, como ressalta Eduardo Jordão, "há uma pluralidade de formas e de graus em que a intensidade do controle judicial pode ser adaptada à complexidade da administração pública contemporânea, não sendo nenhuma solução abstratamente superior às demais" (JORDÃO, Eduardo. Controle judicial de uma administração pública complexa: a experiência estrangeira na adaptação da intensidade do controle. São Paulo: Malheiros – SBDP, 2016, p. 653). Um exemplo de como o CADE já se posicionou em casos anteriores é o processo administrativo 08012.000677/99-70, em que empresas aéreas foram condenadas por formação de cartel na ponte aérea Santos Dumont (Rio) e Congonhas (SP). A multa aplicada para cada uma das empresas condenadas foi definida em 1% (um por cento) do valor do faturamento bruto obtido sobre o Mercado Relevante definido como o da ponte aérea no ano de 1999 (ano da infração). Assim, não foi o faturamento de todas as rotas operadas pelas empresas, ou todas as rotas nos estados de São Paulo e/ou Rio de Janeiro, que serviu de base de cálculo para a fixação da multa. Foi o faturamento específico da ponte aérea que serviu de base de cálculo. Inúmeros outros exemplos são apresentados pelo recorrente em suas manifestações nos autos. Como se verifica da própria publicação do CADE, houve um substancial afastamento, no caso, de como vem se desenvolvendo o tema da definição da base de cálculo nas condenações de mesma natureza. E não se pode admitir que a imprecisão dos termos da Lei n.

12.529/2011 e da Resolução n. 3/2012 possibilitem que bases de cálculo bastante dissociadas dos fatos fundamentem a fixação da multa. Fixadas as balizas acima, é importante sublinhar que não compete ao Poder Judiciário substituir-se ao administrador e, neste momento, fixar qual multa seria devida. Tal análise deve ser realizada pelos órgãos técnicos, mas com observância de parâmetros razoáveis e consentâneos com o estudo da matéria. Assim, diante da falta de proporcionalidade na dosimetria, a decisão deve ser anulada, sem prejuízo da possibilidade de nova análise e decisão por parte do CADE. Com estas considerações, dou provimento ao recurso de apelação interposto pela autor, para anular a decisão condenatória proferida pelo CADE nos autos do Processo Administrativo nº 08700.00577/2016-03, sem prejuízo que nova decisão seja tomada no mesmo processo. Atendo às diretrizes fixadas no art. 85, §§ 2º e 3º, e seus respectivos incisos, bem assim a norma do art. 86, caput, ambos do CPC, a verba honorária resta arbitrada no percentual de 1% (um por cento) sobre o valor atribuído à causa (R$ 247.172.592,44 – duzentos e quarenta e sete milhões, cento e setenta e dois mil, quinhentos e noventa e dois reais e quarenta e quatro centavos). Em síntese, a decisão supracitada registrou que a conduta em questão restringiu-se a um único pátio ferroviário (Santa Adélia/SP), em linha férrea associada ao carregamento de um único produto (açúcar).

Nesse contexto, seria excessivo adotar como base de cálculo o faturamento agregado da Rumo S.A., da Rumo Malha Paulista S.A. e da Elevações Portuárias S.A., abrangendo inclusive atividades portuárias e operações ferroviárias desvinculadas da conduta investigada. Logo, no entender da decisão, haveria uma desproporcionalidade na dosimetria da pena. Diante desses fatos, o Acórdão decidiu anular a condenação proferida por este Tribunal. Contudo, o decisum expressamente permitiu que nova decisão fosse proferida no mesmo processo. Nesse contexto, em cumprimento à decisão judicial acima referida, passo ao reexame do julgamento, notadamente da dosimetria da pena aplicada. III. COERÊNCIA COM OUTROS JULGADOS Nos termos do art. 37 da Lei 12.529/2011, na hipótese de condenação por infração à ordem, a multa aplicada pelo CADE deve aplicar uma alíquota que varia de 0,1 a 20%, a qual deve ter como base de cálculo o valor do faturamento bruto no ramo de atividade empresarial no qual ocorreu a infração: Art. 37. A prática de infração da ordem econômica sujeita os responsáveis às seguintes penas:

I - no caso de empresa, multa de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do valor do faturamento bruto da empresa, grupo ou conglomerado obtido, no último exercício anterior à instauração do processo administrativo, no ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infração, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação Para tal fim, os ramos de atividade empresarial estão previstos na Resolução nº 3/2012 do CADE. Esses ramos de atividade não se confundem com os conceitos de mercado relevante ou de produto afetado, mas representam uma lista das atividades empresariais mais representativas da economia, tendo sido elaborados com base no CNAE (classificação nacional de atividades econômicas). A própria resolução, contudo, admite que o ramo de atividade seja adaptado em razão das especificidades da conduta, na hipótese da base de cálculo se mostrar desproporcional. In verbis: Art. 2-A. O Cade poderá, mediante decisão fundamentada, adaptar o ramo de atividade às especificidades da conduta quando as dimensões indicadas no art. 1º forem manifestamente desproporcionais. Por outro lado, o uso do faturamento total da empresa, ou do grupo de empresas, somente deve ser adotado quanto esta Autoridade não dispuser de informações a respeito do valor do faturamento no ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infração, conforme dicção do artigo 37, § 2º, da Lei 12.529/11:

“§ 2º No cálculo do valor da multa de que trata o inciso I do caput deste artigo, o Cade poderá considerar o faturamento total da empresa ou grupo de empresas, quando não dispuser do valor do faturamento no ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infração, definido pelo Cade, ou quando este for apresentado de forma incompleta e/ou não demonstrado de forma inequívoca e idônea.” No mesmo sentido, assim estabelece o art. 2º da Resolução nº 3/2012 do CADE: Art. 2º Quando o representado não apresentar o valor do faturamento no(s) ramo(s) de atividade empresarial em que ocorreu a infração de forma completa, inequívoca e idônea, será considerado o faturamento total da empresa ou grupo de empresas, no último exercício anterior à instauração do processo administrativo. Sobre o tema, transcrevo também o trecho pertinente do Guia de Dosimetria de Multas de Cartel deste Conselho: A Resolução Cade nº 3/2012 (modificada pela Resolução nº 18/2016), fazendo referência ao referido dispositivo legal, traz o rol dos supramencionados ramos de atividades econômica a serem considerados para fins de dosimetria (art. 1º). Além disso, a teor do que dispõe seu art. 2-A, tal Resolução, possibilita ao Cade, “mediante decisão fundamentada, adaptar o ramo de atividade às especificidades da conduta quando as dimensões indicadas no art. 1º forem manifestamente desproporcionais”.

Nesse sentido, o Cade tem considerado como base de cálculo do valor da multa, primordialmente, o faturamento bruto no ramo de atividade, podendo, a depender das circunstâncias do caso concreto, caso a utilização do ramo mencionado na Resolução Cade nº 3/2012 corresponder a dimensão “manifestamente desproporcional”, adotar uma adaptação desse ramo – como, por exemplo, o “sub-ramo de atividade” ou o “mercado afetado” - em que ocorreu a infração, no ano anterior à instauração do Processo Administrativo (PA) no Cade. Vale notar que, em alguns casos, o Cade utilizou os seguintes critérios para examinar possível desproporcionalidade da base de cálculo estabelecida como regra pelo art. 37, inciso I, da Lei nº 12.529/2011 (ramo de atividade): (i) comparação do faturamento com produtos afetados pela conduta e (a) o faturamento no ramo de atividade da Resolução Cade nº 3/2012 e (b) o faturamento total da empresa; (ii) duração da conduta; (iii) a verificação se as informações de faturamento foram apresentadas de forma completa, inequívoca e idônea, conforme estabelece o art. 37, § 2º da Lei nº 12.529/2011; e (iv) a verificação da eventual possibilidade ou necessidade de ajuste da alíquota, em atenção à jurisprudência do Cade, para resguardar a proporcionalidade e o caráter dissuasório da multa. De todo o exposto, concluo que:

Em regra, a base de cálculo que deve ser considerada, para efeito de dosimetria da pena, corresponde ao faturamento bruto no ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infração, considerando a lista de ramos de atividade da Resolução CADE nº 3/2012; Caso a multa se revele desproporcional, este Conselho pode, de forma fundamentada, adotar uma base de cálculo inferior, considerando um sub-ramo de atividade ou adotando o conceito de mercado afetado. Para tal fim, deve-se examinar a proporcionalidade entre a sanção aplicada e a infração cometida, somente devendo haver tal adaptação na hipótese de evidente desproporcionalidade e apenas em favor do sancionado. Ou seja, a modificação da base somente deve ser adotada in bonan partem, não podendo o Tribunal criar uma sanção que exceda aos limites previstos em Lei. A adoção do faturamento bruto total como base de cálculo da sanção somente é admissível nas hipóteses previstas em Lei, a saber: i) quando não se souber o valor do faturamento no ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infração; ii) quando o valor for apresentado de forma incompleta; iii) quando o valor apresentado for inidôneo ou equivocado. No caso dos autos, verifico que a alíquota aplicada está adequada à hipótese de abuso de posição dominante, tendo sido fixada em [faixa de 5 a 10%] [Acesso Restrito ao CADE e à representada]. Contudo, a base de cálculo considerou o faturamento bruto em dois ramos de atividade distintos, a saber: i) ramo 98:

Transporte ferroviário, metroviário e similares; e ii) ramo 104: Armazenamento, carga e descarga e suas atividades auxiliares, inclusive transporte e gestão/administração. Esses valores foram apurados sem qualquer limitação geográfica, que adequasse o faturamento à dimensão efetiva da conduta, ou qualquer limitação subjetiva, incluindo o faturamento de empresas do grupo econômico que não estiveram diretamente envolvidas na conduta. O valor obtido, como bem apontado pela decisão judicial, é evidentemente desproporcional. A conduta tratada na condenação se refere a um único pátio ferroviário, localizado em Santa Adélia/SP. E refere-se a uma linha férrea associada ao carregamento de um único produto: açúcar. Essas peculiaridades do caso devem ser consideradas para efeito de dosimetria da pena, na forma do art. 2ºA da Resolução CADE nº 3/2012. A multa estabelecida para o caso, de quase R$ 250 milhões, supera os valores usuais adotados nas condenações deste Tribunal, sendo maior que a condenação de infrações muito mais severas, como os casos de cartel clássico e cartel em licitações. Para se fazer uma singela comparação, uma das maiores multas aplicadas no ano atual foi aplicada ao Cartel de Combustíveis do DF[1]. Nesse caso, que envolvia uma rede complexa com danos sociais graves, este Conselho condenou sete redes de postos de combustível, englobando dezenas de estabelecimentos comerciais, e quase uma dezena de pessoas físicas.

Nesse caso, a penalidade total, englobando todos os réus, foi da ordem de R$ 150 milhões. Mesmo no caso do cartel de licitações de marca-passos e desfibriladores, que é um mercado que afeta diretamente a saúde e os hospitais públicos, a condenação desta Autoridade foi da ordem de R$ 100 milhões[2]. Para que se coloque a questão em perspectiva, conforme dados do Anuário 2024 deste Conselho, este Tribunal julgou 67 processos no ano passado, incluindo 17 casos de cartel. O valor total das multas aplicadas, para todos esses casos, foi de R$ 302,8 milhões[3]. Parece, pois, bastante evidente ser desproporcional que este Conselho aplique, em um único caso, uma multa de R$ 250 milhões, quando a gravidade da conduta realizada e do dano causado não tenha o mesmo nível de gravidade dos casos mais complexos julgados por este Conselho. Como bem explica o Guia de Dosimetrias, a maiores punições aplicadas por este Conselho devem ser reservadas aos casos de cartel de licitações e de cartel clássico. Condutas unilaterais podem e devem ser punidas de forma proporcional ao dano causado. Contudo, são infrações de menor gravidade. Em se tratando de conduta que teve um dano localizado, tanto sob a ótica geográfica quanto sob a ótica do produto afetado, concluo que a sanção efetivamente aplicada se mostra desproporcional à conduta praticada. Diante disso, entendo ser o caso de se adotar uma base de cálculo proporcional à conduta, na forma do art. 2º-A da Resolução 3/2012 deste Conselho. IV.

DA PROPOSTA DE ACORDO Diante da decisão judicial, em 28 de Junho de 2025, a Rumo S.A. requereu a revisão da dosimetria da multa aplicada, sustentando a sua desproporcionalidade. A empresa ressaltou que a adequação da base de cálculo ao mercado efetivamente afetado teria sido recomendada pela Superintendência-Geral na Nota Técnica nº 18/2020. Destacou, ainda, que o TRF1, na Ação Anulatória nº 1005535-38.2022.4.01.3400, já havia declarado ilegal a base de cálculo então utilizada, sustentando a necessidade de limitar a incidência da sanção ao mercado afetado. Por esses fundamentos, a Rumo propôs a adoção como parâmetro do faturamento obtido especificamente com o transporte ferroviário de açúcar na Malha Paulista. Nesse caso, faturamento bruto seria da ordem de [faixa de R$ 100 a 200 milhões] [ACESSO RESTRITO AO CADE E A REQUERENTE][4]. Nesse contexto, a empresa condenada manifestou interesse em encerrar o litígio por meio de transação ou acordo administrativo, se acatada a base de cálculo mais limitada. Adotando-se a nova base de cálculo e a ela se aplicando a mesma alíquota do voto original, a saber, de [faixa de 5 a 10%] [Acesso Restrito ao CADE e à representada], chega-se a uma multa de R$ 13.003.520,81. Aplicando-se a correção do valor pela taxa SELIC, o valor corrigido da multa seria de R$ 20.191.867,11 (vinte milhões, cento e noventa e um mil, oitocentos e sessenta e sete reais e onze centavos), valor esse atualizado até agosto de 2025[5].

Diante desse cenário, foi consultada a Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE para avaliação quanto à possibilidade jurídica de aceitação da proposta apresentada. V. DO PARECER DA PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA (PFE) No dia 31 de julho de 2025, proferi Despacho Ordinatório (SEI 1599909) solicitando uma consulta ao Procurador-Chefe Especializado do Cade, sobre o Processo Administrativo de nº 08700.005778/2016-03, em face da decisão judicial de anulação da sanção pecuniária imposta avaliando possível reapreciação da dosimetria da pena e eventual fixação de nova multa e viabilidade jurídica de solução consensual mesmo após julgamento. Em seu parecer (SEI 1604920), a PFE destacou que a própria decisão judicial facultou a reapreciação por parte do Cade sendo que, sobrevindo nova decisão condenatória, a dosimetria da multa deverá se ajustar aos critérios da razoabilidade e proporcionalidade, afastando o vício que conduziu a nulidade afirmada judicialmente. Ainda, na hipótese de novo julgamento administrativo ou celebração de acordo, os fatos supervenientes restariam configurados esvaziando o interesse da Autarquia no litígio judicial. Portanto, o Parecer da PFE (SEI 1604920) conclui que uma reapreciação da dosimetria e prolação de nova decisão, mantendo a condenação da RUMO SA com nova fixação de multa, se adequa aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. A respeito da viabilidade jurídica do acordo, a PFE/CADE assim se manifestou:

Sim, há viabilidade jurídica de solução consensual com a interessada. A instrumentalização do acordo pode ser na forma do termo de compromisso de cessação da prática investigada ou dos seus efeitos lesivos à concorrência, disciplinado pelo art. 85 da Lei nº 12.529/2011 e Regimento Interno do CADE. Sugere-se, em acréscimo, que referido TCC contemple cláusula que dê encaminhamento à extinção do litígio judicial, de modo a evitar eventuais decisões judiciais conflitantes com a solução consensual administrativa. Sobre a dosimetria da pena, a PFE/CADE indicou que a dosimetria da nova multa deveria “adequar-se aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade”. VI. DA DOSIMETRIA Tendo em vista a possibilidade jurídica de reexame do caso, conforme apontado no Parecer da PFE (SEI 1604920), e tendo em vista a necessidade de adequação da dosimetria da pena aos critérios da razoabilidade e proporcionalidade, passo a avaliar o quantum da multa proposta pela empresa condenada, para verificação da sua adequação à jurisprudência deste Conselho. Nos parágrafos compreendidos entre 340 e 351 do voto (SEI 0981587), a relatora expôs de forma detalhada a análise dos critérios do art.

45 da Lei nº 12.529/2011, reconhecendo a gravidade elevada da conduta por se tratar de vedação ao acesso a infraestrutura essencial, a ausência de boa-fé das Representadas, a vantagem auferida com a exclusão do rival, a consumação da infração, o grau expressivo de lesão à concorrência e aos consumidores, bem como os efeitos econômicos negativos verificados no mercado. Esses critérios foram contemplados na alíquota da sanção, a qual foi fixada em [faixa de 5 a 10%] [ACESSO RESTRITO ÀS REPRESENTADAS]. Entendo que esse parâmetro específico da dosimetria encontra-se bem justificado e não demanda qualquer modificação, tendo sido fixado em patamar alinhado à jurisprudência deste Conselho e aos parâmetros legais. Entendo que o único parâmetro que necessita ser reavaliado é a base de cálculo, a qual considerou o valor de [faixa de 1 a 5 bilhões de reais] [ACESSO RESTRITO ÀS REPRESENTADAS]. Com a devida vênia, e pelos argumentos que já expus acima, entendo que a base de cálculo a ser adotada precisa ser limitada para refletir a correta extensão da conduta. Nesse contexto, entendo que a base de cálculo precisa ser limitada para contemplar: i) a abrangência geográfica da conduta, que se limitou a um único pátio; ii) o setor econômico efetivamente afetado, que se limitou ao transporte de açúcar. Sobre o tema, entendo que a recomendação da Superintendência-Geral expressa na Nota Técnica nº 18/2020 (SEI 0790293) é mais adequada à jurisprudência deste Tribunal.

Reproduzo, in verbis, a recomendação feita pela área técnica no momento do julgamento original: 189. Na medida em que o principal mercado afetado pelo ilícito foi o mercado de prestação de serviços logísticos para exportação de açúcar via modal ferroviário na Malha Paulista, entende-se que o faturamento da Rumo nesse mercado relevante deve ser o utilizado como base para cálculo da multa. Assim, tenho que a base de cálculo adequada deve contemplar o faturamento bruto auferido pelas representadas no modal ferroviário na Malha Paulista (dimensão geográfica), considerando o mercado de serviços logísticos para transporte de açúcar (dimensão do produto). Verifico que os cálculos que fundamentam a proposta de acordo apresentada (SEI 1580236) estão adequados aos parâmetros sugeridos pela área técnica deste Conselho. Verifico que a empresa Rumo apresentou em seu doc. 4 (SEI 1580236) as Demonstrações financeiras da Rumo S.A. para 31 de dezembro de 2018, referente ao faturamento no ano anterior à instauração do processo administrativo em tela[6]. Na página 150 do referido documento, no item 6, resta evidenciado o valor do faturamento da Rumo Malha Paulista no transporte ferroviário de açúcar. Esse valor é discriminado em duas parcelas: i) serviços de solução logística, prestados à própria Rumo S.A., no valor de [faixa de 50 a 100 milhões] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À REPRESENTADA];

ii) contratação dos serviços por terceiros, no valor de [faixa de 100 a 200 milhões] [ACESSO RESTRITO AO CADE E À REPRESENTADA]. Verifico que a proposta de acordo apresentada contempla rigorosamente os faturamentos da empresa na malha paulista ferroviária, no transporte de açúcar, estando aderente aos parâmetros sugeridos pela área técnica. Verifico, ainda, que os valores foram devidamente apresentados por meio de demonstração financeira idônea, confirmada por auditoria independente (KPMG) e subscrita por contador devidamente registrado[7]. Verifico, ainda, que o recorte metodológico foi devidamente explicado nos documentos de fls. 147 a 153 (SEI 1580236). Tudo isso considerado, entendo adequada a multa apresentada pela representada em sede de proposta de acordo. DisposiTIVO Diante do exposto, HOMOLOGO a proposta de acordo apresentada pela representada (SEI 1580235). Para efeito de REVISÃO da dosimetria da pena, estabeleço que deva ser adotado como base de cálculo da multa aplicada o faturamento bruto obtido com o transporte ferroviário de açúcar na malha paulista, no ano de 2018, nos termos apresentados nas demonstrações financeiras da empresa Rumo S.A. Portanto, pelos fundamentos já declinados, estabeleço que o valor da multa aplicada à empresa RUMO S.A. deve ser REVISTO, devendo ser aplicada a MULTA no valor de R$ 20.191.867,11 (vinte milhões, cento e noventa e um mil, oitocentos e sessenta e sete reais e onze centavos), valor esse atualizado até agosto de 2025.

Determino, ainda, que o valor da multa seja pago no prazo de 30 (trinta) dias corridos, contados da publicação no DOU da ata de julgamento. Mantenho os demais itens da condenação original deste Tribunal (SEI 0981790) por seus próprios fundamentos, notadamente as obrigações relativas à cessação da conduta constantes no item 354 do voto original, a saber: se abster de adotar quaisquer medidas que venham a injustificadamente impedir o ingresso e vedar o acesso à Malha Paulista; assegurar, em condições objetivas e isonômicas, o acesso à ferrovia e a contratação, com atendimento efetivo, a todos agentes de mercado que manifestem interesse na prestação do transporte ferroviário na Malha Paulista; e divulgar, em até 15 dias após a publicação da decisão plenária, em seus sites oficiais, o teor desta decisão. A obrigação contida na alínea “c” do item 354 deverá ser cumprida no prazo de 15 dias corridos, a contar da publicação da presente decisão, e deverá comunicar a solução do caso pela via conciliatória, informando quanto ao compromisso de pagamento da penalidade ora estabelecida e compromisso de cessação da conduta, nos termos acima indicados. A divulgação deverá se dar em padrão de publicidade similar à divulgação dos fatos relevantes da empresa. A multa pelo descumprimento das presentes obrigações será a mesma estabelecida no item 355 do voto original, a saber, multa diária no valor de R$ 200.000,00 por evento e por dia de descumprimento.

Na hipótese de a representada se COMPROMETER a: i) assinar o termo de desistência da Ação Anulatória nº 1005535-38.2022.4.01.3400, sem imposição de qualquer custo ou sucumbência ao CADE; ii) assinar a desistência de quaisquer outros recursos judiciais ou administrativos que tenham por objeto a discussão da presente condenação, extinguindo-se, assim, todos os litígios relacionados ao presente processo; e iii) se comprometer a efetuar o pagamento integral, em parcela única, da condenação ora fixada, no prazo acima indicado; CONCEDO um desconto adicional de 10% (dez por cento) para efeitos de conciliação, hipótese na qual a multa em tela poderá ser substituída por uma CONTRIBUIÇÃO PECUNIÁRIA no valor de R$ 18.172.680,39 (dezoito milhões, cento e setenta e dois mil, seiscentos e oitenta reais e trinta e nove centavos), valor esse atualizado até agosto de 2025. Para a obtenção do presente desconto, não será admitido qualquer tipo de depósito, pagamento condicional ou pedido de parcelamento, devendo haver a efetiva quitação da obrigação pecuniária. Para a obtenção do desconto conciliatório acima indicado, os compromissos acima referidos e o pagamento da contribuição pecuniária deverão ser providenciados no prazo máximo de 30 (trinta) dias corridos, a contar da publicação no DOU da presente decisão. Os valores mencionados neste dispositivo encontram-se atualizados até agosto de 2025 e deverão ser corrigidos pela SELIC até a data do efetivo pagamento.

Autorizo que a PFE/CADE junte a cópia do acordo e deste voto nos processos judiciais que estejam relacionados ao caso em tela, para providenciar a devida extinção dos feitos, na forma da Lei. Após o trânsito em julgado, encaminhem-se os autos à UCD da SG/CADE para verificação do cumprimento dos termos do acordo e monitoramento da decisão original. É como voto. GUSTAVO AUGUSTO FREITAS DE LIMA Presidente [assinatura eletrônica] [1] PA nº08012.008859/2009-86, Conselheiro Carlos Jacques. [2] PA nº 08700.003699/2017-31, caso Medtronic, Abimed e Boston Scientific [3] Página 16 do Anuário CADE 2024. [4] Anexo - Rumo (SEI 1580236). [5] Os valores são corrigidos pela SELIC simples, mesmo critério utilizado pela Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda (https://sicalc.receita.economia.gov.br/sicalc/selic/consulta). Para o período de 01/2019 a 08/2025 o valor da taxa de juros Selic acumulada é de 55,28%. [6] Instaurado em 28/03/2019 por meio do Despacho SG nº 6/2019 (SEI 0585068). [7] Rogério Hernandez Garcia, Contador CRC ISP2 13431/0-5.