Processo Administrativo Sancionador nº 19957.009292/2017-21

Diário Eletrônico da CVM em

19/03/2021

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

EXTRATO DE SESSÃO DE JULGAMENTO

DO PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM nº

19957.009292/2017-21 (SP2017/440) *

* Sessão realizada exclusivamente por videoconferência, na forma da

Deliberação CVM nº 855, de 30 de abril de 2020.

Data do julgamento: 02/03/2021

Relatora: Diretora Flávia Perlingeiro

Acusados:

Ricardo Bernardo Silva

Robson Vieira Teixeira de Freitas

Paulo Fernando Santos de Vasconcelos

José da Silva Moura Filho

Martha Lyra Nascimento

Ementa: Responsabilidade de membros do Conselho de Administração e do

Conselho Fiscal da Companhia Energética de Brasília - CEB, por infrações relativas

às demonstrações financeiras dos exercícios de 2011, 2012 e 2013, em razão do

descumprimento de normas contábeis dos Pronunciamentos Técnicos CPC 38 e

CPC 40 c/c o art. 176, §5º, III, da Lei nº 6.404/1976, quanto a créditos inadimplidos

detidos em face do acionista controlador. Multas e absolvições.

Decisão: Vistos, relatados e discutidos os autos, o Colegiado da Comissão de

Valores Mobiliários, com base na prova dos autos e na legislação aplicável, por

unanimidade de votos, decidiu:

A. Em relação a José da Silva Moura Filho, conselheiro fiscal à

época:

(i) pela condenação à penalidade de multa pecuniária no valor de R$

85.000,00 (oitenta e cinco mil reais), por ter, com base nas atribuições previstas

no art. 163, VII da Lei n° 6.404/1976, aprovado, sem questionamentos consignados

no parecer do Conselho Fiscal ou outro documento, as demonstrações financeiras

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referentes aos exercícios de 2011 e 2012, refletindo o registro contábil de R$ 38

milhões em créditos prescritos detidos contra o acionista controlador, o que

implicou na superavaliação do ativo, do resultado do exercício e do patrimônio

líquido no mesmo valor, em inobservância ao disposto nos itens 17, 58 e 59 do

Pronunciamento Técnico CPC 38; e

(ii) pela absolvição da acusação formulada no que tange à aprovação

das demonstrações financeiras referentes aos exercícios de 2011, 2012 e 2013,

sem divulgação, em nota explicativa, das informações previstas nos itens 31, 33,

34 e 37 "a" do Pronunciamento Técnico CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da

Lei n° 6.404/1976;

B. Em relação à Martha Lyra do Nascimento, conselheira fiscal à

época:

(i) pela condenação à penalidade de multa pecuniária no valor de R$

70.000,00 (setenta mil reais), por ter, com base nas atribuições previstas no art.

163, VII, da Lei n° 6.404/1976, aprovado, sem questionamentos consignados no

parecer do Conselho Fiscal ou outro documento, as demonstrações financeiras

referentes ao exercício de 2012, refletindo o registro contábil de R$38 milhões em

créditos prescritos detidos contra o acionista controlador, o que implicou na

superavaliação do ativo, do resultado do exercício e do patrimônio líquido no

mesmo valor, em inobservância ao disposto nos itens 17, 58 e 59 do

Pronunciamento Técnico CPC 38; e

(ii) pela absolvição quanto à acusação formulada no que tange à

aprovação das demonstrações financeiras referentes ao exercício de 2012, sem

divulgação, em nota explicativa, das informações previstas nos itens 31, 33, 34 e

37 "a" do Pronunciamento Técnico CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da Lei

n° 6.404/1976; e

C. pela absolvição de Ricardo Bernardo da Silva, Robson Vieira

Teixeira de Freitas e Paulo Fernando Santos de Vasconcelos da acusação

de terem, na qualidade de conselheiros de administração, aprovado, nos termos

do inciso V do art. 142 da Lei n° 6.404/1976, as demonstrações financeiras

referentes ao exercício de 2013, sem divulgação, em nota explicativa, das

informações previstas nos itens 31, 33, 34 e 37 do Pronunciamento Técnico CPC

40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da Lei n° 6.404/1976.

Os acusados punidos terão um prazo de 30 dias, a contar da

comunicação da decisão da CVM, para interpor recurso voluntário ao Conselho de

Recursos do Sistema Financeiro Nacional, nos termos do art. 70 da Instrução CVM

nº 607/19.

Ausentes os acusados e advogados constituídos.

Presente a Procuradora Danielle Barbosa, representante da

Procuradoria Federal Especializada da CVM.

Participaram desta Sessão de Julgamento os Diretores Alexandre

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Rangel, Flávia Perlingeiro e o Presidente da CVM, Marcelo Barbosa, que presidiu a

Sessão.

Documento assinado eletronicamente por Flavia Martins Sant Anna

Perlingeiro, Diretor, em 16/03/2021, às 16:57, com fundamento no art. 6º

do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Alexandre Costa Rangel,

Diretor, em 17/03/2021, às 08:27, com fundamento no art. 6º do Decreto

nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Marcelo Santos Barbosa,

Presidente, em 17/03/2021, às 16:51, com fundamento no art. 6º do

Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM Nº SP2017/440

(Processo Eletrônico SEI nº 19957.009292/2017-21)

Reg. Col. 1041/18

Acusados: Ricardo Bernardo da Silva

Robson Vieira Teixeira de Freitas

Paulo Fernando Santos de Vasconcelos

José da Silva Moura Filho

Martha Lyra Nascimento

Assunto: Apurar a responsabilidade de membros do Conselho de Administração e do

Conselho Fiscal da Companhia Energética de Brasília - CEB, por infrações

relativas às demonstrações financeiras dos exercícios de 2011, 2012 e 2013,

em razão do descumprimento de normas contábeis dos Pronunciamentos

Técnicos CPC 38 e CPC 40 c/c o art. 176, §5º, III, da Lei nº 6.404/1976,

quanto a créditos inadimplidos detidos em face do acionista controlador.

Diretora Relatora: Flávia Perlingeiro

RELATÓRIO

I. OBJETO E ORIGEM

1. Trata-se de Processo Administrativo Sancionador (“PAS”) instaurado pela

Superintendência de Relações com Empresas (“SEP” ou “Acusação”), em face de membros da

diretoria, do conselho de administração (“CA”) e do conselho fiscal (“CF”)1 da Companhia

Energética de Brasília - CEB (“Companhia” ou “CEB”), com base no que dispunha o art. 8º da

Deliberação CVM nº 538, de 05.03.2008, então vigente2, em razão de infrações relativas às

demonstrações financeiras anuais (“DFs”) de data-base 31.12.2011, 31.12.2012 e 31.12.20133, à

luz de alegado descumprimento de normas contábeis aplicáveis e da legislação societária vigente,

tendo em vista o tratamento dado aos créditos detidos pela Companhia em face do Governo do

1 A SEP imputou infrações a outras 13 pessoas naturais (diretores e outros membros do CA e do CF da Companhia),

no âmbito deste PAS, as quais celebraram Termo de Compromisso, como pontuado nas seções III e V deste Relatório.

2 Deliberação revogada pela Instrução CVM n° 607, de 17.06.2019, que entrou em vigor em 01.09.2019.

3 A SEP apurou, ainda, irregularidades nas DFs referentes ao exercício de 2010. No entanto, essas irregularidades

foram imputadas apenas a administradores que celebraram termo de compromisso, razão pela qual não foram incluídas

neste Relatório.

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Distrito Federal (“GDF”), seu acionista controlador, já à época inadimplidos há mais de 360 dias

e, posteriormente, considerados ilíquidos.

2. O presente PAS originou-se do processo CVM nº RJ-2015-9361, instaurado em

decorrência de fatos apontados em relatório de análise da SEP, no âmbito do processo CVM nº

SP-2014-233, cujo principal fato narrado foi a prescrição de créditos da Companhia detidos em

face do GDF, no valor de aproximadamente R$ 38 milhões.

3. Outras treze pessoas acusadas pela SEP celebraram Termo de Compromisso no âmbito

deste PAS. Assim, este Relatório se restringe aos fatos e argumentos concernentes às condutas dos

acusados que não firmaram Termo de Compromisso, quais sejam: Ricardo Bernardo da Silva

(“Ricardo Silva”), Robson Vieira Teixeira de Freitas (“Robson Freitas”), Paulo Fernando Santos

de Vasconcelos (“Paulo Vasconcelos”), José da Silva Moura Filho (“José Moura”) e Martha Lyra

Nascimento (“Martha Nascimento” e, em conjunto com os demais, “Acusados”).

II. FATOS E CONTEXTUALIZAÇÃO

Os créditos detidos pela CEB em face do GDF

4. A partir do exercício social de 2011, os administradores da CEB passaram a divulgar

informações financeiras nas quais existiam, nos relatórios de revisão especial e nos relatórios dos

auditores, parágrafos de ênfase acerca de créditos que a CEB detinha em face do acionista

controlador, decorrentes de serviços de iluminação faturados, mas não liquidados financeiramente.

5. Segundo a SEP, entre 2009 e 2012, a CEB teve, em média, R$ 168,9 milhões em contas

a receber em atraso. Deste valor, 57% correspondiam a valores em atraso devidos pelo GDF.

6. Apesar da inadimplência, os administradores da CEB afirmavam, nas DFs de 2010, 2011

e 2012, não ser necessário constituir provisão para perdas relacionadas aos créditos detidos contra

o seu acionista controlador.

7. Em 2013, houve o reconhecimento da baixa de aproximadamente R$ 38 milhões,

referentes a créditos prescritos e, somente em 2014, a Companhia fez o provisionamento de valores

devidos pelo GDF. O montante prescrito foi lançado no resultado do exercício de 2013 como

perda. A SEP informou, ainda, que os créditos baixados em 2013 estavam prescritos desde 2010.

8. De resto, nada obstante, os administradores da CEB mantiveram, nas DFs de 2013, o

entendimento de que não era necessário constituir provisão para perdas nos créditos restantes e

vencidos há mais de 360 dias e, em nota explicativa, consignaram que "a realização desses

créditos depende do sucesso dos processos de cobrança e negociações que estão em andamento,

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e os mencionados créditos podem ser liquidados por valores diferentes daqueles que estão

registrados".

9. Somente nas DFs de 2014, a administração da CEB admitiu a possibilidade de que o

acionista controlador pudesse descumprir a obrigação de pagar o que devia à Companhia.

10. Em 21.03.2017, a SEP encaminhou ofícios aos membros do CA, do CF e da diretoria da

CEB, solicitando manifestação a respeito de seu entendimento em relação aos fatos acima

descritos, no tocante às DFs da Companhia referentes aos exercícios de 2010 a 2013; ao que os

referidos diretores e conselheiros enviaram suas manifestações à SEP.

A análise e conclusão da SEP

11. De acordo com a SEP, o GDF, acionista controlador da CEB, atrasava sistematicamente,

desde pelo menos o exercício de 1995, o pagamento das contas (principal e juros) dos serviços de

iluminação prestados pela Companhia a espaços públicos.

12. Apesar disso, as DFs de 2010, 2011 e 2012 informavam não ser necessário constituir

provisão para perdas relacionadas aos créditos detidos contra o GDF, nos seguintes termos:

“A provisão para créditos de liquidação duvidosa foi constituída com base na

estimativa das prováveis perdas que possam ocorrer na cobrança dos créditos,

sendo os saldos demonstrados no ativo circulante ou não circulante, de acordo com

a classificação do título que as originaram. O critério utilizado pelo Grupo para

constituir a provisão para créditos de liquidação duvidosa é considerado pela

Administração como adequado para estimar as perdas com créditos decorrentes de

fornecimento de energia.

(...)

O Grupo exclui do cálculo acima os créditos com entidades e órgãos ligados ao seu

controlador, o Governo do Distrito Federal (GDF)”

13. Esta prática, segundo os administradores, encontrava amparo na política contábil

norteada pelo Manual de Contabilidade do Setor Elétrico elaborado pela Agência Nacional de

Energia Elétrica – ANEEL (“Manual ANEEL”), a qual facultava à alta administração o julgamento

discricionário e fundamentado quanto ao não provisionamento de saldos a receber de empresas

controladoras, controladas e coligadas.

14. A SEP identificou declarações de administradores e de membros do CF da Companhia,

prestadas em vários momentos, acerca da adequação da negociação direta com o devedor, como,

por exemplo, as abaixo reproduzidas (grifos da SEP):

“(...) note-se que a política de contabilidade praticada pela empresa, conforme se

constata nas prestações de contas anuais de 2005 até 2014, foi de não provisionar

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os valores relativos aos créditos devidos pelo acionista majoritário, por acreditar no

processo histórico de negociação."

“(...) todas as situações exemplificadas, somadas às demais cartas e respostas em

anexo, demonstram de forma inequívoca que o processo de negociação e cobrança

de dívidas transcorreu de forma correta. Os resultados obtidos demonstram a

liquidez dos créditos da CEB, de forma autorizar e justificar a manutenção dos

referidos valores no balanço, e ratificar os critérios adotados."4

15. Segundo a SEP, a diretoria da CEB entendeu que, descartando-se a hipótese de possível

contestação judicial ou administrativa na natureza e valores dos débitos por parte do devedor, a

complexa estrutura burocrática do Estado seria responsável pelos atrasos nos pagamentos.

16. Entretanto, a SEP reputou que as tratativas entre a Companhia e o GDF não ocorriam de

forma satisfatória, uma vez que parte das dívidas somente foi reconhecida por meio de decretos,

conforme se refletiu em manifestação dos administradores. De acordo com a SEP, o pagamento

das despesas correntes, líquidas e certas, não depende da emissão de decretos específicos, ficando

evidente que a relação entre as duas partes teria saído do que se poderia chamar de “normalidade”.

A SEP cita, a propósito, argumento utilizado por mais de um administrador da Companhia, como,

por exemplo:

“O reconhecimento de dívidas, no âmbito do GDF foi regulamentado por vários

decretos, portanto, perfeitamente viável de realizar-se. Logo, as declarações foram

prestadas em total conformidade com a legislação específica, de forma clara e

suficiente para a informação de todos os interessados."5

17. Havia, segundo os administradores, ciência da situação financeira "extremamente grave

em relação à subsidiária integral CEB D6", controlada responsável pela operação de distribuição

de energia elétrica (“CEB-D”). Por isso, ao tomarem posse em seus cargos na CEB, os

administradores entenderam ser necessário "envidar o máximo esforço na abertura de um canal

de negociação emergencial com o GDF". Segundo a SEP, o não provisionamento de perdas pela

administração, por acreditar “no processo histórico de negociação”, e um dos primeiros atos dos

administradores, de buscar abrir negociações com o devedor, revelaram a primeira contradição nos

argumentos apresentados em suas defesas.

18. De acordo com a SEP, a segunda contradição apareceu no momento em que os

administradores informaram como tiveram conhecimento da existência dos créditos prescritos e

4 Vide §49 do Termo de Acusação.

5 Vide §53 do Termo de Acusação.

6 Trata-se da CEB Distribuição S.A.

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não ajuizados. Somente a partir da realização da 551ª Reunião do Conselho de Administração

(“RCA”), aquele órgão determinou uma análise detalhada dos débitos do GDF para com a CEB.

19. A SEP observou que os créditos baixados em 2013 estavam prescritos desde 2010 e que

a prescrição ocorreu apenas nos créditos detidos contra o acionista controlador. Somente nas

demonstrações financeiras de 2014, a administração da CEB admitiu a possibilidade de que o GDF

pudesse não pagar o que devia à Companhia. Esta decisão decorreu das conclusões do grupo de

trabalho (“GT”) instituído para propor medidas para a normalização das atividades da CEB-D:

“Em 25 de setembro de 2014, o Grupo de Trabalho – GT foi instituído pelo Decreto

nº 35.848, que objetivou a proposição de medidas suplementares necessárias à

operacionalização normal da CEB D, dentre elas a liquidação dos débitos do GDF

relativos ao consumo de energia elétrica.

Iniciou-se um processo de negociação com o controlador, o Governo do Distrito

Federal, com o objetivo de constituir um mecanismo para a liquidação definitiva da

dívida de consumo de energia elétrica de órgãos e entidades da administração

pública distrital. No entanto permaneceu a incerteza quanto ao prazo final de

conclusão das medidas administrativas a serem implementadas tendo em vista que

o GDF encaminhará projeto de lei requerendo autorização legislativa para procederse à transação de encontro de contas entre os passivos, incluindo os débitos com a

CEB D.

Neste sentido, por indicação do GT, a Administração, com base no atual estágio de

cobrança e negociação dos referidos valores, principalmente com o seu controlador,

o Governo do Distrito Federal, considerou necessária a constituição de provisão

para perdas no montante de R$ 46.312 de valores vencidos há mais de 360 dias”.

20. Portanto, restou evidenciado para a Acusação que, apenas durante o exercício social de

2013, houve a preocupação dos administradores da CEB em buscar ter pleno conhecimento das

características da dívida do acionista controlador, incluindo a avaliação da real possibilidade de

recebimento do valor devido.

21. Desta forma, em que pese a manifestação dos administradores aduzindo a adequação de

seus atos, a SEP constatou a existência de fatos que a fizeram discordar do argumento de que a

opção por não constituir provisão para perdas estaria de acordo com as práticas contábeis próprias

dos integrantes do sistema elétrico, tendo por base o sucesso do histórico de negociação com o

credor. A opinião da SEP foi fundamentada na:

a) necessidade de intervenção da ANEEL para que o GDF capitalizasse a CEB-D,

diante da situação financeira crítica em que se encontrava, agravada pela

inadimplência do devedor em quitar suas obrigações;

b) inexistência de um canal confiável de negociação entre o credor e o devedor,

sendo necessário, inclusive, envidar esforços para a abertura de um canal

emergencial de negociação; e

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c) constatação de que, apenas no exercício social de 2013, os administradores

empreenderam uma análise mais detalhada das características dos créditos devidos,

evidenciando perdas vultosas que já existiam há pelo menos três anos.

22. A SEP entendeu que a administração da Companhia não tinha, com base na política

contábil do Manual ANEEL, elementos suficientes para exercer o julgamento discricionário e

fundamentado quanto ao não provisionamento de saldos a receber de empresas controladoras,

controladas e coligadas.

23. Assim, a SEP concluiu que, tendo em vista que os créditos baixados no exercício de 2013

já estavam prescritos desde o exercício social de 2010, houve descumprimento do Pronunciamento

Técnico CPC 38 - Reconhecimento e Mensuração (“CPC 38”), cujo objetivo é disciplinar o

reconhecimento e a mensuração de operações realizadas com instrumentos financeiros. No que se

refere a ativos financeiros, o item 17 fixa as regras que devem ser observadas para o seu

desreconhecimento e, para a SEP, a letra "a" deste item se aplica a este caso7.

24. A SEP ressaltou que o desreconhecimento do ativo é apenas a última etapa que integra

um processo de avaliação constante, sendo que o CPC 38 destaca que a atenção com o ativo

financeiro deve ser anual, avaliando-se a existência de evidências de perda no valor recuperável.

25. Conforme entendimento da SEP, a omissão da administração da CEB em não observar

os itens 17, 588 e 599 do CPC 38, quando da elaboração das DFs de 2011 e 2012 gerou

distorções relevantes nas informações contábeis disponibilizadas ao público, com a superavaliação

do ativo, do resultado do exercício e do patrimônio líquido da Companhia no valor de R$ 38

milhões, valor do crédito detido contra o acionista controlador, considerado ilíquido.

7 Item 17. A entidade deve desreconhecer um ativo financeiro quando, e apenas quando: (a) os direitos contratuais aos

fluxos de caixa de ativo financeiro expiram; ou (...).

8 Item 58. A entidade deve avaliar, na data de cada balanço patrimonial, se existe ou não qualquer evidência objetiva

de que um ativo financeiro ou um grupo de ativos financeiros esteja sujeito a perda no valor recuperável. Se tal

evidência existir, a entidade deve aplicar o item 63 (para ativos financeiros contabilizados pelo custo amortizado), o

item 66 (para ativos financeiros contabilizados pelo custo) ou o item 67 (para ativos financeiros disponíveis para

venda) para determinar a quantia de qualquer perda no valor recuperável.

9 Item 59. Um ativo financeiro ou um grupo de ativos financeiros tem perda no valor recuperável e incorre-se em

perda no valor recuperável se, e apenas se, existir evidência objetiva de perda no valor recuperável como resultado de

um ou mais eventos que ocorreram após o reconhecimento inicial do ativo (evento de perda) e se esse evento (ou

eventos) de perda tiver impacto nos fluxos de caixa futuros estimados do ativo financeiro ou do grupo de ativos

financeiros que possa ser confiavelmente estimado. Pode não ser possível identificar um único evento discreto que

tenha causado a perda no valor recuperável. Em vez disso, o efeito combinado de vários eventos pode ter causado a

perda no valor recuperável. As perdas esperadas como resultado de acontecimentos futuros, independentemente do

grau de probabilidade, não são reconhecidas. A evidência objetiva de que um ativo financeiro ou um grupo de ativos

tem perda no valor recuperável inclui dados observáveis que chamam a atenção do detentor do ativo a respeito dos

seguintes eventos de perda: (...) (b) quebra de contrato, tal como o descumprimento ou atraso nos pagamentos de juros

ou de capital; (...).

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26. Por fim, no que se refere à divulgação das informações financeiras, a SEP entendeu que

o usuário da informação contábil, ao ler as informações divulgadas pela administração da CEB em

nota explicativa, dificilmente perceberia indícios de que os administradores esperassem um

desfecho diferente do recebimento integral dos valores devidos pelo GDF.

27. Nesse sentido, a SEP concluiu que os administradores da CEB, quando da elaboração

das DFs de 2011, 2012 e 2013, não observaram ao disposto no item 31 do Pronunciamento Técnico

CPC 40 – Evidenciação (“CPC 40”), o qual estabelece que “A entidade deve divulgar informações

que possibilitem que os usuários de suas demonstrações contábeis avaliem a natureza e a extensão

dos riscos decorrentes de instrumentos financeiros aos quais a entidade está exposta na data das

demonstrações contábeis”.

28. Além disso, a SEP não encontrou, nas DFs de 2011, 2012 e 2013, as informações

mínimas requeridas quanto aos riscos de crédito aos quais a Companhia estava sujeita, conforme

requerido pelos itens 3310 e 3411 do CPC 40.

29. A SEP aduziu, ainda, que a letra "a" do item 37 do CPC 4012, orienta sobre a necessidade

de divulgação de análise de vencimentos dos ativos financeiros, o que também não teria sido

observado quando da divulgação das DFs de 2011, 2012 e 2013.

30. Diante disso, a SEP concluiu que a decisão de não divulgar as informações previstas nos

itens 31, 33, 34 e 37 "a" do CPC 40, por meio de notas explicativas, na forma preconizada pelo

inciso III do §5º do art. 176 da Lei nº 6.404/1976 (“LSA”)13, prejudicou o usuário das informações

contábeis das DFs de 2011, 2012 e 2013, impossibilitando-o de avaliar a qualidade dos créditos

do GDF detidos pela Companhia.

10 Item 33. Para cada tipo de risco decorrente de instrumentos financeiros, a entidade deve divulgar: a) a exposição ao

risco e como ele surge; b) seus objetivos, políticas e processos para gerenciar os riscos e os métodos utilizados para

mensurar o risco; e c) quaisquer alterações em (a) ou (b) do período anterior.

11 Item 34. Para cada tipo de risco decorrente de instrumentos financeiros, a entidade deve divulgar: a) sumário de

dados quantitativos sobre sua exposição aos riscos no fim do período. Essa divulgação deve ser baseada nas

informações fornecidas internamente ao pessoal chave da administração da entidade (como definido no CPC 05 Divulgação sobre Partes Relacionadas), por exemplo, o conselho de administração ou o presidente; b) as divulgações

requeridas nos itens 36 a 42, na extensão não fornecida em (a); c) concentrações de risco, se não forem evidentes a

partir das divulgações feitas de acordo com (a) e (b).

12 Item 37. A entidade deve divulgar por classe de ativo financeiro: (a) uma análise dos vencimentos dos ativos

financeiros (aging analysis) que estão vencidos ao final do período de reporte, mas para os quais não foi considerada

perda por não recuperabilidade;

13 Art. 176 (...) § 5º As notas explicativas devem: (...) III – fornecer informações adicionais não indicadas nas próprias

demonstrações financeiras e consideradas necessárias para uma apresentação adequada; (...).

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III. RESPONSABILIDADES

31. Considerando as conclusões acima, com relação aos Acusados, a SEP entendeu que

devem ser responsabilizados pelas referidas irregularidades, nos seguintes termos:

a) Ricardo Silva, Robson Freitas e Paulo Vasconcelos, conselheiros de administração,

por terem aprovado, nos termos do art. 142, V, da LSA, as DFs de 2013 sem

divulgar, em nota explicativa, as informações previstas nos itens 31, 33, 34 e 37 do

CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da LSA; e

b) José Moura, conselheiro fiscal, por ter, com base nas atribuições previstas no art.

163, VII14, da LSA, aprovado, sem questionamentos consignados em seu parecer

ou outro documento: (i) as DFs de 2011 e 2012: I) contendo o registro contábil de

R$38 milhões em créditos prescritos detidos contra o GDF, gerando a

superavaliação do ativo, do resultado do exercício e do patrimônio líquido no

mesmo valor; em razão da não observância do disposto nos itens 17, 58 e 59 do

CPC 38; e II) sem divulgar, em nota explicativa, as informações previstas nos itens

31, 33, 34 e 37 "a" do CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da LSA; e (ii) as

DFs de 2013, sem divulgar, em nota explicativa, as informações previstas nos itens

31, 33, 34 e 37 do CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da LSA; e

c) Martha Nascimento, conselheira fiscal, por ter, com base nas atribuições previstas

no art. 163, VII, da LSA, aprovado, sem questionamentos consignados em seu

parecer ou outro documento, as DFs de 2012 (i) contendo o registro contábil de

R$38 milhões em créditos prescritos detidos contra o GDF, gerando a

superavaliação do ativo, do resultado do exercício e do patrimônio líquido no

mesmo valor; em razão da não observância do disposto nos itens 17, 58 e 59 do

CPC 38; e (ii) sem divulgar, em nota explicativa, as informações previstas nos itens

31, 33, 34 e 37 "a" do CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da LSA.

Membros do Conselho de Administração

32. Pontuou a SEP que, de acordo com o art. 142 da LSA, uma das competências do CA é

fiscalizar a gestão dos diretores, examinando os livros e papéis da Companhia (inciso III), além de

emitir manifestação sobre as contas da diretoria (inciso V).

33. Consoante a Acusação, ao analisarem as DFs de 2013, os conselheiros Paulo

Vasconcelos e Robson Freitas se manifestaram individualmente a favor das DFs e verificou, ainda,

que o conselheiro Ricardo Silva justificou seu voto. Segundo a ata da RCA de 22.04.2014, o

conselheiro Paulo Vasconcelos acompanhou o voto de Robson Freitas:

14 Em algumas passagens do Termo de Acusação houve erro de digitação tendo sido feita referência ao inciso VI do

art. 163 (relativo a balancetes e demonstrações trimestrais), não restando dúvida, porém, de que a SEP estava a tratar

do inciso VII do mesmo art. 163 (referente às DFs anuais), em textual: “Art. 163. Compete ao conselho fiscal: (...) VI

- analisar, ao menos trimestralmente, o balancete e demais demonstrações financeiras elaboradas periodicamente pela

companhia; VII - examinar as demonstrações financeiras do exercício social e sobre elas opinar; (...)”.

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"Paulo Fernando Santos Vasconcelos fez consignar o seu voto favorável e seu apoio

à Direção, e considera que as peças estão aptas a serem apreciadas e aprovadas pela

assembleia".

"Ricardo Bernardo da Silva justificou seu voto por entender que o relatório foi

elaborado de acordo com as normas contábeis e com o parecer dos auditores

independentes. Robson Vieira manifestou-se pelo encaminhamento do relatório da

administração à deliberação da AGO, pois submetido à análise de auditores

independentes concluiu-se ter sido o documento elaborado de acordo com as

normas contábeis. Destacou-se a ressalva e ênfases contidas no parecer dos

auditores independentes e que alguns aspectos desfavoráveis apontados no relatório

foram objeto de discussão em reuniões anteriores; e que a diretoria afirmou estar

adotando as medidas corretivas necessárias, tais como: aperfeiçoamento dos

métodos de controle e ajuizamento de ação para cobrança dos valores devidos à

CEB. [R.F.], Paulo Vasconcelos, [M.C. e S.S.] acompanharam o voto de Robson

Vieira."

34. A SEP destacou, ainda, a atuação de dois conselheiros de administração da CEB, que

manifestaram voto contrário à aprovação das DFs de 2013, na RCA de 22.04.2014, e que, por essa

razão, não foram acusados.

35. Assim, entendeu a SEP que Paulo Vasconcelos, Robson Freitas e Ricardo Silva deveriam

ser responsabilizados, dada a atribuição prevista no inciso V do art. 142 da LSA, por terem

aprovado as DFs de 2013 sem divulgar, em nota explicativa, as informações previstas nos itens

31, 33, 34 e 37 do CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da LSA.

Membros do Conselho Fiscal

36. Como pontuado pela SEP, de acordo com o art. 163 da LSA, fazem parte das

competências do CF: (i) fiscalizar os atos dos administradores (inciso I); (ii) analisar, ao menos

trimestralmente, o balancete e demais demonstrações financeiras elaboradas periodicamente pela

Companhia (inciso VI); e (iii) examinar as demonstrações financeiras do exercício e sobre elas

opinar (inciso VII).

37. A SEP destacou que não havia, nos autos do processo, indícios de que teria ocorrido

participação mais efetiva dos conselheiros fiscais da CEB ao exercerem suas prerrogativas legais,

principalmente no que se refere ao inciso VII do art. 163 da LSA. Tanto na análise das DFs de

2011 quanto das DFs de 2012, os conselheiros fiscais se limitaram a informar "que as peças estão

em ordem e adequadas, em seus aspectos relevantes, sendo de opinião que se encontram em

condições de serem submetidas à deliberação final da Assembleia Geral dos Acionistas da

Companhia".

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38. De acordo com a Acusação, José Moura era conselheiro fiscal da CEB quando da

aprovação das DFs de 2011, 2012 e 2013 e Martha Nascimento era conselheira fiscal quando da

aprovação das DFs de 2012.

39. Por tais fatos, a SEP entendeu que José Moura e Martha Nascimento deveriam ser

responsabilizados, na qualidade de membros do CF da CEB, por terem, no exercício das

atribuições previstas no inciso VII do art. 163 da LSA, aprovado, sem questionamentos

consignados em seu parecer ou outro documento:

i) as DFs dos exercícios de 2011 e 2012, no caso do acusado José Moura, e as do

exercício de 2012, no caso da acusada Martha Nascimento:

(I) contendo o registro contábil de R$ 38 milhões em créditos detidos contra o GDF,

prescritos desde 2010 e baixados apenas nas DFs de 2013, gerando a superavaliação

do ativo, do resultado do exercício e do patrimônio líquido no mesmo valor, sendo

que tal irregularidade se deu em razão da não observância do disposto nos itens 17,

58 e 59 do CPC 38; e

(II) sem divulgar, em nota explicativa, as informações previstas nos itens 31, 33, 34

e 37 "a" do CPC 40 c/c o inciso III do § 5º do art. 176 da LSA; e

ii) no caso do acusado José Moura, também as DFs de 2013, sem divulgar, em nota

explicativa, as informações previstas nos itens 31, 33, 34 e 37 do CPC 40, em

violação às referidas regras contábeis c/c o inciso III do §5º do art. 176 da LSA.

IV. MANIFESTAÇÃO DA PFE

40. O termo de acusação originalmente elaborado pela SEP, datado de 29.09.2017, foi

submetido à apreciação da Procuradoria Federal Especializada junto à CVM (“PFE”), que emitiu

o PARECER nº 00163/2017/GJU-4/PFE-CVM/PGF/AGU e respectivos despachos,

recomendando que um dos outros acusados15 fosse responsabilizado apenas pela elaboração das

DFs de 2011, 2012, e 2013, na qualidade de Diretor, e não como membro do CA.

41. A esse respeito, reiterou a PFE o entendimento manifestado por meio do Parecer nº.

00034/2015/GJU-4, contrariamente a responsabilização de pessoa que ostenta a condição de

Diretor e Conselheiro de Administração de uma Companhia ao mesmo tempo, em relação a

questão das DFs, dada a incompatibilidade pessoal, volitiva e executiva, entre as condutas de

elaborá-las e reprová-las. No mais, entendeu a PFE terem restado atendidos ou prejudicados,

conforme o caso, os requisitos previstos nos arts. 6º e 11, ambos da Deliberação CVM nº 538, de

2008, então vigente.

15 Tal acusado é um dos que celebrou termo de compromisso.

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42. Nessa linha, foi emitido novo termo de acusação, em 30.10.2017 (“Termo de Acusação”),

acatando as recomendações da PFE.

V. DO TERMO DE COMPROMISSO

43. Devidamente intimados, doze dos acusados apresentaram, tempestivamente, proposta

conjunta de Termo de Compromisso e uma outra acusada proposta intempestiva, em separado.

44. Nos Pareceres da PFE acerca das propostas de Termo de Compromisso havia sido

suscitado que os proponentes deixaram a Companhia sem fazer republicar as DFs, ao que a SEP

esclareceu que os problemas apontados no Termo de Acusação haviam sido sanados nas DFs

referentes ao exercício findo em 31.12.2014, o que foi considerado suficiente pela Acusação e

pelos membros do Comitê de Termo de Compromisso (“Comitê”) que deliberaram a respeito.

45. Após negociações, todos os proponentes aderiram às contrapropostas do Comitê, que

envolveu contrapartidas financeiras e períodos de afastamento para os respectivos acusados,

diferenciados em função do cargo que exerciam e das DFs envolvidas. Em reunião de 04.12.2018,

o Colegiado, por unanimidade, acompanhando o parecer do Comitê, deliberou aceitar as propostas

de Termo de Compromisso.

46. Por conseguinte, como já apontado, o PAS teve prosseguimento unicamente em relação

aos membros do CA e do CF da CEB que não celebraram Termo de Compromisso, cujos

argumentos apresentados nas defesas são relatados a seguir.

VI. DA DEFESA

Defesa conjunta de Ricardo Silva e Robson Freitas

47. Em 25.01.2018, Ricardo Silva e Robson Freitas apresentaram defesa conjunta16,

acompanhada de documentos, abordando os seguintes pontos: (i) inexistência de indícios ou das

evidências alegadas na acusação; (ii) observância das normas contábeis na elaboração das DFs;

(iii) ausência de sinais claros (red flags) que indicassem a suposta inobservância dos itens 31, 33,

34 e 37 do CPC 40; (iv) ausência de culpa ou de consciência da ilicitude do fato; e (v) necessidade

de observância dos princípios da tipicidade e da proporcionalidade.

48. A defesa conjunta alegou, em suma, que:

(i) ingressaram no CA da CEB em 28.04.2013 e 30.09.2013, respectivamente;

16 Doc. SEI. nº 0430736.

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(ii) no momento do ingresso, estava consolidado na CEB e vinha sendo reiterado ao

longo dos anos o entendimento quanto à aplicação da política contábil norteada pelo

Manual ANEEL, que facultava à Diretoria da CEB a opção de não provisionar os

saldos a receber do acionista controlador;

(iii) embora o exercício dessa faculdade (provisionar ou não os saldos) fosse de

competência exclusiva da Diretoria, a SEP reconheceu, nos itens 56 a 59 do Termo

de Acusação17, a atuação diligente do CA, ao terem determinado à Diretoria, por

ocasião da 511ª RCA, em 19.07.2013, que fosse realizado o levantamento de todos

os créditos da CEB, com ênfase nos valores devidos pelo GDF;

(iv) foi, portanto, o CA que, de modo diligente, provocou a análise detalhada dos

créditos da CEB, afigurando-se contraditória a pretensão de responsabilizar seus

membros pela suposta inobservância das normas contábeis na elaboração das DFs

de 2013;

(v) o reconhecimento da diligência e zelo do CA não corrobora o argumento de que

teria havido irregularidade em decorrência do não provisionamento de saldos a

receber do acionista controlador;

(vi) foi identificado problema de prescrição na cobrança de uma única fatura que teria

permanecido indevidamente por tempo prolongado no setor jurídico da CEB e que

um caso isolado não poderia servir de suporte à conclusão de que teria havido

equívoco em não constituir provisão para perdas de acordo com as práticas

contábeis próprias do setor elétrico;

(vii) de todo modo, como consequência da referida iniciativa do CA, foi criado, em

25.09.2014, por meio do Decreto nº 35.848/2014, o GT com o intuito de avançar o

processo negocial com o GDF, e, como resultante, houve a decisão de não mais

adotar a opção prevista no Manual ANEEL, passando-se a fazer a provisão do saldo

a receber do acionista controlador a partir do exercício de 2014, além de ter sido

editada a Lei nº 5.434/2014, permitindo a dação em pagamento de imóveis do

Distrito Federal para adimplir parte da dívida com a CEB;

(viii) a mudança de entendimento não significou que a metodologia anterior estivesse

equivocada, mas o reconhecimento, à vista de sinais e indícios até então

inexistentes, de que tal metodologia deixou de ser adequada, devendo passar a haver

a provisão para eventuais perdas;

(ix) a emissão de decretos pelo GDF para fins de reconhecimento formal de parte das

dívidas se deu em observância a normas de contabilidade, finanças públicas e

direito financeiro, em relação a despesas ocorridas em exercícios anteriores não

devendo ser interpretada como indicativo de que as tratativas entre a CEB e o GDF

não ocorriam de forma satisfatória;

17 Os Acusados mencionam que a SEP consignou no item 59 do Termo de Acusação que “resta-nos evidenciado que

apenas durante o exercício social de 2013 houve a preocupação dos administradores da CEB em buscar ter pleno

conhecimento das características da dívida do acionista controlador, incluindo a avaliação da real possibilidade de

recebimento do valor devido”.

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(x) a determinação da ANEEL para capitalização da CEB-D pelo GDF não guardou

correlação com as negociações da CEB com o GDF para recebimento dos créditos

existentes, não tendo havido intervenção da agência reguladora nessa negociação;

(xi) a busca de um novo canal (emergencial) de negociação entre as partes decorreu da

assunção de novas equipes à frente da administração do GDF e da CEB, por força

da posse do novo Governo, em janeiro de 2011, sendo natural que os gestores, após

tomarem conhecimento da situação, procurassem se aproximar daqueles que

poderiam efetivamente resolver suas dificuldades, notadamente envolvendo dívidas

de exercícios anteriores que demandavam providências governamentais como

condição para permitir o pagamento dos débitos;

(xii) mesmo se considerando que a melhor opção era provisionar o saldo devedor, é

possível afastar a aparente irregularidade aplicando-se, por analogia, a business

judgment rule, na medida em que a opção por não provisionar o saldo a receber do

acionista controlador no exercício de 2013 resultou de uma decisão informada,

refletida e desinteressada, de boa-fé, no âmbito da atuação dos diretores da

Companhia e sem prejuízo para esta ou para terceiros;

(xiii) dificilmente poderia ser alcançada a perfeição esperada pelos técnicos da CVM, que

teriam atuado com extremo rigor na análise das DFs da CEB, especialmente

considerando o quadro fático existente em 2013, dado que apenas em 2014, com a

conclusão do GT, constatou-se cenário diverso, com o surgimento de novos fatos;

(xiv) os itens 31, 33, 34 e 37 do CPC 40 foram observados na elaboração das DFs de

2013, as quais teriam feito referência ao conteúdo de tais dispositivos, o que pode

ser observado nas Notas Explicativas nº 04 e nº 06 (incluindo informações

específicas sobre os créditos em face do GDF, na Nota 6.d), na Nota 3.6 – Políticas

Contábeis à fl. 108 do DODF, na Nota 1.8 (sobre o processo de negociação e

cobrança dos recebíveis com o GDF), na Nota 3.12 (que trata da política de

impairment dos instrumentos financeiros) e, ainda, a partir das demais informações

contábeis contidas ao longo das DFs como um todo e no Formulário de Referência;

(xv) foi adotado pela administração da CEB o elemento relevância em suas divulgações,

capaz de fazer diferença nas decisões dos usuários das informações e que as notas

explicativas às DFs contemplaram todos os elementos relevantes dos itens 31, 33,

34 e 37 do CPC 40;

(xvi) a análise isolada do CPC 40 não permite concluir pela existência da suposta

inconsistência contábil, uma vez que o Formulário de Referência complementa o

arcabouço necessário para a avaliação da situação econômico-financeira e jurídica

da Companhia;

(xvii) as DFs individuais e consolidadas de 2013 foram objeto de análise pela conceituada

empresa KPMG Auditores Independentes (“KPMG”), a qual expressamente

afirmou estarem adequadas e de acordo com as práticas contábeis adotadas no

Brasil e as normas internacionais de relatório financeiro (IFRS) emitido pelo

International Accounting Standards Board (IASB);

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(xviii) não houve inconsistência nas DFs, mas, aparentemente, uma divergência de

interpretação técnica e um rigor excessivo da Acusação, na medida em que não

houve omissão de relevância material ou que tenha causado dano a alguém;

(xix) confiaram nas informações que lhes foram apresentadas por diversos técnicos

especializados, não havendo sinais claros (red flags) que indicassem a existência de

irregularidades contábeis, não havendo motivos para que suspeitassem da

fidedignidade dos dados contidos nas DFs de 2013 ou de que nelas haveria omissão

especialmente no que concerne à observância itens 31, 33, 34 e 37 do CPC 40 c/c o

inciso III do §5º do art. 176 da LSA;

(xx) tinham o direito de confiar nas informações que lhes foram prestadas, submetidas à

análise de renomada empresa de auditoria independente e ao exame de órgãos

técnicos da CEB e com parecer favorável do CF e, na ausência de red flags, devem

ser eximidos de qualquer responsabilidade, na medida em que, para serem capazes

de identificar as supostas irregularidades, seriam necessários conhecimentos

técnicos especializados em matéria contábil;

(xxi) sua suposta responsabilidade decorreria do fato de terem aprovado as DFs de 2013,

nos termos do inciso V do art. 142 da LSA, as quais não teriam atendido os itens

31, 33, 34 e 37 do CPC 40, porém, a elaboração das DFs é atribuição privativa dos

diretores, não se estendendo aos membros do CA, órgão que tem competência e

poderes diversos, tendo em vista o disposto nos arts. 139 e 163, §7º, da LSA, o que

impõe responsabilidades distintas aos órgãos, não cabendo condenar os

conselheiros de administração por toda a qualquer irregularidade contábil que

venha a ser detectada nas DFs da Companhia;

(xxii) a Acusação se contradisse ao inferir que o usuário das DFs “dificilmente perceberia

indícios de que os administradores esperassem um desfecho deste caso diferente

do recebimento integral dos valores devidos pelo acionista controlador”, ao

reconhecer a declaração dada pela administração da CEB, em nota explicativa que

integra as DFs de 2013, de que “a realização desses créditos depende do sucesso

dos processos de cobrança e negociações que estão em andamento, e os

mencionados créditos podem ser liquidados por valores diferentes daqueles que

estão registrados”;

(xxiii) a inexistência de red flags e a correção das DFs foi corroborada pela aprovação das

contas dos administradores e das DFs de 2013, na assembleia-geral de acionistas da

CEB, em 26.05.2014, uma vez que tais acionistas, além de darem quitação aos

administradores, também realizam a verificação da regularidade formal dos

lançamentos contábeis efetuados;

(xxiv) não se pode alegar, nem restou demonstrado, que tivessem sido negligentes na

fiscalização do trabalho da diretoria, relativamente à elaboração e à apresentação

das DFs;

(xxv) não agiram com dolo ou culpa, tampouco tinham consciência da imaginada ilicitude

do ato a embasar a pretendida responsabilização, mas, ao contrário, provocaram, de

modo zeloso e diligente, a análise detalhada dos créditos da CEB, não se

configurando conduta típica, antijurídica e culpável de sua parte – inclusive sob o

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enfoque da tipicidade conglobante, constituída da tipicidade material, equivalente

à relevância da lesão ou do perigo de lesão que a conduta do agente possa ter

causado, e da antinormatividade –, nem nexo de causalidade entre a decisão de

submeter as DFs à assembleia-geral de acionistas e o suposto prejuízo aos usuários

das informações;

(xxvi) não houve nenhuma operação no mercado que pudesse ter prejudicado os usuários

das informações com a publicação das notas explicativas à época, de modo que

eventual sanção violaria os princípios da tipicidade e da proporcionalidade, sob o

viés dos subprincípios da necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido

estrito, com ofensa ao art. 5º, inciso LIV, da Constituição Federal de 1988 c/c o art.

2º da Lei nº 9.784/1999; e

(xxvii) prevalecendo o entendimento do Colegiado pela responsabilização dos Acusados,

que sejam consideradas como atenuantes: a ausência de gravidade da inconsistência

contábil; a ausência de prejuízo aos usuários das informações; a aprovação das

contas de 2013 pela assembleia-geral de acionistas; a inexistência de antecedentes

desfavoráveis dos Acusados; o fato de os Acusados terem participado apenas na

deliberação acerca das DFs de 2013, de modo a limitar a penalidade à advertência.

Defesa de José Moura

49. Em 18.01.2018, José Moura apresentou defesa18, acompanhada de documentos,

abordando os seguintes pontos principais: (i) ambiente de negociação estabelecido a partir no

mandato iniciado em 22.08.2011 e decretos de reconhecimento de dívida; (ii) política contábil

adotada pela CEB; (iii) postura do CF; (iv) dívida não reconhecida pela Secretaria do Estado de

Obras do Distrito Federal consoante ata da 566ª reunião do CF (“RCF”); (v) identificação do

crédito prescrito; (vi) reavaliação do patrimônio e valores baixados nas DFs de 2013.

50. A defesa alegou, em suma, que:

(i) a intervenção da ANEEL não afasta as condições de normalidade das operações

sociais;

(ii) a capitalização da CEB se deu por determinação do GDF, para cumprimento de

compromisso de subscrição de ações firmado no exercício de 2006;

(iii) no âmbito do citado compromisso, a ANEEL, por meio da Resolução Autorizativa

nº 318, de 14.09.2005, anuiu com a segregação de atividades, transferência de

concessões e de participações da CEB e determinou, dentre outras medidas, a

realização de aporte de capital na CEB-D para compensar a manutenção de dívidas

indiretamente vinculadas à holding, no valor de R$142 milhões;

(iv) se havia anormalidade, essa condição precedeu a posse do conselheiro, ante a mora

no cumprimento da determinação regulatória, que perdurou até aquele exercício;

18 Doc. SEI. 0430673.

Processo Administrativo Sancionador CVM SEI n° 19957.009292/2017-21 – Relatório – Página 15 de 20

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(v) o GDF adotou postura proativa e diferenciada em relação à CEB a partir da posse

do novo governo, em 2011, determinando a adoção das medidas de saneamento em

vez de protelá-las ainda mais;

(vi) os débitos não provisionados estavam com atraso de mais de 360 dias, o que

demandava a edição de decretos para seu pagamento, conforme a legislação fiscal,

não sendo a emissão desses decretos sinal de anormalidade nas negociações;

(vii) ao emitir sua opinião sobre os relatórios anuais, pautou-se pelos documentos e

declarações apresentadas pelos administradores, pelas manifestações da auditoria

independente e, ainda, tendo em vista as manifestações do CF da subsidiária;

(viii) que todas as recomendações e ênfases apresentadas nos relatórios elaborados pela

auditoria independente foram discutidas e deliberadas quanto ao seu atendimento

pela administração da CEB, como retratam as atas e pareceres emitidos pelo CF;

(ix) não cabia ao CF inovar a política contábil praticada na CEB, norteada pelo Manual

ANEEL, mas, quando muito, certificar-se de que os procedimentos estavam de

acordo com a legislação vigente, tendo sido essa a conclusão possível, à luz das

declarações dos administradores responsáveis pela elaboração das DFs, ratificadas

pelo parecer dos auditores independentes;

(x) conforme os relatórios sobre controles internos e procedimentos contábeis

verificados nos exercícios em questão, elaborados pela KPMG, a CEB registrou a

provisão para créditos de liquidação duvidosa em conformidade com os critérios

definidos no Manual ANEEL;

(xi) a política de contabilidade praticada pela CEB, conforme prestações de contas

anuais de 2005 até 2014, foi de não provisionar os valores relativos aos créditos

devidos pelo GDF, por acreditar no processo histórico de negociação;

(xii) a decisão no que tange aos critérios de não provisionamento foi pautada em

premissas claras e objetivas, fundamentadas em medidas e providências adotadas

ao longo de cada um dos exercícios, que resultaram na recuperação de ativos, cuja

constatação é possível a partir do cotejo das vasta documentação acostada aos autos

(documentos de comprovação de medidas administrativas e judiciais de cobrança

que serviram para ratificar as declarações prestadas pela administração da

Companhia), a qual, a seu ver, não teria sido considerada pela Acusação;

(xiii) somente no encerramento do balanço de 2012, a KPMG indicou a necessidade de

abrir todas as contas inscritas na rubrica “CCLD” (conta de créditos de liquidação

duvidosa), de forma que esta pudesse ser auditada com maior criticidade;

(xiv) não há, nos autos, qualquer informação que desabone sua conduta e as conclusões

da Acusação fundamentaram-se em uma comparação entre a sua conduta e a dos

demais conselheiros, mas que o próprio Termo de Acusação demonstra a

inequívoca atuação do CF, como órgão colegiado, no que tange aos deveres de

fiscalização, o que se verifica de vários trechos dos votos dos conselheiros que

restaram ao final isentados de responsabilidade pela SEP;

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(xv) todas as atribuições legais e estatutárias inerentes ao cargo de conselheiro fiscal

foram por ele exercidas, em absoluta conformidade com a legislação vigente e

princípios éticos estabelecidos pelo ordenamento jurídico nacional;

(xvi) o CF se manifesta pelas atas, que normalmente não trazem o teor das discussões,

limitando-se a expor os temas deliberados e as próprias deliberações, não devendo

a ausência de manifestação de voto divergente ser considerada como omissão;

(xvii) o órgão colegiado agiu de forma coesa no que tange aos aspectos de fiscalização,

tendo havido divergência apenas no tocante às conclusões de cada conselheiro,

quando da aprovação das contas, sendo que se o conselheiro entendesse sanadas as

diligências requeridas em face dos esclarecimentos prestados, não haveria

divergências ou dúvidas a recomendar ressalvas ou reprovações;

(xviii) especificamente quanto à dívida de R$18,894 milhões não reconhecida pela

Secretaria do Estado de Obras do DF, sua postura, manifestada por meio do CF, ao

recomendar o ajuizamento de ações em desfavor do acionista controlador, foi

convergente com o dever de diligência exigido de membro do CF, conforme ata da

566ª RCF, e tendo a administração seguido a recomendação, não havia razões para

opinar pela rejeição das DFs de 2013;

(xix) apenas na 570ª RCF, realizada em 09.09.2013, foi dado conhecimento ao CF de

dívidas prescritas devidas pelo GDF, a partir da constatação, pela KPMG de que

uma fatura registrada na CCLD, no valor de R$ 28.986.323,26, não estava

relacionada na lista de processos ajuizados e, invocando-se o conceito de “homem

médio”, indaga como poderia o conselheiro identificar tal situação se os técnicos

das áreas jurídica, contábil, de cobrança e de auditoria interna não tiveram

capacidade de fazê-lo em tempo a evitar a prescrição do crédito;

(xx) nem todos os créditos baixados em 2013 estavam prescritos desde 2010, mas

somente a fatura registrada na CCLD, no valor de R$ 28.986.323,26, uma vez que

o valor baixado de R$ 9.572.425,55, referente a diversas faturas cobradas em ações

judiciais, estava classificado como de possibilidade remota de sucesso, razão pela

qual a administração decidiu também pela baixa dos respectivos créditos, em

observância ao disposto no CPC 38;

(xxi) do mesmo modo, se houve superavaliação dos ativos, não teria sido no montante de

R$ 28.986.323,26, uma vez que R$ 9.572.425,55 estavam ajuizados e classificados

conforme as exigências contábeis, tendo a reavaliação desses ativos ocorrido a

partir de evidências objetivamente verificadas, nos termos do despacho 04/2014JUR/CEB-D, de 20.01.2014;

(xxii) os conselheiros eleitos pelos minoritários questionaram e votaram contrariamente

por práxis, como sempre faziam em todas as deliberações, sendo também comum a

abstenção, utilizada estrategicamente como ferramenta de isenção;

(xxiii) a opção por provisionar ou realizar a baixa foi uma decisão pautada na avaliação da

conjuntura e das evidências no momento em que realizada a análise pela

administração da Companhia, sendo que o resultado final, em qualquer hipótese,

seria o mesmo: a reavaliação do patrimônio;

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(xxiv) não há como acusar o conselheiro pela aprovação das DFs de 2011 e 2012, por fato

ocorrido em 2010, cuja constatação e conhecimento, porém, se deram em

09.09.2013, conforme ata da 570ª RCF, somente após sua elaboração e aprovação;

(xxv) não houve descumprimento dos itens 17, 58 e 59 do CPC 38, uma vez que a

interpretação, embora divergente da dos auditores independentes, deu-se lastreada

por boa-fé, à luz de informações ratificadas pelas evidências apresentadas pela

administração da Companhia;

(xxvi) em relação às imputações pertinentes ao descumprimento dos itens 31, 33, 34 e 37

“a” do CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da LSA, o objetivo é exigir que a

entidade divulgue nas DFs aquilo que permita que os usuários avaliem a

significância do instrumento financeiro para a posição patrimonial e financeira e

para o desempenho da entidade e a natureza e extensão dos riscos resultantes de

instrumentos financeiros a que a entidade está exposta durante o período e ao fim

do período contábil, e como a entidade administra esses riscos, sendo da CEB,

consoante o art. 176 da LSA, a obrigação de elaborar as DFs e de divulgar, nas

notas explicativas, com as informações complementares que entenda necessárias,

não podendo imputar-se ao conselheiro suposta violação ao dever de manifestação

individual quando este atua de boa-fé e em conformidade com as informações

recebidas pelos demais órgãos de administração; e

(xxvii) se houve algum equívoco este se deu por falta de conhecimento técnico

especializado, de modo que, sendo reconhecida sua responsabilidade, a pena de

advertência seria a medida mais próxima da Justiça.

51. Informou, por fim, que, por absoluta falta de condições financeiras, se absteve de propor

termo de compromisso.

Defesa de Martha Nascimento

52. Em 09.04.2018, Martha Nascimento apresentou defesa19, acompanhada de documentos,

alegando, em resumo, que:

(i) o parecer firmado pelos membros do CF da Companhia sobre o exercício de 2012

baseou-se nos documentos apresentados pela administração da CEB e no relatório

dos auditores independentes (KPMG), que não apresentou ressalvas;

(ii) em nenhum dos documentos apresentados, incluindo as tabelas integrantes das

notas explicativas, os dirigentes, o contador ou os auditores independentes

apontaram a existência de créditos prescritos, citando trecho das notas explicativas

em que a administração da CEB afirma considerar desnecessária a provisão para

perdas de créditos devidos pelo GDF;

(iii) as ênfases dos auditores independentes no parecer sobre as DFs também não

mencionam qualquer situação ou risco de prescrição de débitos;

19 Doc. SEI. 0506109 (fls. 17-20).

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(iv) os documentos analisados mensalmente pelo CF (demonstrações contábeis,

demonstrativos de empréstimos e financiamentos, fluxos de caixa e relatórios de

despesas mensais e de execução orçamentária) não permitiam a identificação de

créditos prescritos;

(v) o membro do CF não responde por ilícitos de outros membros, salvo se for com

eles conivente ou concorrer para a prática do ato, o que jamais ocorreu;

(vi) mesmo tendo sido membro do CA da holding, pertinente citar o Manual ANEEL,

por caber observar que nas pendências havia consumo de energia (CEB-D);

(vii) tomou conhecimento, quando não era mais conselheira, de que a diretoria da CEB,

após a prescrição de débitos do GDF, prestou esclarecimentos sobre o assunto, em

2013, tendo apresentado um quadro-resumo das diversas ações de cobrança

movidas em desfavor do GDF, contendo informações sobre o acompanhamento dos

processos, no tocante ao aprimoramento das sistemáticas de cobrança e conciliação

de dados com o setor jurídico, para eliminar a ocorrência de futuras prescrições; e

(viii) se houve alguma ação ou omissão que possa ter concorrido para o problema

indicado, a responsabilidade seria dos diretores, do contador (responsável técnico)

e dos auditores independentes.

53. A Acusada recebeu uma segunda intimação para apresentar defesa, em relação à qual

apresentou manifestação, datada de 05.08.2018, reiterando os termos de sua defesa20.

Da ausência de apresentação de defesa pelo acusado Paulo Vasconcelos

54. Após tentativa frustrada de intimação postal21, o acusado Paulo Vasconcelos foi intimado

para apresentar defesa neste PAS por edital publicado no diário oficial de 27.03.201822.

55. Não obstante, o Acusado não apresentou defesa23.

VII. DA DISTRIBUIÇÃO DO PROCESSO

56. Em 22.05.2018, este PAS foi originalmente distribuído para o Diretor Pablo Renteria.

Ao final de seu mandato – e antes de minha posse – o processo foi provisoriamente redistribuído

ao Diretor Gustavo Gonzalez24, até que, no dia 19.03.2019, fui designada sua relatora.

20 Doc. SEI. 0506109 (fls. 22-23).

21 Docs. SEI 0384513 e 0410983.

22 Doc. SEI 0474828.

23 Doc. SEI 0519234.

24 A redistribuição ao Diretor Gustavo Gonzalez ocorreu na Reunião do Colegiado de 08.01.2019.

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VIII. DA INSTRUÇÃO DO PROCESSO

57. Não houve pedido de produção de provas por nenhum dos Acusados, além dos

documentos apresentados com as respectivas defesas.

É o relatório.

Rio de Janeiro, 01 de março de 2021.

Flávia Sant’Anna Perlingeiro

Diretora Relatora

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM N° SP2017/440

(Processo Eletrônico SEI nº 19957.009292/2017-21)

Reg. Col. 1041/18

Acusados: Ricardo Bernardo Silva

Robson Vieira Teixeira de Freitas

Paulo Fernando Santos de Vasconcelos

José da Silva Moura Filho

Martha Lyra Nascimento

Assunto: Apurar a responsabilidade de membros do Conselho de Administração e do

Conselho Fiscal da Companhia Energética de Brasília - CEB, por infrações

relativas às demonstrações financeiras dos exercícios de 2011, 2012 e 2013,

em razão do descumprimento de normas contábeis dos Pronunciamentos

Técnicos CPC 38 e CPC 40 c/c o art. 176, §5º, III, da Lei nº 6.404/1976,

quanto a créditos inadimplidos detidos em face do acionista controlador.

Diretora Relatora: Flávia Perlingeiro

VOTO

I. INTRODUÇÃO

1. Trata-se de PAS1 instaurado pela SEP em face dos Acusados2, na qualidade de membros

do CA e do CF da CEB, em decorrência de infrações relativas às DFs dos exercícios de 2011, 2012

e 2013, à luz de alegado descumprimento de normas contábeis aplicáveis do CPC 38 e do CPC 40

c/c o inciso III do §5º do art. 176 da Lei n° 6.404/1976, tendo em vista o tratamento contábil dado

a créditos detidos pela Companhia em face do GDF, seu acionista controlador, já à época

inadimplidos há mais de 360 dias e, posteriormente, considerados ilíquidos.

2. Consoante detalhado no Relatório, a SEP, a partir da análise das informações

disponibilizadas nas notas explicativas das DFs, entre 2009 e 2012, apontou que a Companhia

teve, em média, R$168,9 milhões em contas a receber em atraso. Deste valor, 57% correspondiam

1 Os termos iniciados em letra maiúscula utilizados neste voto que não estiverem nele definidos têm o significado que

lhes foi atribuído no relatório que o antecede (“Relatório”).

2 Conforme apontado no Relatório, este processo envolvia, ainda, originalmente, a apuração da responsabilidade de

diretores da Companhia e de outros membros do CA e do CF. Entretanto, todos os diretores e parte dos membros do

CA e do CF acusados celebraram Termo de Compromisso com a CVM.

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a valores em atraso devidos pelo GDF. No entanto, a CEB não fazia o provisionamento dos valores

devidos pelo seu controlador. A esse respeito, as DFs de 2011 e 2012 informavam não ser

necessário constituir provisão para perdas relacionadas aos créditos detidos pela CEB em face do

GDF, nos seguintes termos:

“A provisão para créditos de liquidação duvidosa foi constituída com base na estimativa

das prováveis perdas que possam ocorrer na cobrança dos créditos, sendo os saldos

demonstrados no ativo circulante ou não circulante, de acordo com a classificação do título

que as originaram. O critério utilizado pelo Grupo para constituir a provisão para

créditos de liquidação duvidosa é considerado pela Administração como adequado

para estimar as perdas com créditos decorrentes de fornecimento de energia e pode ser

assim demonstrado:

(...)

O Grupo exclui do cálculo acima os créditos com entidades e órgãos ligados ao seu

controlador, o Governo do Distrito Federal (GDF)”3 (grifos aditados)

3. Como também relatado, durante o exercício social de 2013, a administração da CEB

descobriu que cerca de R$38 milhões em créditos detidos em face do GDF estavam prescritos.

Reconhecendo o perecimento do direito de cobrar as mencionadas faturas, o montante prescrito

foi lançado no resultado do exercício de 2013 como perda. No entanto, os créditos baixados em

2013 já estavam prescritos desde 2010.

4. Apesar de admitirem a ocorrência da referida prescrição, com relação aos créditos

restantes (i.e. não prescritos), a administração da CEB manteve, nas DFs de 2013, o entendimento

de que não seria necessário constituir provisão para perdas nos créditos restantes que já teriam

vencido há mais de 360 dias. Segundo divulgado em nota explicativa, "com base no atual estágio

de cobrança e negociação dos referidos valores, principalmente com o seu controlador, o

Governo do Distrito Federal, considera não necessária a constituição de provisão para perdas".4

5. Observou, ainda, a SEP que a CEB decidiu não constituir provisão para perdas nas DFs

de 2013, apesar de, em seguida, na mesma nota, aduzir que "a realização desses créditos depende

do sucesso dos processos de cobrança e negociações que estão em andamento, e os mencionados

créditos podem ser liquidados por valores diferentes daqueles que estão registrados"5.

6. Somente nas DFs de 2014, a administração da CEB admitiu a possibilidade de que o

acionista controlador pudesse não vir a cumprir com a obrigação de pagar o que devia à

Companhia. Esta decisão decorreu, em boa medida, das conclusões do GT instituído com a

3 Doc. SEI 0368230 (fls. 111 e 175).

4 Doc. SEI 0368235 (fl. 282).

5 Doc. SEI 0368235 (fl. 282).

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finalidade de propor medidas para a normalização das atividades da controlada responsável pela

operação de distribuição de energia elétrica (CEB-D). Como informado em nota explicativa:

“Em 25 de setembro de 2014, o Grupo de Trabalho (GT) foi instituído pelo Decreto nº

35.848, que objetivou a proposição de medidas suplementares necessárias à

operacionalização normal da CEB D, dentre elas a liquidação dos débitos do GDF relativos

ao consumo de energia elétrica. Iniciou-se um processo de negociação com o controlador,

o Governo do Distrito Federal, com o objetivo de constituírem mecanismo para a liquidação

definitiva da dívida de consumo de energia elétrica de órgãos e entidades da administração

pública distrital. No entanto permaneceu a incerteza quanto ao prazo final de conclusão

das medidas administrativas a serem implementadas tendo em vista que o GDF

encaminhará projeto de lei requerendo autorização legislativa para proceder-se à transação

de encontro de contas entre os passivos, incluindo os débitos com a CEB D. Neste sentido,

por indicação do GT, a Administração, com base no atual estágio de cobrança e

negociação dos referidos valores, principalmente com o seu controlador, o Governo

do Distrito Federal, considerou necessária a constituição de provisão para perdas no

montante de R$ 46.312 de valores vencidos há mais de 360 dias. Os créditos devidos

pelo Governo do Distrito Federal são representados pelos valores a receber de entidades

e órgãos da administração pública do Governo do Distrito Federal (GDF), cujo valor total

monta em R$ 59.943 (R$ 106.762 em 31 de dezembro de 2013).A realização dos créditos

com as entidades e órgãos do GDF depende do sucesso dos processos de cobrança e

negociações que estão em andamento, e os mencionados créditos podem ser liquidados por

valores diferentes daqueles que estão registrados”6.

(grifos aditados)

7. Por sua vez, no que se refere à divulgação das DFs de 2011, 2012 e 2013, a SEP destacou

que o usuário das referidas demonstrações, ao ler as informações divulgadas em nota explicativa,

dificilmente perceberia indícios de que os administradores esperassem um desfecho diferente do

recebimento integral dos valores devidos pelo GDF. Pontuou, ainda, que não havia, nos termos

em que divulgadas as informações sobre os inadimplentes, possibilidade de se mensurar o quão

atrasados estes créditos estavam, já que o período de corte utilizado para classificar os credores

estava limitado a 90, 180 e 360 dias de atraso.

8. Diante desses fatos e após análise dos esclarecimentos prévios prestados pelos

envolvidos, no que tange aos Acusados que ora julgamos, a SEP acusou Paulo Vasconcelos,

Robson Freitas e Ricardo Silva, na qualidade de membros do CA da CEB, tendo em vista a

atribuição prevista no art. 142, V7, da LSA, por terem aprovado as DFs de 2013 sem divulgar, em

nota explicativa, as informações previstas nos itens 31, 33, 34 e 37 do CPC 40, em violação às

referidas regras contábeis c/c o art. 176, §5º, III da LSA.

9. Por sua vez, José Moura e Martha Nascimento foram acusados, na qualidade de membros

6 Item 12 do Termo de Acusação. Observo que os valores acima referidos são em R$ mil.

7 Art. 142. Compete ao conselho de administração: (...) V - manifestar-se sobre o relatório da administração e as contas

da diretoria; (...).

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do CF da CEB, por terem, no exercício das atribuições previstas no inciso VII do art. 1638 da LSA,

aprovado, sem questionamentos consignados no parecer do CF ou em outro documento: (i) as DFs

dos exercícios de 2011 e 2012, no caso do acusado José Moura, e as do exercício de 2012, no

caso da acusada Martha Nascimento: (a) refletindo o registro contábil de R$38 milhões em

créditos detidos contra o GDF, prescritos desde 2010 e baixados apenas nas DFs de 2013,

implicando na superavaliação do ativo, do resultado do exercício e do patrimônio líquido no

mesmo valor, em decorrência da não observância do disposto nos itens 17, 58 e 59 do CPC 38; e

(b) sem divulgar, em nota explicativa, as informações previstas nos itens 31, 33, 34 e 37 "a" do

CPC 40 c/c o art. 176, §5º, III, da LSA; e, ainda, (ii) no caso do acusado José Moura, também as

DFs de 2013 sem divulgar, em nota explicativa, as informações previstas nos itens 31, 33, 34 e 37

do CPC 40, em violação a tais regras contábeis c/c o art. 176, §5º, III, da LSA.

10. Passo, então, ao exame das imputações feitas aos Acusados.

11. Divido este voto em três partes. Na primeira parte, verifico se estão presentes as

irregularidades contábeis, consoante propugnadas pela Acusação. Na segunda parte, analiso,

quanto às referidas irregularidades, a responsabilidade imputada pela SEP aos Acusados. Na

terceira e última parte, proponho as penalidades administrativas a serem aplicadas aos Acusados

cuja culpabilidade restou, a meu ver, confirmada.

12. O acusado Paulo Vasconcelos não apresentou defesa neste PAS, contudo, tratando-se de

processo administrativo sancionador, o desatendimento da intimação não importou o

reconhecimento da verdade dos fatos, nem renúncia a direito pelo administrado9.

II. AS IRREGULARIDADES CONTÁBEIS

13. Além da disciplina legal aplicável às DFs das sociedades por ações em geral10, as DFs

divulgadas pelas companhias abertas devem observar as normas editadas pela CVM, devidamente

alinhadas aos padrões internacionais de contabilidade11.

8 Em algumas passagens do Termo de Acusação houve erro de digitação tendo sido feita referência ao inciso VI do

art. 163 (relativo a balancetes e demonstrações trimestrais), não restando dúvida, porém, de que a SEP estava a tratar

do inciso VII do mesmo art. 163 (referente às DFs anuais), em textual: “Art. 163. Compete ao conselho fiscal: (...) VI

- analisar, ao menos trimestralmente, o balancete e demais demonstrações financeiras elaboradas periodicamente pela

companhia; VII - examinar as demonstrações financeiras do exercício social e sobre elas opinar; (...)”.

9 Cf. art. 27, caput, da Lei nº 9.784/1999. Para os processos sancionadores a cargo da CVM, disposição semelhante

passou a ser prevista, de modo expresso, na Instrução CVM nº 607, de 2009: “Art. 28. A revelia não importa em

confissão quanto à matéria de fato e não torna incontroversas as alegações da acusação, podendo o revel intervir em

qualquer fase, recebendo o processo no estado em que se encontrar, sem direito à repetição dos atos já praticados”.

A regra decorre do princípio da verdade material, que rege os processos administrativos de modo geral e, em especial,

deve ser observada nos processos sancionadores.

10 Arts. 177 a 188 da LSA.

11 Art. 177, §§3º e 5º, da LSA.

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14. Nesse sentido, o CPC 38 e o CPC 40 foram aprovados e tornados obrigatórios para as

companhias abertas por meio da Deliberação CVM nº 604, de 19.11.2009, conforme alterada12.

15. Por conseguinte, violações materialmente relevantes a preceitos contidos nos referidos

pronunciamentos contábeis podem ensejar responsabilização administrativa perante a CVM.

Inobservância dos Itens 17, 58 e 59 do CPC 38

16. A primeira irregularidade apontada pela Acusação foi a elaboração das DFs da CEB,

relativas aos exercícios de 2011 e 2012 refletindo o registro contábil da ordem de R$38 milhões

em créditos prescritos detidos contra o GDF, implicando na superavaliação do ativo, do resultado

do exercício e do patrimônio líquido no mesmo valor. Isso ocorreu, segundo a Acusação, porque

houve omissão da administração da CEB, ao não observar os itens 17, 58 e 59 do CPC 38, quando

da elaboração das referidas DFs.

17. Note-se que todos os membros da Diretoria responsáveis pela referida elaboração

firmaram Termo de Compromisso perante a CVM. De todo modo, releva examinar se houve

observância das referidas normas contábeis, tendo em vista as repercussões disso também quanto

à conduta dos Acusados, que participaram de deliberações do CA ou do CF, conforme o caso,

pertinentes ao exame/aprovação para encaminhamento das DFs à aprovação pela assembleia geral.

18. O CPC 38 disciplina o reconhecimento e a mensuração de ativos financeiros13, passivos

financeiros e alguns contratos de compra e venda de itens não financeiros. Os créditos da CEB

perante o GDF, de que trata este PAS, eram decorrentes de faturas de consumo de energia elétrica

e, em menor proporção, de prestação de serviços. Referidos créditos, contabilizados como Contas

a Receber, eram, conceitualmente, ativos financeiros, para os fins do CPC 3814.

12 A Deliberação CVM nº 604, de 19.11.2009 foi alterada pela Deliberação CVM nº 684, de 30.08.2012, que aprovou

e tornou obrigatório, para as companhias abertas, o Pronunciamento Técnico CPC 40(R1) emitido pelo Comitê de

Pronunciamentos Contábeis – CPC, que trata de Instrumentos Financeiros: Evidenciação, e alterou a Deliberação

CVM nº 604, de 2009, substituindo o anexo relativo ao Pronunciamento Técnico CPC 40 – Instrumentos Financeiros:

Evidenciação.

13 O item 11 do Pronunciamento Técnico CPC 39 define: “Ativo financeiro é qualquer ativo que seja: (a) caixa; (b)

instrumento patrimonial de outra entidade; (c) direito contratual: (i) de receber caixa ou outro ativo financeiro de

outra entidade; ou (ii) de troca de ativos financeiros ou passivos financeiros com outra entidade sob condições

potencialmente favoráveis para a entidade; (d) um contrato que seja ou possa vir a ser liquidado por instrumentos

patrimoniais da própria entidade, e que: (i) não é um derivativo no qual a entidade é ou pode ser obrigada a receber

um número variável de instrumentos patrimoniais da própria entidade; ou (ii) um derivativo que será ou poderá ser

liquidado de outra forma que não pela troca de um montante fixo de caixa ou outro ativo financeiro, por número fixo

de instrumentos patrimoniais da própria entidade. (...)”. (grifos aditados)

14 Conforme o Guia de Aplicação integrante do CPC 39: “AG4. Exemplos comuns de ativos financeiros que

representam direito de receber caixa no futuro e os correspondentes passivos financeiros que representam obrigação

contratual de entregar caixa no futuro são: (a) contas a receber e a pagar; (b) notas a receber e a pagar; (c)

empréstimos a receber e a pagar; e (d) títulos de dívida a receber e a pagar. Em cada caso, o direito contratual de

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19. O item 17, letra “a”, do CPC 38 disciplina o desreconhecimento15 de ativo financeiro,

que deve ocorrer, dentre outras hipóteses, quando “os direitos contratuais aos fluxos de caixa de

ativo financeiro expiram”.

20. O desreconhecimento, como bem aponta a SEP, corresponde à última etapa do processo

constante de avaliação de um ativo financeiro. De fato, o item 58 prescreve que a Companhia deve

avaliar, na data de cada balanço patrimonial, a existência de evidência objetiva de perda no valor

recuperável de seus ativos financeiros. Caso seja identificada tal evidência, a quantia escriturada

do ativo deve ser baixada diretamente ou por meio do uso de conta redutora (item 63)16. O item

59, por sua vez, esclarece que a “evidência objetiva” de que um ativo financeiro ou um grupo de

ativos tem perda no valor recuperável inclui dados observáveis que chamam a atenção do detentor

do ativo a respeito de determinados eventos de perda, dentre os quais destaca-se a “quebra de

contrato, tal como o descumprimento ou atraso nos pagamentos de juros ou de capital”.

21. Assim, no entendimento da Acusação, não houve, por ocasião da elaboração das DFs em

referência, a devida atenção com os créditos detidos pela Companhia perante o GDF, por meio da

verificação de evidências de perda no valor recuperável do ativo financeiro e de seu

desreconhecimento, no que respeita aos valores prescritos, gerando a superavaliação do ativo.

22. Cabe, assim, avaliar se assiste razão à Acusação.

23. De início, constato, a partir do exame dos autos (também corroborado pela defesa de José

Moura17), que o valor baixado por decisão da administração da CEB, em 30.08.2013, em virtude

da inviabilidade de instauração da respectiva medida judicial de cobrança, ante o reconhecimento

da ocorrência de prescrição, foi da ordem de cerca de R$ 28,9 milhões (ou, mais precisamente, de

R$ 28.986.323,26), correspondentes a uma fatura registrada na conta de PCLD, mas que não

constava da relação de processos ajuizados18. O saldo restante, de R$ 9.572.425,55, referia-se, por

sua vez, a diversas faturas que já vinham sendo cobradas em ações judiciais, mas cujos créditos

uma parte de receber (ou obrigação de pagar) é compensada pela correspondente obrigação de pagar da outra parte

(ou direito de receber)”. (grifei)

15 Desreconhecimento é a remoção de ativo financeiro ou de passivo financeiro anteriormente reconhecido do balanço

patrimonial da entidade (cf. CPC 38, item 9).

16 O item 58 do CPC 38 determina que se existir evidência objetiva de que um ativo financeiro ou um grupo de ativos

financeiros esteja sujeito a perda no valor recuperável, a entidade deve aplicar o item 63 (para ativos financeiros

contabilizados pelo custo amortizado).

17 Doc. SEI 0430673 (fls. 14-15).

18 Vide Doc. SEI 0368270 (fls. 1.460-1.465). Os montantes prescritos correspondiam aos valores de R$1.740.365,80

(devidos pela Companhia Imobiliária de Brasília – Terracap - GDF, referente a um valor único de serviço constante

de uma nota fiscal, sem evidências de cobrança administrativa ou judicial), de R$ 67,85 (igualmente devidos pela

Terracap) e de R$ 26.489.226,89 (correspondente a uma fatura emitida para cobrança a diversos órgãos do GDF de

encargos de mora devidos pelo pagamento em atraso de diversas faturas com vencimento entre os anos de 1995 a

2005, sem a devida cobrança judicial), totalizando R$28.986.323,26 (Doc. SEI 0368230, fl. 13).

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foram classificados como de possibilidade remota de sucesso, considerando-se a jurisprudência do

Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – TJDFT, especialmente no tocante ao prazo

prescricional aplicável às ações de cobrança em face da Fazenda Pública, razão pela qual a

administração da Companhia decidiu, em 17.01.2014, também pela respectiva baixa, no tocante

às DFs de 201319.

24. Embora ambas as situações tenham envolvido a discussão da prescrição da ação de

cobrança das faturas não pagas pelo GDF, no primeiro caso, a Companhia sequer chegou a propor

qualquer medida judicial em face do devedor, pois, quando constatada a ausência de providências

para cobrança, já prevalecia o entendimento de que seria quinquenal o prazo prescricional

aplicável, ao passo que, no segundo caso, as ações haviam sido ajuizadas em época na qual a CEB

defendia o entendimento de que o prazo de prescrição para a cobrança das faturas seria decenal.

25. Feito esse esclarecimento, cabe analisar se houve infringência às regras contábeis.

26. É inconteste, no caso, que o registro contábil de créditos prescritos nas DFs de 2011 e

2012, na ordem de dezenas de milhões de reais, implicou na superavaliação do ativo, do resultado

do exercício e do patrimônio líquido da Companhia, em igual montante. A questão que se coloca

é se resta configurada irregularidade por inobservância dos itens 17, 58 e 59 do CPC 38.

27. Os Acusados alegaram, em uníssono, que a CEB não provisionava os créditos em face

do GDF vencidos há mais de 360 dias, por ocasião da mensuração periódica desses ativos

financeiros, valendo-se da faculdade conferida pelo item 6.3.2 do Manual de Contabilidade do

Setor Elétrico elaborado pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL (“Manual

ANEEL”). O dispositivo citado apresenta a seguinte redação:

“6.3.2 Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa

Com base em análise criteriosa, considerando os parâmetros a seguir descritos, deverá

ser constituída provisão para fazer face a eventuais créditos de liquidação duvidosa:

(a) Análise individual do saldo de cada consumidor, de forma que se obtenha um

julgamento adequado dos créditos considerados de difícil recebimento;

19 Vide Doc. SEI 0368270 (fls. 1.468-1.515v) e 0368272 (fls. 1.516-1.678). Ao prestar esclarecimentos à SEP, o então

Diretor Técnico da CEG afirmou que: “(...) foi autorizada a baixa contábil do valor de R$ 9.572.425,55 (...). Nota-se

que, do referido montante, R$ 7.089.252, referentes a serviços prestados ao controlador entre 2000 e 2006, ainda

está sendo discutido judicialmente, na medida em que o setor jurídico da CEB Distribuição afirma que houve a

suspensão da fluência do prazo prescricional em razão das medidas administrativas de cobrança adotadas pela

empresa. Trata-se do processo judicial nº 2011.01.1.234763-5, que tramita perante a 7ª Vara da Fazenda Pública do

Distrito Federal (...) não se tem notícia se o GDF emitiu ou não as respectivas Notas de Empenho – NE das obras

discutidas no referido processo judicial (...) Ou seja, há um indicativo de que a administração da CEB entre 2000 e

2005 executou obras sem ordem formal e expressa da Secretaria de Obras, à revelia das normas de direito

administrativo e orçamentário (...) não raras vezes a administração da empresa entre os exercícios de 2000/2005

executou diversas obras sem a autorização expressa e formal da Secretaria de Obras do DF (...) Consequentemente,

o GDF não reconheceu a existência jurídico-administrativa de diversas faturas que foram lançadas pela CEB contra

o GDF entre 2000/2006” (Doc. SEI 0368239, fls. 404v-405).

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(b) experiência da administração das concessionárias ou permissionárias em relação às

perdas efetivas com consumidores, ou seja, considerar o histórico de perdas, tendo como

parâmetro pelo menos os dois últimos anos;

(c) existência de garantias reais;

(d) análise das contas vencidas e a vencer de consumidores que tenham renegociado seus

débitos; e

(e) análise dos devedores em situação de concordata e/ou falência.

Os parâmetros acima deverão ser considerados para os casos de clientes com débitos

relevantes e, para os demais casos, deverão ser incluídos na provisão os valores totais dos

créditos enquadrados nas seguintes situações:

(a) Consumidores residenciais vencidos há mais de 90 dias;

(b) consumidores comerciais vencidos há mais 180 dias; e

(c) consumidores industriais, rurais, poderes públicos, iluminação pública e serviços

públicos e outros, vencidos há mais de 360 dias.

Na existência de saldos a receber de empresas controladoras, controladas e coligadas

e ligadas, que estejam vencidos há mais de 360 dias e que, após a análise mencionada

nessa instrução, seja julgada adequada a não constituição de provisão, o saldo deverá

ser reclassificado para o realizável a longo prazo. Nesse caso deverão ser mencionadas

em nota explicativa às demonstrações contábeis as ações e providências que estão

sendo tomadas pela administração da concessionária e permissionária e a data

prevista para realização desses créditos”. (grifos aditados)

28. Ainda segundo os Acusados, fundamentavam essa opção a crença no sucesso histórico

da negociação com o GDF e a confiança de que o acionista controlador honraria suas dívidas20.

29. Para a SEP, contudo, a administração da CEB não tinha, com base na política contábil

do Manual ANEEL, elementos suficientes para exercer o julgamento discricionário e

fundamentado quanto ao não provisionamento de saldos a receber de empresas controladoras,

controladas e coligadas, tendo em vista (i) a necessidade de intervenção do órgão regulador

(ANEEL) para que o GDF capitalizasse a CEB-D, diante da situação financeira crítica em que se

encontrava, agravada pela inadimplência do devedor em quitar suas obrigações; (ii) a necessidade

de que parte das dívidas fosse reconhecida por meio de decretos, a evidenciar que, ao ver da

Acusação, as tratativas não ocorriam de forma satisfatória e que a relação entre as duas partes teria

saído da normalidade, pois o pagamento das despesas correntes, líquidas e certas, não depende da

emissão de decretos específicos; (iii) a inexistência de um canal confiável de negociação entre o

credor e o devedor, sendo necessário, inclusive, envidar esforços para a abertura de um canal

emergencial de negociação com o GDF; e (iv) a constatação de que apenas no exercício social de

20 Alguns administradores da CEB alegaram, por exemplo, que as prestações de contas foram aprovadas pelo acionista

majoritário, através dos seus representantes nas AGO de cada exercício, enfatizando-se que em todas as assembleias

o representante do GDF era membro da Procuradoria Jurídica do GDF, o que, em seu entender, caracterizaria o

reconhecimento tácito dos débitos relacionados nas referidas demonstrações, tendo em vista o voto do acionista

majoritário favorável pela aprovação das DFs de 2005 a 2014, sem que fosse apontada qualquer ressalva (vide item

50 do Termo de Acusação).

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2013 os administradores empreenderam uma análise mais detalhada das características dos

créditos devidos, evidenciando perdas vultosas que já existiam há pelo menos três anos.

30. As defesas, por sua vez, alegam que a determinação da ANEEL para capitalização da

CEB-D pelo GDF não guardou correlação com as negociações da Companhia com o acionista

controlador para recebimento dos créditos existentes, não tendo havido intervenção da agência

reguladora no tocante a essa negociação.

31. Quanto a isso entendo procedentes os argumentos trazidos pelos Acusados. A

capitalização da Companhia se deu por determinação do GDF, para cumprimento de compromisso

de subscrição de ações firmado no exercício de 2006. No âmbito do citado compromisso, a

ANEEL, por meio da Resolução Autorizativa nº 318, de 14.09.2005, anuiu com a segregação de

atividades, transferência de concessões e de participações da CEB e determinou, dentre outras

medidas, a realização de aporte de capital na CEB-D para compensar a manutenção de dívidas

indiretamente vinculadas à holding, no valor de R$142 milhões21.

32. No tocante aos decretos emitidos pelo GDF, como também pontuado pelas defesas, os

débitos não provisionados contavam com atraso superior a 360 dias, caracterizando despesas

ocorridas em exercícios anteriores, a demandar a edição dos referidos atos normativos para fins de

reconhecimento formal e respectivo pagamento, em observância a normas de contabilidade,

finanças públicas e direito financeiro, não devendo o fato ser interpretado como indicativo de que

as tratativas entre a CEB e o GDF não ocorriam de forma satisfatória.

33. De fato, partindo da premissa de que o Manual ANEEL possibilitava, em tese, o não

provisionamento de débitos do GDF vencidos há mais de 360 dias, nas condições que estipulava,

sendo ínsito que a regularização da dívida de exercícios anteriores dependeria da edição de

decretos pelo Poder Executivo do Distrito Federal, não poderia essa mesma circunstância ser

considerada como obstativa à adoção da faculdade de não provisionamento prevista no manual.

34. Quanto à busca de um novo canal (emergencial) de negociação entre as partes, o fato,

segundo as defesas, decorreu da assunção de novas equipes à frente da administração do GDF e

da CEB, por força da posse de novo Governo, em janeiro de 2011, sendo natural que os gestores,

após tomarem conhecimento da situação, procurassem se aproximar daqueles que poderiam

efetivamente resolver suas dificuldades, notadamente envolvendo dívidas de exercícios anteriores

que demandavam providências governamentais como condição para permitir o pagamento dos

débitos. Arguiram, também, os Acusados que o GDF adotou postura proativa e diferenciada em

21 A Defesa de José Moura também ressaltou esses aspectos da capitalização da controlada CEB D.

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relação à CEB a partir da posse do novo Governo, em 2011, determinando a adoção das medidas

de saneamento em vez de protelá-las ainda mais.

35. Também não vejo como a abertura de um canal mais estreito de negociação das dívidas

com o GDF pudesse, por si só, indicar que a Companhia não detinha condições de exercer um

juízo fundamentado quanto ao não provisionamento do saldo a receber do acionista controlador.

A referência ao caráter emergencial da negociação entabulada com o acionista controlador a partir

de 2011 dizia respeito mais propriamente à difícil situação financeira em que a subsidiária CEBD então se encontrava e que demandava a adoção de medidas mais urgentes para o seu saneamento.

A opção de não provisionamento prevista no item 6.3.2 do Manual ANEEL está fundada no

reconhecimento de que seria baixo o risco de o devedor não realizar o pagamento da dívida nas

condições ali especificadas e não na premente necessidade do credor em receber tal pagamento.

36. Por outro lado, reconheço que, se as tratativas com determinado órgão da administração

do Distrito Federal não se desenrolassem satisfatoriamente, poder-se-ia, a partir daí, inferir que o

canal de negociação instituído não se mostrava mais confiável, o que mereceria ser levado em

consideração pela CEB, ao decidir por provisionar ou não os créditos inadimplidos pelo GDF.

Contudo, a SEP não chega a esclarecer, por exemplo, em que medida as negociações iniciadas no

âmbito do canal emergencial inaugurado a partir de 2011 teriam se mostrado malsucedidas.

37. O que, igualmente, a meu ver, poderia indicar falta de efetividade das alegadas

negociações conduzidas pela CEB com o GDF é o fato de tal justificativa para o não

provisionamento ter sido informada nas DFs de 2009 a 2012, sem que se houvesse verificado,

nesse interregno, redução significativa do saldo a receber do acionista controlador. É possível

observar que o referido montante, pelo contrário, aumentou22.

22 Nesse sentido, ao prestar esclarecimentos à CVM, na fase pré-sancionador, R.L.L., então membro do CA da

Companhia, informou ter protocolado manifestação perante à Companhia, com posterior ciência aos demais membros

do órgão (conforme e-mail datado de 03.07.2013), no seguinte sentido: “(...) No Relatório de Administração de 2012,

esta diretoria informou não haver provisionado o montante no valor de R$ 103.499.000,001, por entender que “com

base no atual estágio de cobrança e negociação dos referidos valores, principalmente com o seu controlador, o GDF,

considera não necessária a constituição de provisão para perdas. A realização desses créditos depende do sucesso

dos processos de cobrança e negociações que estão andamento, e os mencionados créditos podem ser liquidados por

valores diferentes daqueles que estão registrados.” Ocorre, Senhor Presidente que, nas DF de 2010 – pág. 68 – já

constava nota explicativa similar justificando que “os créditos devidos pelo GDF [R$ 102.757.000,00] e não

provisionados conforme quadro acima são representados pelos valores a receber de entidades e órgãos da

administração pública do Distrito Federal vencidos há mais de 360 dias, compostos por fornecimento de energia

elétrica, multa, juros e atualização monetária incidentes sobre faturas pagas em atraso no período de 2001 a 2005.

(...) O que se percebe, portanto, é que entre 2010 e 2012, a “negociação” empreendida entre a CEB e o seu acionista

majoritário (GDF) não levou a qualquer resultado positivo, não tendo, sequer, havido o seu parcelamento. Ao revés,

a dívida que era de R$ 102.757mil, passou para R$ 103.499 mil, numa demonstração clara de que o pagamento desta

dívida não ocorrerá através de negociação administrativa. Caso o “sucesso” da negociação com o acionista

majoritário fosse factível ou desejável, já deveria ter ocorrido há longa data. Não é possível que o acionista

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38. Por fim, refiro-me à constatação da SEP de que apenas no exercício social de 2013 os

administradores empreenderam uma análise mais detalhada das características dos créditos

devidos, evidenciando perdas vultosas que já existiam há pelo menos três anos. Esse fato, a meu

ver, é determinante para a análise do presente caso e contradiz a versão das defesas de que, quanto

aos critérios de não provisionamento, a decisão teria sido pautada em premissas objetivas,

fundamentadas em medidas e providências administrativas e judiciais adotadas ao longo de cada

um dos exercícios e que resultaram na recuperação de ativos perante o devedor.

39. Ao menos no que respeita ao saldo aproximado de R$38 milhões devidos pelo GDF e

objeto de discussão isso comprovadamente não ocorreu.

40. O acompanhamento de parte desse montante do Contas a Receber (cerca de R$ 28,9

milhões) restou, na realidade, completamente fora do alcance dos controles internos da CEB,

durante o interregno de cerca de cinco anos. Segundo apurado em sindicância realizada em 2014

pela própria CEB, os documentos relativos à cobrança dos referidos créditos estiveram de maio de

2008 a abril de 2013 sob os cuidados do jurídico, sem qualquer providência. A área com a

atribuição de efetuar cobranças, no mesmo período, era a Gerência de Cobrança. Essas

constatações constaram do Relatório Final da Comissão Especial de Sindicância instituída pelo

presidente da CEB, por meio da Portaria 015/2014-PRESI, de 04.04.2014, destinada a apurar

responsabilidades pela prescrição de débitos do GDF23.

41. O saldo restante, de cerca de R$ 9,5 milhões, por sua vez, era composto por créditos em

situação de litígio judicial, que contavam com remota possibilidade de recuperação, considerandose especialmente o entendimento do TJDFT no tocante ao prazo prescricional quinquenal aplicável

à respectiva ação de cobrança, mas essa circunstância não vinha sendo considerada pela

Companhia, para fins de decisão acerca da necessidade ou não do respectivo provisionamento.

42. De fato, somente a partir da solicitação do CA, em 2013, procedeu-se a uma avaliação

pormenorizada da situação das dívidas do GDF, ante a divulgação, no 2º ITR24, sobre a existência

de créditos incobráveis no valor aproximado de R$ 29 milhões25. E somente no início de 2014,

houve, a partir de provocação da empresa de auditoria independente, a iniciativa de se considerar,

majoritário deva valores estratosféricos à CEB, há mais de uma década, e nada seja feito” (cf. item 33, “h”, do Termo

de Acusação).

23 Doc. SEI 0368239, fls. 407v-411v.

24 Doc. SE 0368280 (fl. 3.043-v).

25 O CA, conforme se observa na ata da 511ª RCA, realizada em 19.07.2013, determinou uma análise detalhada dos

débitos do GDF para com a CEB, tendo solicitado um levantamento de todos os créditos, inclusive quanto a valores

devidos pelo GDF, prescritos e não ajuizados (Doc. SEI 0368239, fls. 595-596).

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para fins de análise da necessidade de provisionamento, a remota probabilidade de obtenção de

sucesso pela Companhia nos processos judiciais instaurados em face do GDF26.

43. Não ignoro que o Manual ANEEL facultava o não provisionamento dos “saldos a

receber de empresas controladoras, controladas e coligadas e ligadas” que estivessem vencidos

há mais de 360 dias, com a consequente reclassificação desses saldos para o realizável a longo

prazo, mas o próprio manual pressupunha ter sido realizada uma análise criteriosa desses saldos,

segundo os parâmetros ali previstos, que possibilitasse, portanto, um julgamento discricionário e

fundamentado da administração da Companhia a respeito da adequação da opção a ser adotada.

44. Desse modo, ainda que o Manual ANEEL permitisse à CEB exercer a faculdade de não

provisionar valores devidos pelo acionista controlador, não vejo como pudesse ser ela invocada

em relação aos créditos nas situações acima referidas. Em outras palavras, as provas dos autos

apontam que a CEB não mensurava adequadamente esses ativos financeiros. A Companhia deveria

ter avaliado anualmente a existência de evidências objetivas de perda no valor recuperável desses

ativos para decidir pela constituição ou não da respectiva provisão ou, conforme o caso, por seu

desreconhecimento, conforme determinam os itens 17, 58 e 59 do CPC 38. No bojo da atividade

de mensuração, a Companhia poderia valer-se da prerrogativa conferida pelo Manual ANEEL, em

juízo discricionário e fundamentado da administração.

45. Ocorre que a Companhia, a meu ver, fazia uma leitura enviesada do Manual ANEEL,

aplicando uma solução uniforme e estanque para todo o saldo devedor do GDF vencido há mais

de 360 dias, ou seja, deixava de realizar qualquer provisionamento, sem que tivesse procedido a

uma análise criteriosa desses créditos, ao final de cada exercício social, para fins de avaliação de

evidências objetivas de perda de recuperabilidade, desconsiderando, portanto, as particularidades

das diversas cobranças em curso, em sede administrativa e/ou judicial, quanto às faturas em atraso.

46. A necessidade de reexame da política contábil em questão foi objeto de menção nos

relatórios circunstanciados sobre os controles internos e os procedimentos contábeis elaborados

pelos auditores independentes da CEB-D, relativos aos exercícios de 2011 e 2012. Em textual:

Relatório circunstanciado relativo ao exercício de 2011:

“2. Contas a receber do Governo do Distrito Federal (GDF)

A Administração, com base no atual estágio do processo de cobrança e negociação dos

referidos créditos, principalmente, perante o seu controlador, o Governo do Distrito

Federal, considera não necessária a constituição de provisão para perdas. A realização

desses créditos depende do sucesso dos processos de cobrança e negociações que estão em

andamento e os mencionados créditos podem ser liquidados por valores diferentes daqueles

que estão registrados.

26 Doc. SEI 0368272 (fls. 1.649-1.678).

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Recomendamos à Companhia, em decorrência do acompanhamento do atual estágio das

demandas judiciais ou pelas negociações em andamento na esfera administrativa, avaliar

a necessidade de efetuar ajustes dos saldos contábeis ou mesmo de constituir provisão

dos créditos para recuperação.

3. Provisão para créditos de liquidação duvidosa

A Companhia registra a provisão para créditos de liquidação duvidosa conforme critérios

definidos no Manual de Contabilidade do Serviço Público de Energia Elétrica,

estabelecidos pelo órgão regulador (ANEEL). No entanto, para melhorar a formalização

documental dos cálculos e dos indicadores de redução ao valor recuperável dos

recebíveis, aprimorando as evidências quanto ao pleno atendimento aos critérios

estabelecidos pelas práticas contábeis adotadas no Brasil, recomendamos a

formalização dos critérios adotados e cálculos relacionados quanto às evidências de

perdas, sobretudo aquelas relacionadas às perdas históricas dos créditos.

Adicionalmente, a identificação dos maiores devedores por classe de consumo, facilita o

acompanhamento das perdas e tomada de decisões”. (grifos aditados)

Relatório circunstanciado relativo ao exercício de 2012:

“2. Contas a receber do Governo do Distrito Federal (GDF)

A Administração, com base no atual estágio do processo de cobrança e negociação dos

referidos créditos, principalmente, perante o seu controlador, o Governo do Distrito

Federal, considera não necessária a constituição de provisão para perdas. A realização

desses créditos depende do sucesso dos processos de cobrança e negociações que estão em

andamento e os mencionados créditos podem ser liquidados por valores diferentes daqueles

que estão registrados.

Dentre o total dos referidos créditos, aproximadamente R$65 milhões referem-se a

faturamento de juros, multas e atualizações monetárias anteriores a 2005 que estão sendo

cobrados judicialmente pela Companhia junto ao GDF. Contudo, a Companhia não

dispõe de controles vinculados aos processos judiciais de cobrança com os registros

operacionais da carteira dos referidos créditos, de maneira que possam ser

conciliados (jurídico vs. operacional).

Adicionalmente, existem ainda alguns processos relacionados à carteira de créditos do

GDF que já se encontram com situação de arquivados no controle jurídico, sem, contudo,

haver uma evidência de baixa do controle operacional destes créditos (...).

Recomendamos à Companhia proceder à conciliação da base de processos de cobrança

ajuizados com os respectivos saldos contábeis registrados e realizar os ajustes contábeis

pertinentes caso sejam observadas diferenças entre os valores atuais objeto de

cobrança judicial com aqueles registrados contabilmente.

3. Provisão para créditos de liquidação duvidosa

A Companhia registra a provisão para créditos de liquidação duvidosa conforme critérios

definidos no Manual de Contabilidade do Serviço Público de Energia Elétrica (MCSPEE),

estabelecidos pelo órgão regulador ANEEL. Esses critérios consideram o prazo de

inadimplência do devedor que é uma evidência objetiva de perda do recebível e, portanto,

tais créditos passam a ser sujeitos à avaliação de uma possível redução ao seu valor

recuperável. No entanto, com o objetivo de atender plenamente às práticas contábeis

adotadas no Brasil, existe a necessidade de avaliar outros indicativos de evidência

objetiva de perda, em especial quanto à análise individualizada do devedor ao invés

da análise coletiva ou massificada da carteira de recebíveis. Nesse sentido,

recomendamos, em complemento aos critérios já adotados e em conformidade com as

regras do órgão regulador, revisar a atual política de avaliação e mensuração de

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provisão para créditos de liquidação duvidosa para toda a carteira de recebíveis da

Companhia”. (grifos aditados)

47. Especificamente quanto ao desreconhecimento dos ativos financeiros, as defesas

alegaram que o insucesso do recebimento e a necessidade de reconhecimento da perda somente

teriam sido evidenciados pela administração da CEB a partir do exercício de 2013, mediante as

evidências objetivas surgidas a partir das análises realizadas no Contas a Receber, não se tendo

verificado, portanto, a seu ver, vícios ou erros nas DFs27. Na visão dos acusados, portanto, a opção

pela baixa dos referidos ativos financeiros teria se dado de forma tempestiva, quando se

concretizaram as evidências objetivas que determinaram a reavaliação.

48. O fato, entretanto, é que apenas durante o exercício social de 2013 houve a preocupação

de alguns dos membros do CA e do CF da Companhia, então recém empossados, em buscar ter

pleno conhecimento das características da dívida do acionista controlador, incluindo a avaliação

da real possibilidade de recebimento dos valores devidos, e em questionar a política contábil que

vinha sendo adotada no tocante ao não provisionamento desses valores.

49. Foi apenas a partir desses questionamentos e provocações, e não porque vinha

procedendo à adequada mensuração de seus ativos financeiros nos exercícios precedentes, que a

Companhia pôde, ainda que tardiamente, constatar as evidências de perda de recuperabilidade e

avaliar a necessidade de provisionamento ou desreconhecimento dos créditos cuja cobrança

judicial sequer havia sido iniciada28 e, ainda, daqueles cujos respectivos processos judiciais

instaurados em face do GDF apresentavam possibilidade remota de êxito, em grande parte pela

aplicação da prescrição quinquenal pelo Poder Judiciário, levando-a às decisões tomadas em

30.08.2013 e 17.01.2014, de se proceder às respectivas baixas contábeis29.

50. A meu ver, consequentemente, verifica-se a inobservância pela CEB do disposto nos

itens 17, 58 e 59 do CPC 38, quando da elaboração das DFs de 2011 e 2012, no tocante ao crédito

de aproximadamente R$38 milhões.

Inobservância dos Itens 31, 33, 34 e 37 do CPC 40 c/c o art. 176, §5º, III, da LSA

51. De outra parte, alegou a SEP que, com relação às DFs de 2011, 2012 e 2013, não foram

observadas as regras contábeis concernentes à divulgação, em notas explicativas, de informações

relativas à exposição da Companhia a riscos de seus instrumentos financeiros.

27 Vide item 49 do Termo de Acusação.

28 Conforme ata da 511ª RCA, ocorrida em 19.07.2013 e da 570ª RCF, realizada em 09.09.2013.

29 Vide Doc. SEI 0368270 (fls. 1.460-1.464) e Doc SEI 0368272 (fls. 1.649-1.678).

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52. Salientou a SEP que a LSA reflete a necessidade de os administradores atentarem para a

produção da melhor informação possível aos usuários da informação contábil, especificamente em

nota explicativa, conforme previsto em seu art. 176, §5º, inciso III:

“§ 5º As notas explicativas devem:

I – apresentar informações sobre a base de preparação das demonstrações financeiras e das

práticas contábeis específicas selecionadas e aplicadas para negócios e eventos

significativos;

II – divulgar as informações exigidas pelas práticas contábeis adotadas no Brasil que não

estejam apresentadas em nenhuma outra parte das demonstrações financeiras;

III – fornecer informações adicionais não indicadas nas próprias demonstrações

financeiras e consideradas necessárias para uma apresentação adequada”

(grifos aditados)

53. Nesse sentido, a Acusação entendeu que a Companhia não divulgou, no tocante às

referidas DFs, informações que possibilitassem que os usuários das DFs avaliassem a natureza e a

extensão dos riscos decorrentes de instrumentos financeiros aos quais a entidade estava exposta

na data das referidas DFs, conforme exigido pelo item 31 do CPC 40:

“Natureza e extensão dos riscos decorrentes de instrumentos financeiros

31. A entidade deve divulgar informações que possibilitem que os usuários de suas

demonstrações contábeis avaliem a natureza e a extensão dos riscos decorrentes de

instrumentos financeiros aos quais a entidade está exposta na data das demonstrações

contábeis.”

54. De acordo com a Acusação, o usuário da informação contábil, ao ler as informações

divulgadas pela administração da CEB em nota explicativa, dificilmente perceberia indícios de

que os administradores esperassem um desfecho diferente do recebimento integral dos valores

devidos pelo acionista controlador.

55. Nesse sentido, a SEP considerou não estarem presentes, nas DFs de 2011, 2012 e 2013,

as informações mínimas de natureza qualitativa requeridas para os riscos de crédito aos quais a

Companhia estava sujeita, conforme disposto no item 33 do CPC 40:

“Divulgação qualitativa

33. Para cada tipo de risco decorrente de instrumentos financeiros, a entidade deve

divulgar:

(a) a exposição ao risco e como ele surge;

(b) seus objetivos, políticas e processos para gerenciar os riscos e os métodos utilizados

para mensurar o risco; e

(c) quaisquer alterações em (a) ou (b) do período anterior.

56. Ademais, para a Acusação, da forma como as informações sobre os inadimplentes foram

divulgadas, não havia possibilidade de se mensurar o quão atrasados estes créditos estavam, já que

o período de corte que os administradores utilizaram para classificar os credores foi definido em

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90, 180 e 360 dias, ao passo que um parte relevante dos recebíveis estaria vencida, no mínimo,

desde 2005.

57. Por isso a Acusação considerou também que as referidas DFs não conteriam informações

de natureza quantitativa acerca dos riscos de crédito aos quais a Companhia se encontrava exposta,

em desconformidade com o item 34 do CPC 40:

Divulgação quantitativa

34. Para cada tipo de risco decorrente de instrumentos financeiros, a entidade deve

divulgar:

(a) sumário de dados quantitativos sobre sua exposição aos riscos ao término do período de

reporte. Essa divulgação deve estar baseada nas informações fornecidas internamente ao

pessoal chave da administração da entidade (conforme definido no Pronunciamento

Técnico CPC 05 - Divulgação sobre Partes Relacionadas), por exemplo, o conselho de

administração da entidade ou o seu presidente executivo;

(b) as divulgações requeridas nos itens 36 a 42, na extensão não fornecida em (a);

(c) concentrações de risco, se não forem evidentes a partir das divulgações feitas de acordo

com (a) e (b).” (grifos aditados)

58. A propósito da divulgação quantitativa, a SEP aduziu que o item 37 do CPC 40, que

orienta sobre a necessidade de divulgação de análise de vencimentos dos ativos financeiros, não

teria sido observado quando da divulgação das DFs de 2011, 2012 e 2013. Em textual:

“Ativos financeiros vencidos ou sem perspectivas de recuperação (impaired)

37. A entidade deve divulgar por classe de ativo financeiro:

(a) uma análise dos vencimentos dos ativos financeiros (aging analysis) que estão

vencidos ao final do período de reporte, mas para os quais não foi considerada perda

por não recuperabilidade;”30 (grifos aditados)

59. Diante disso, a Área Técnica concluiu que a decisão de não divulgar as informações

previstas nos itens 31, 33, 34 e 37 "a" do CPC 40 prejudicou os usuários das informações contábeis

das DFs de 2011, 2012 e 2013, impossibilitando-os de avaliar a qualidade dos créditos detidos pela

Companhia em face do acionista controlador.

60. A defesa conjunta de Ricardo Silva e Robson Freitas foi a única que contestou a

ocorrência, em si, das irregularidades contábeis apontadas pela SEP. Os acusados argumentam que

os itens 31, 33, 34 e 37 do CPC 40 foram observados na elaboração das DFs de 2013 (únicas em

relação às quais se manifestaram na qualidade de membros do CA), as quais teriam feito referência

ao conteúdo dos dispositivos em questão, nas Notas Explicativas nº 04 e nº 06 (incluindo

30 A SEP transcreveu, no termo de acusação, o item 37 do CPC 40 (R1), aprovado pela Instrução CVM nº 684, de

30.08.2012, aplicável aos exercícios iniciados a partir de 01.01.2012. Vigorou, antes, o item 37 do CPC 40, aplicável

às DFs de 2011, que trazia a mesma regra, com pequena distinção redacional: “Ativos financeiros vencidos ou sem

perspectivas de recuperação (impaired). 37. A entidade deve divulgar por classe de ativo financeiro: (a) uma análise

da idade dos ativos financeiros que estão vencidos ao final do período para os quais não foi considerada perda por

recuperabilidade”.

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informações específicas sobre os créditos em face do GDF, na Nota 6.d), na Nota 3.6 – Políticas

Contábeis à fl. 108 do DODF, na Nota 1.8 (sobre o processo de negociação e cobrança dos

recebíveis com o GDF), na Nota 3.12 (que trata da política de impairment dos instrumentos

financeiros)31 e, ainda, a partir das demais informações contábeis contidas ao longo das DFs como

um todo e, adicionalmente, no Formulário de Referência, o qual complementaria o arcabouço

necessário para a avaliação da situação econômico-financeira e jurídica da Companhia.

61. Alegaram, ainda, que foi adotado pela administração da CEB o elemento relevância em

suas divulgações, capaz de fazer diferença nas decisões dos usuários das informações e que as

notas explicativas às DFs contemplaram todos os elementos relevantes dos itens 31, 33, 34 e 37

do CPC 40. Na visão desses acusados, a análise isolada do CPC 40 não permitiria concluir pela

existência da suposta inconsistência contábil.

62. Os demais acusados argumentaram, basicamente, não serem responsáveis pelas alegadas

irregularidades, caso confirmadas32.

63. Aqui, diferentemente da primeira acusação, a controvérsia abrange todos os créditos

detidos pela CEB perante o GDF, não provisionados, e não apenas o montante aproximado de

R$ 38 milhões, lançados como perda no exercício de 2013.

64. Cabe, mais uma vez, examinar se ocorreram as alegadas irregularidades.

65. A partir do exame das DFs de 2011, 2012 e 2013, verifico que a CEB divulgava

informações gerais sobre a exposição ao risco de crédito e como esse surgia, além dos objetivos,

políticas e processos para gerenciá-lo e os métodos utilizados para mensurá-lo, em linha com o

item 33 do CPC 40. Transcrevo, para ilustrar, a Nota Explicativa 4.1 das DFs de 2011:

“4 GESTÃO DE RISCO

4.1 Fatores de risco

A Administração da CEB e de suas controladas têm total responsabilidade pelo

estabelecimento e supervisão da estrutura de gerenciamento de seus riscos observando,

para tanto, as avaliações técnicas corporativas das empresas do Grupo.

As políticas de gerenciamento de risco são estabelecidas para dar previsibilidade a

eventuais riscos, objetivando definir limites e controles apropriados, de forma a propiciar

monitoração permanente e aderência aos limites operativos estabelecidos a cada Empresa.

A Administração busca, efetivamente, a previsibilidade com vistas ao acompanhamento de

operações que porventura possam comprometer a liquidez e rentabilidade do Grupo.

Essa política, lastreada em sistemas de gerenciamento de riscos, trata da revisão periódica

dos riscos financeiros associados às captações, de modo a antecipar eventuais mudanças

nas condições de mercado e seus reflexos nas atividades do Grupo.

31 As notas explicativas 3.6, 1.8 e 3.12, mencionadas pela defesa, são relativas às DFs de 2013 da subsidiária CEB-D,

que não são objeto das acusações feitas neste PAS.

32 Cf. Docs. SEI 0430673 (fls. 16-17) e 0506109 (fls. 17-20 e 22-23).

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A CEB, por meio de seus atos normativos e de gestão em suas controladas, atua de

forma a desenvolver um ambiente de controle disciplinado e construtivo, no qual as

empresas ajustam seus padrões de riscos às recomendações da Administração. A CEB

somente contrata recursos em moeda nacional, com taxas pré-fixadas, visando à garantia

do resultado esperado nas operações e suas correspondentes liquidações. Dessa forma, a

Administração entende que os riscos são minimizados e as operações do Grupo não correm

riscos adicionados.

O Grupo mantém operações com instrumentos financeiros, cujos limites de exposição aos

riscos de crédito são aprovados e revisados periodicamente pela Administração. Todos os

instrumentos financeiros são inerentes à atividade operacional do Grupo que não opera com

instrumentos financeiros derivativos.

(a) Risco de Crédito

- CEB Distribuição – A CEB-D está obrigada, por força de regulamentação do setor de

energia elétrica e cláusula incluída no contrato de concessão, a fornecer energia elétrica

para todos os clientes localizados na sua área de concessão. De acordo com a

regulamentação do setor, a concessionária tem o direito de cortar o fornecimento de

energia elétrica dos consumidores que não efetuem o pagamento das faturas. Com 75%

do consumo de energia baseado nos consumidores residenciais, comerciais e industriais, a

concessionária bem como o Grupo apresentam níveis baixos de risco de crédito. Seus

maiores devedores continuam sendo os órgãos públicos, responsáveis por cerca de 20%

do consumo total. Na Nota Explicativa n° 2.7 estão descrito (sic) os critérios e os valores

registrados relativos à imparidade da carteira de crédito. Com relação aos

procedimentos de cobrança, a Administração efetua o acompanhamento sistemático e

individual junto aos seus clientes, encaminhando ao Serasa as inadimplências

persistentes. A Distribuidora possui, ainda, linha de parcelamento a eventuais

devedores, objetivando manter liquidez de seus faturamentos.

- Controladas e Coligadas e Controladas em conjunto – São empresas que possuem

como principal cliente a CEB Distribuição. O principal fator mitigador de risco é a forte

regulamentação setorial, uma vez que os custos dessas contratações estão incorporados

na Parcela “A” das tarifas da distribuidora, garantindo o efetivo repasse mensal dos

fornecimentos realizados.

Além dos aspectos aventados, a Administração entende que a estrutura de controle e

contratações adotada para a minimização de riscos de crédito, corroborada pela forte

regulação setorial emanada pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL,

garante à concessionária riscos mínimos de sofrer perdas decorrentes de

inadimplência de suas contrapartes ou de instituições financeiras depositárias de

recursos financeiros. Do mesmo modo, a prudência nos investimentos financeiros

minimiza os riscos de crédito, uma vez que realiza operações com instituições financeiras

de baixo risco avaliadas por agência de rating. Destaca-se, finalmente, que a distribuidora,

utiliza todas as ferramentas de cobrança permitidas pelo órgão regulador, tais como

corte por inadimplência, negativação de débitos e acompanhamento e negociação

permanente das posições em aberto.” 33 (grifos aditados)

66. Ao tratar de informações sobre aspectos relacionados ao pressuposto da continuidade

operacional da controlada CEB-D, as notas explicativas às referidas DFs esclareciam sobre as

33 As DFs de 2012 e 2013 apresentaram notas explicativas com teor praticamente idêntico.

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medidas para redução do Contas a Receber, mencionando, especificamente, providências em curso

no tocante aos créditos detidos em face do GDF:

DFs de 2011:

“Além das ações acima a CEB-D tem realizado uma agressiva política de cobrança junto

aos devedores buscando reduzir substancialmente o seu contas a receber. Está (sic) em

andamento ações em conjunto com a Secretaria da Fazenda para o reconhecimento

das dívidas do GDF para com a CEB e após definido o montante atual da dívida

buscar-se-á (sic) recursos e formas de pagamento.

As ações de cobrança judiciais tem (sic) sido monitoradas constantemente pelo jurídico

buscando acelerar o andamento das ações e também a execução dos créditos quando for o

caso”.34 (grifos aditados)

DFs de 2012:

“Em consonância com o esforço empresarial e capitalização da CEB Distribuição S.A, a

Companhia tem realizado uma agressiva política de cobrança junto aos devedores buscando

reduzir substancialmente o seu contas a receber. Estão em andamento ações em conjunto

com a Secretaria de Estado de Fazenda para o reconhecimento das dívidas do GDF

para com a CEB D e, após definido o montante atual da dívida, buscar-se-á recursos

e formas de pagamento.

As ações de cobranças judiciais têm sido monitoradas constantemente pela área jurídica da

Companhia com vistas a acelerar o andamento das ações e também a execução dos créditos,

quando for o caso”.35 (grifos aditados)

DFs de 2013:

“Ainda nesse contexto, a administração está em processo de negociação com o Poder

Executivo para reconhecer a dívida de consumo de energia elétrica dos órgãos do

Governo do Distrito Federal – GDF, e quitação do montante para com a Companhia,

débitos já reconhecidos nos processos de prestações de contas anuais. Esses recursos

trarão significativa melhoria para a situação econômica e financeira da Companhia

(...)

A toda evidência, importa destacar a postura extremamente proativa do Acionista

Majoritário, cujas ações, em especial, resultaram em significativos aportes nos últimos

exercícios, bem como a iniciativa para o reconhecimento de dívidas pendentes com a CEB

D, demonstram de forma inequívoca, o compromisso do Governo do Distrito Federal em

garantir a plena recuperação e continuidade das operações da Companhia.”36.

(grifos aditados)

67. Tais informações, em princípio, pareciam ser suficientes para uma adequada divulgação

qualitativa dos riscos decorrentes daqueles instrumentos financeiros, não fosse o fato de que a

Companhia se utilizava, concomitantemente, da faculdade de não realizar provisão para perdas na

recuperabilidade dos créditos detidos contra o GDF vencidos há mais de 360 dias, os quais

montavam a cifras milionárias.

34 Nota explicativa 1.2, a, (i).

35 Nota explicativa 1.2, a, (II).

36 Nota explicativa 1.2, a, (ii).

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68. É que o não provisionamento dos créditos sugeria aos acionistas e ao mercado em geral

que a CEB tinha a expectativa de reaver integralmente os valores em questão, no âmbito das

negociações e processos de cobrança em andamento. Nesse sentido, a Companhia divulgava em

notas explicativas às referidas DFs:

“A Administração, com base no atual estágio de cobrança e negociação dos referidos

valores, principalmente com o seu controlador, o Governo do Distrito Federal, considera

não necessária a constituição de provisão para perdas”37. (grifos aditados)

69. De fato, a prática contábil de não constituir provisão para perdas era sucintamente

mencionada em nota explicativa38, mas não se apresentavam informações mais precisas sobre a

opção de não provisionamento e seus fundamentos (sequer havia menção ao Manual ANEEL),

bem assim acerca dos riscos de não recebimento dos saldos não provisionados.

70. Desse modo, as informações prestadas nas DFs de 2011 a 2013 deveriam ter sido

esclarecidas e complementadas por outras que possibilitassem que seus usuários avaliassem a

natureza e a extensão dos riscos decorrentes desses instrumentos financeiros, aos quais a entidade

estava exposta.

71. A carência de informações qualitativas prejudicou a percepção dos usuários das DFs

quanto aos riscos de crédito suportados pela CEB, ao longo dos exercícios de 2011 a 2013. A meu

ver, a CEB divulgou informações insuficientes para que o usuário das DFs pudesse avaliar

inclusive a decisão dos administradores em não constituir a aludida provisão. Também não havia

informações que justificassem a opção da Companhia em não ajuizar ações judiciais para garantir

a cobrança de parte dos créditos já vencidos. Tais informações adicionais eram necessárias para

uma apresentação adequada das DFs e deveriam, portanto, ter constado em notas explicativas.

72. Com efeito, depreende-se da documentação acostada aos autos que uma parte relevante

desses créditos era objeto de medidas judiciais39 promovidas pela CEB em face do GDF, cujo

desfecho, ante a situação de litígio, era incerto40.

37 Vide nota explicativa 6, (d) às DFs de 2011; nota explicativa 6, (I), c às DFs de 2012; e nota explicativa 6, (d) às

DFs de 2013.

38 Vide Nota Explicativa 2.1(c)(ii) e 2.7(a) das DFs de 2011, e Nota Explicativa 2.1(b)(II) das DFs de 2012 e Nota

Explicativa 2.1(c)(ii) das DFs de 2013. A redação apresentada, em todos os casos citados, é a seguinte: “Provisão

para Créditos de Liquidação Duvidosa – PCLD (...) O Grupo exclui do cálculo acima os créditos com entidades e

órgãos ligados ao seu controlador, o Governo do Distrito Federal (GDF)”.

39 Vide, a propósito, Docs. SEI 0368270 (fls. 1.336-1.337; 1.359-1.364 e1.468-1.515v) e 0368272 (fls. 1.516-1.639v).

40 Teria prevalecido originalmente na Companhia o entendimento de que seria decenal a prescrição das ações de

cobrança. Nesse sentido, consta neste PAS menção ao Parecer 0183/2006-Procad, aprovado pelo Procurador-Geral do

Distrito Federal em 22.03.2006, pouco antes do ajuizamento das ações de cobrança, segundo o qual seria de 10 anos

o prazo prescricional dos créditos referentes a juros, multa e atualização monetária das faturas emitidas pela

concessionária de energia elétrica quitadas em atraso pelo GDF (Doc. SEI 0368239, fl. 406). Essas ações judiciais,

porém, tiveram desfechos variados, pois não havia, na realidade, entendimento uniforme quanto ao prazo prescricional

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73. Nas cobranças administrativas41 também não era claro o direito da CEB ao recebimento

dos valores postulados em face do GDF. Havia, por vezes, manifestações favoráveis ao pagamento

e, em outros casos, os órgãos do GDF faziam exigências diversas à CEB, sem que ficasse claro

qual seria o posicionamento final do devedor. Havia, inclusive, valores em cobrança relativos a

serviços prestados a órgãos do GDF sem indicativos de que tivesse havido a devida formalização

contratual, pendentes de reconhecimento formal pelo GDF42.

74. Cabe observar, a esse respeito, que, nas notas explicativas às DFs de 2012 e 2013, passou

a constar, logo em seguida à menção sobre a desnecessidade de provisionamento, a informação de

que a realização dos créditos contra o GDF dependia “do sucesso dos processos de cobrança e

negociações que estão em andamento” e que os mencionados créditos poderiam “ser liquidados

por valores diferentes daqueles que estão registrados”, o que, não obstante acrescentasse alguma

informação qualitativa sobre o risco de crédito, remetia a uma situação de completa incerteza

acerca da realização desses ativos, não mostrando congruência com a opção adotada pela CEB43.

75. Essa situação de incerteza envolvendo o recebimento dos valores devidos pelo GDF, de

um lado, aliada, de outra parte, à inexistência de provisões nas DFs com relação aos recebíveis,

demandava que fossem disponibilizados aos usuários das DFs maiores dados qualitativos acerca

dos riscos de crédito decorrentes de tais ativos financeiros.

76. Diante das circunstâncias do caso concreto, era de se questionar, inclusive, se a

Companhia estaria, de fato, autorizada a não constituir provisão sobre a totalidade das dívidas do

GDF vencidas há mais de 360 dias, mesmo à luz do item 6.3.2 do Manual ANEEL.

77. Referido manual, que, na visão dos acusados, validava a prática que vinha sendo até

então adotada, dispunha, especificamente no tocante às informações a serem divulgadas em nota

explicativa, que a CEB, ao optar por não constituir a provisão para os créditos detidos contra o

controlador, deveria mencionar “as ações e providências (...) tomadas pela administração da

concessionária e permissionária e a data prevista para realização desses créditos (grifou-se)”, sendo certo

que essa última informação não era prestada nas DFs. As evidências mostram que, na realidade, sequer

aplicável: se trienal (defendido pelo GDF nas contestações), quinquenal, segundo acabou prevalecendo na maioria da

jurisprudência, ou decenal, segundo inicialmente defendido pela Companhia e conforme também restou acolhido em

alguns dos processos ajuizados, conforme se observa, por exemplo, nas sentenças juntadas no Doc. SEI 0435822.

41 Vide, exemplificativamente, as cartas enviadas pela CEB aos órgãos e entidades da administração pública do

Distrito Federal, ao longo dos anos de 2011 a 2014, e algumas das manifestações apresentadas pelo GDF, juntadas

aos autos deste PAS, nos Docs. SEI 0368249 (fls. 1.128-1.220-v e 1.247-1.315), 0368284 (fls. 2.139-2.315) e 0368285

(fls. 2.316-2.380-v), incluindo o período coberto pelas DFs de 2011 a 2013.

42 Cf. Doc. SEI 0368239, fl. 404v.

43 Referida advertência, incorporada às notas explicativas às DFs de 2012 e 2013, constou, originalmente, de parágrafo

de ênfase contido no parecer do auditor independente relativo às DFs de 2011. A Companhia transportou o texto do

parecer dos auditores para as notas explicativas às DFs subsequentes, sem, contudo, apresentar informações mínimas

sobre os riscos de não concretização dessas negociações ou de insucesso nos processos de cobrança.

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havia data prevista para a realização da maior parte desses créditos, que vinham sendo discutidos

há anos com a administração pública do Distrito Federal, inclusive, em parte, pela via litigiosa.

78. Assim sendo, depreende-se que as informações qualitativas constantes das notas

explicativas das DFs de 2011, 2012 e 2013 não possibilitavam uma adequada avaliação acerca do

risco de crédito a que a Companhia estava então exposta.

79. Consequentemente, concluo que não foram satisfatoriamente atendidas pela CEB as

regras de divulgação qualitativa dos riscos decorrentes de seus instrumentos financeiros, ou mais

especificamente, como alegado pela SEP, dos riscos de crédito a que estava sujeita a Companhia,

o que importou inobservância aos itens 31 e 33 do CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da

LSA, no tocante às DFs de 2011, 2012 e 2013.

80. Por sua vez, em termos de informações quantitativas, observo que ocorria a divulgação

em notas explicativas da composição do Contas a Receber e respectivos montantes44 e de

informações específicas sobre os créditos devidos pelo GDF e não provisionados, incluindo

também sua composição. Textualmente:

“Os créditos devidos pelo Governo do Distrito Federal e não provisionados conforme

quadro acima são representados pelos valores a receber de entidades e órgãos da

administração pública do Distrito Federal vencidos há mais de 360 dias, compostos por

fornecimento de energia elétrica, multa, juros e atualização monetária incidentes sobre

faturas pagas em atraso no período de 2001 a 2005. (...) Apresentamos a seguir a

composição dos créditos com o acionista controlador: (...)”45

81. Também eram informados, por idade de vencimento, os valores do Contas a Receber –

divididos entre “Saldos Vincendos”, “Vencidos até 90 dias” e “Vencidos há mais de 90 dias” – e,

mais especificamente, a partir das DFs de 2012, igualmente quanto à composição dos créditos com

o acionista controlador não provisionados – divididos entre “Saldos Vincendos”, “Vencidos até 90

dias”, “Vencidos de 91 a 360 dias” e “Vencidos há mais de 360 dias”.

82. Destaco, por oportuno, que as notas explicativas indicavam que os referidos créditos

decorriam de faturas pagas em atraso no período de 2001 a 2005, evidenciando o quão atrasados

se encontravam.

44 Nota explicativa 6(a) às DFs de 2011; nota explicativa 6(I) às DFs de 2012; e nota explicativa 6(a) às DFs de 2013.

45 Nota explicativa 6(d) às DFs de 2011; nota explicativa 6(c) às DFs de 2012; e nota explicativa 6(d) às DFs de 2013.

A composição dos créditos a receber do GDF vencidos há mais de 360 dias era dividida nas seguintes categorias: (i)

Secretarias de Governo; (ii) Administrações Regionais; (iii) Empresas do GDF e (iv) Outras. As notas explicativas às

DFs de 2013, em especial, mencionaram que os créditos devidos pelo GDF e não provisionados incluíam também

valores a receber de entidades e órgãos da administração pública do Distrito Federal compostos por “serviços de

manutenção e obras de iluminação pública”.

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83. Desse modo, embora reconheça que a divulgação desses dados pela Companhia poderia

ter sido melhor sistematizada e mesmo aprimorada para refletir, por exemplo, como os

vencimentos dos créditos estavam distribuídos proporcionalmente ao longo do período em

questão, não reputo terem sido descumpridos os itens 34 e 37 do CPC 40, uma vez que as

informações divulgadas se mostravam minimamente suficientes para um entendimento objetivo

acerca da maturidade dos créditos havidos perante o GDF, em relação aos quais a CEB não havia

considerado perda por não recuperabilidade.

84. Ressalto, por fim, que as notas explicativas 3.6, 1.8 e 3.12, mencionadas pela defesa

conjunta de Ricardo Silva e Robson Freitas, relativas às DFs de 2013 da subsidiária CEB-D,

também não trazem as informações que se fariam necessárias, no caso concreto, para pleno

conhecimento, pelos usuários das DFs, da situação da dívida do GDF perante a Companhia. A nota

3.12, em particular, discorre sobre o impairment de ativos não financeiros, sendo impertinente para

o deslinde deste caso.

85. Delineada a materialidade das infrações, passo, então, a analisar se os Acusados são

responsáveis pelas irregularidades contábeis constatadas.

III. RESPONSABILIDADE DOS ACUSADOS

86. Começo com dois argumentos trazidos pela defesa de alguns acusados, mas que, em tese,

poderiam aproveitar a todos eles, atinentes (i) à aplicação analógica da business judgment rule; e

(ii) à exoneração da responsabilidade dos administradores e membros do CF em razão da

aprovação das contas pela assembleia geral ordinária de acionistas da CEB.

Inaplicabilidade da Business Judgment Rule

87. Como dito, a Acusação aduz que, durante o exercício social de 2013, os administradores

da CEB descobriram que parte dos créditos detidos contra o acionista controlador havia prescrito,

mas, apesar da admissão da prescrição, mantiveram, nas mesmas DFs, o entendimento de que não

seria necessário constituir provisão para perdas nos créditos restantes, igualmente vencidos há

mais de 360 dias, tendo em vista o estágio de cobrança e negociação dos referidos valores,

principalmente com o seu controlador, o GDF, conforme evidenciado em nota explicitava.

88. A esse respeito, alega a defesa conjunta de Ricardo Silva e Robson Freitas que deveria

ser aplicada, por analogia, ao caso concreto, a business judgment rule, na medida em que a opção

por não provisionar o saldo a receber do acionista controlador no exercício de 2013 resultou de

uma decisão informada, refletida e desinteressada, de boa-fé, no âmbito da atuação dos diretores

da Companhia e sem prejuízo para esta ou para terceiros.

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89. Em que pese a SEP ter criticado a decisão tomada pela Companhia, observo que a

acusação de descumprimento dos itens 17, 58 e 59 do CPC 38, os quais versam sobre os

procedimentos contábeis para tratamento de perda no valor recuperável de ativos financeiros, teve

por objeto apenas as DFs de 2011 e 2012, nas quais figuraram, indevidamente, no Contas a

Receber, créditos prescritos (baixados, porém, em 2013).

90. De todo modo, mesmo em relação à análise das irregularidades apontadas nas DFs de

2011 e 2012, não vislumbro como aplicar a regra em questão neste caso, uma vez que não se está

diante de uma decisão negocial. Como já decidiu o Colegiado da CVM, destaco,

exemplificativamente, a seguinte passagem de voto do Diretor Gustavo Gonzalez:

“A business judgment rule é um dos mais importantes padrões de revisão adotados para

verificar o cumprimento dos deveres fiduciários. Em apertada síntese, a referida regra

determina que as decisões negociais dos administradores sejam, a princípio, analisadas a

partir do processo que o levou à decisão, não devendo avançar em um exame de mérito.

Contudo, nem toda decisão tomada pelos administradores deve ser considerada uma

decisão negocial. Essa categoria abrange aquelas decisões relacionadas com a

condução dos negócios da companhia: adquirir ou alienar determinado ativo, investir ou

não no desenvolvimento de um novo produto, definir o mix adequado entre capital próprio

ou de terceiros, contratar ou demitir funcionários, para mencionar alguns exemplos. São

decisões para as quais não existe uma resposta ótima. Nesses casos, busca-se respeitar a

discricionariedade dos administradores e criar um ambiente que lhes permita

assumir riscos e tomar decisões arriscadas, inovadoras e criativas sem medo de serem

responsabilizados em caso de insucesso. Esse importante objetivo é alcançado pela

business judgment rule.

Questões diretamente relacionadas à observância de obrigações fixadas em lei,

regulamento ou estatuto não são decisões negociais. Isto porque não há, nesses casos,

margem de discricionariedade para decidir quanto ao cumprimento de tais

obrigações. O administrador não pode alegar que uma decisão informada, refletida e

desinteressada o levou a concluir pela violação do comando que estava obrigado a

cumprir. Consequentemente, nessas hipóteses a análise da CVM não pode se restringir aos

aspectos procedimentais.”46 (grifos aditados)

91. No caso de infrações às normas contábeis previstas na legislação societária e constantes

dos pronunciamentos técnicos tornados de observância obrigatória pela CVM, são outros os

parâmetros de revisão da conduta dos administradores e membros do CF. Conforme bem

sintetizado pelo então Diretor Otavio Yazbek, “o conteúdo do dever de diligência possui duas

naturezas distintas: uma de cunho negocial, sujeita ao teste da business-judgment rule; e outra de

natureza fiscalizatória, sujeita a uma análise de razoabilidade e de adequação”47.

46 PAS CVM nº RJ2016/7190, Dir. Rel. Gustavo Machado Gonzalez, j. em 09.07.2019.

47 PAS CVM nº 24/2006, Dir. Rel. Otávio Yazbek, j. em 18.02.2013.

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Aprovação das DFs de 2011 a 2013 pelo Acionista Controlador (GDF)

92. Foi também alegado pelas defesas que a inexistência de red flags e a correção das DFs

teria sido corroborada pela aprovação das contas dos administradores e das DFs relativas ao

exercício de 2013, na assembleia geral de acionistas da Companhia, ocorrida em 26.05.2014, uma

vez que tais acionistas, com a referida aprovação, além de outorgarem quitação aos

administradores, também teriam realizado a verificação da regularidade formal dos lançamentos

contábeis efetuados. O mesmo argumento se aplicaria, em tese, às DFs de 2011 e 201248.

93. Quanto ao fato em si de o GDF ter aprovado as DFs na assembleia geral de acionistas,

isso poderia, em tese, efetivamente consumar a exoneração dos administradores de

responsabilização na esfera civil, depois de transcorridos in albis os prazos prescricionais para as

ações de anulação da assembleia e de responsabilidade em face de administradores e do acionista

controlador (LSA, arts. 159 e 246)49. Em sede de responsabilização administrativa, porém, a

aprovação assemblear não surte qualquer efeito impeditivo da atuação sancionadora da CVM.

Nesse sentido, bem ilustra o seguinte trecho de voto do Diretor Gustavo Gonzalez:

“Em nosso ordenamento jurídico, uma mesma conduta pode simultaneamente configurar

um ilícito penal, administrativo e civil. Os dispositivos da Lei nº 6.404/1976 que tratam

da responsabilidade dos administradores cuidam, apenas, de responsabilidade civil.

Assim, a exoneração dada pela assembleia geral ao aprovar as contas dos administradores

impede (rectius: dificulta, visto que demanda a ação judicial de anulação de deliberação

assemblear) apenas que a Companhia proponha ação de responsabilidade (artigo 159)

contra os seus administradores.

48 De fato, o mesmo argumento também foi utilizado em relação às DFs de 2011 e 2012, por outros Acusados que, ao

final, celebraram Termo de Compromisso.

49 Note-se que, consoante informações disponíveis na internet, foi proposta ação por acionistas da CEB versando sobre

a prescrição dos créditos e pedindo: (i) a anulação do ato de aprovação das DFs e das contas referentes à deliberação

da 8ª assembleia geral ordinária da CEB Distribuição e da 52ª assembleia geral da CEB Holding, ficando sem efeito

a quitação irregular dada aos administradores; (ii) a condenação dos administradores a pagarem à CEB Holding

indenização pelos prejuízos causados pela prescrição dos créditos contra entidades do DF ou, subsidiariamente, ao

pagamento à CEB Distribuição (na condição de subsidiária integral da CEB Holding) de indenização pelos mesmos

motivos; (iii) a condenação dos administradores ao pagamento dos prejuízos decorrentes da divulgação ao mercado

de informações inverídicas nas demonstrações financeiras da CEB Holding ao longo de vários anos, a fim de manter

em erro os Autores. Em primeira instância (sentença de 15.09.2020), a anulação foi deferida, mas os administradores

não foram condenados, por não ter havido provas de que teriam agido com intuito fraudulento, ou com ou dolo ou

mediante simulação. No bojo desse processo houve perícia contábil que tratou da falta de constituição de PCLD e

considerou a prática irregular. Destaque-se as seguintes conclusões da perícia contábil: (i) “existe informação de que

os créditos com o Governo do Distrito Federal não entraram no cálculo da Provisão para Créditos de Liquidação

Duvidosa, o que diverge do procedimento previsto no manual de contabilidade do serviço de energia elétrica”; (ii)

“pode-se entender que a CEB adotou procedimento alternativo, quando aplicou o tratamento previsto para os créditos

com os atributos de débitos de empresas controladoras, controladas e coligadas, vencidas há mais de 365 dias, com

classificação para o realizável a longo prazo; seria caso de Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa”; (iii) “caso

se considere que a CEB classificou para o exigível a longo prazo os créditos com o Governo, ainda assim a conduta

não estaria em conformidade com o manual, pois não houve qualquer providência a respeito; isso caracteriza

inobservância do princípio da prudência, que é um dos princípios contábeis” (Processo 0021993-20.2016.8.07.0018

– 8ª Vara de Fazenda Pública do DF).

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30. O poder disciplinar da CVM não se confunde com o regime de responsabilidades

da Lei Societária. A toda evidência, a assembleia geral não pode dispor da pretensão

punitiva da CVM. O artigo 9º, VI, da Lei nº 6.385/1976 deixa claro que eventuais

pretensões indenizatórias da companhia ou de seus acionistas não se confundem com

a pretensão punitiva da CVM, quando prevê que “[a] Comissão de Valores Mobiliários

(...) poderá (...) aplicar aos autores das infrações indicadas no inciso anterior as penalidades

previstas no artigo 11, sem prejuízo da responsabilidade civil ou penal” 50 (grifos aditados)

94. Ultrapassadas essas questões, cabe examinar, então, em que medida podem os Acusados

ser responsabilizados especificamente pelas irregularidades contábeis evidenciadas pela SEP.

Responsabilidade pela violação aos itens 17, 58 e 59 do CPC 38

95. As violações às normas contábeis acima referidas foram imputadas aos membros do CF

da CEB, José Moura, no que se refere às DFs de 2011 e 2012, e Martha Nascimento, no que

concerne às DFs de 2012.

96. Como visto, as irregularidades dizem respeito à ausência de avaliação acerca da

existência de evidência de perda na recuperabilidade e quanto ao desreconhecimento de créditos

da ordem de R$ 38 milhões, detidos pela CEB em face do GDF.

97. A responsabilidade administrativa pela omissão no ajuizamento tempestivo da ação para

cobrança de parte do referido crédito foi objeto do PAS CVM nº RJ2015/10134, no qual figuraram

como acusados o diretor presidente da Companhia e o Distrito Federal, na qualidade de acionista

controlador. Conforme relatado no julgamento do referido processo sancionador:

“A Superintendência de Relações com Empresas (“SEP”) instaurou, em 24/11/2015,

Processo Administrativo Sancionador (“PAS”) contra o Diretor Presidente e o Controlador

da Companhia Energética de Brasília (“CEB” ou “Companhia”), com as acusações de

violação, respectivamente, ao art. 155, inciso II, e aos arts. 116, parágrafo único, e 115, §

1º, todos da Lei 6.404/76. (...)

3. A acusação contra Benedito Carraro foi de que ele teria sido omisso (art. 155, II,

da LSA) na supervisão e na adoção de procedimentos adequados que permitissem a

cobrança tempestiva dos créditos contra o Distrito Federal, acionista controlador

(“DF”), do que resultou prejuízo à Companhia em virtude da prescrição do

correspondente direito de ação contra a Fazenda Distrital, em decorrência da incidência

do Decreto 20910/32, que prevê prazo de 5 anos para propositura de ação “de qualquer

natureza” contra a Fazenda Pública (...)

4. A acusação contra o DF possui dois fundamentos. O primeiro consiste na alegação de

que o DF atuou em conflito de interesse (art. 115, § 1º, da LSA) ao votar, na AGO da CEB

de 2014, contra “a proposta de ajuizamento de ação de responsabilidade contra si” (item

27).

5. A segunda parte da acusação, com fulcro no parágrafo único do art. 116 da Lei 6.404/76,

alega que o DF “teria deixado de agir em atendimento ao interesse dos demais acionistas

50 PAS CVM Nº RJ2014/13977, Dir. Rel. Gustavo Machado Gonzalez, j. 30.01.2020.

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quando permaneceu omisso em face da prescrição de obrigações de que era devedor” (item

28). (...)

6. Acrescenta, por fim, a SEP, que o Distrito Federal deveria ter apresentado “ressalvas, ao

aprovar as contas dos administradores na AGO realizada em 2010, sobre a omissão dos

administradores em efetuar a cobrança dos créditos contra o DF” (...)

8. O montante total do prejuízo, pela avaliação da própria Companhia, seria de mais

de R$ 26 milhões em dez/2005 (tabela às fls. 243/246), embora exista uma discussão sobre

o cabimento de cobrança da multa em virtude de ausência de previsão contratual.

9. Ocorre que, em virtude de a investigação sobre os fatos relacionados ao caso ter se

iniciado em 23/06/2014, data em que houve a abertura do Processo Administrativo CVM

nº SP2014-23351 (conforme item 17 do termo do TA), a própria acusação reconhece que as

condutas anteriores a 23/06/2009 não estariam incluídas na acusação, em virtude da

prescrição de 05 anos prevista no art. 1º da Lei nº 9.873 de novembro de 1999.

10. Desta forma, a abrangência temporal do presente PAS, em virtude da prescrição da ação

punitiva, ficou reduzida a um período de 10 meses (...).

12. Diante desse contexto que envolvia, em seu aspecto amplo, atos e omissões de

administradores que estariam protegidos pela prescrição punitiva, bem como pela

dificuldade de precisar, em relação a vários administradores que se sucederam na

CEB e na CEB-D, a situação de ciência quanto à iminência da prescrição e,

consequentemente, se houve ou não omissão na adoção de procedimentos adequados

para monitoramento da cobrança, diversos outros diretores não foram incluídos no

rol de acusados. A SEP limitou-se a formular acusação contra Benedito Carrara, por

entender que ele seria o único administrador cuja responsabilidade teria ficado clara

e a possibilidade de punição não estaria inviabilizada em virtude da prescrição

prevista na Lei 9873/99.” (grifos aditados)

98. Ao final, o Colegiado da CVM aplicou a penalidade de advertência ao diretor presidente,

por ter se omitido quanto ao monitoramento da cobrança dos créditos da CEB-D em face do

Distrito Federal e absolveu o Distrito Federal das acusações52.

99. Embora originadas de um mesmo contexto fático (i.e., das falhas de controles internos

da Companhia que acarretaram a prescrição de dívidas do GDF), as acusações naquele processo

não se confundem com o objeto deste PAS, em que é apurado se os membros do CF da CEB seriam

responsáveis por irregularidades contábeis nas DFs de 2011 e 2012 da Companhia, ainda que tais

irregularidades também possam ter sido influenciadas igualmente por falhas de controles internos,

abarcadas por outros dispositivos legais e regulamentares. Em outras palavras, a questão que aqui

51 O presente PAS originou-se do processo CVM nº RJ-2015-5450, instaurado em decorrência de fatos apontados em

relatório de análise da SEP, igualmente no âmbito do processo CVM nº SP-2014-233, que tratou de reclamação sobre

violação ao dever de lealdade dos administradores e abuso de poder do controlador da Companhia, sendo o principal

fato narrado a prescrição de créditos da Companhia contra o GDF.

52 A absolvição do Distrito Federal se deu, em resumo, pelos seguintes motivos: (i) Apenas a questão relacionada à

propositura de ação de responsabilidade contra os administradores da Companhia (e não em face do controlador) foi

deliberada na AGO de 2014; (ii) Quanto à atuação abusiva do controlador, não havia nos autos a indicação de um fato

concreto por ele realizado para impedir a cobrança das dívidas pela CEB-D; e (iii) Não haveria como vislumbrar abuso

apenas pelo teor do voto proferido pelo Distrito Federal na AGO de 2010.

Processo Administrativo Sancionador CVM SEI n° 19957.009292/2017-21 – Voto – Página 27 de 36

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se coloca é se os membros do CF teriam se desincumbido de suas atribuições, especificamente

previstas no art. 163 da LSA, no âmbito do processo de exame das DFs dos exercícios citados.

100. Como é cediço, a elaboração das DFs cabe à diretoria. Logo, examiná-las, como reza o

inciso VII do art. 163 da LSA, embora implique uma observação minuciosa, não é sinônimo de

refazê-las. O que o CF deve examinar é se as DFs, em si mesmas consideradas, apresentam dados

consistentes e não contêm erros evidenciáveis. Deve, ainda, o órgão fiscalizador se certificar de

que as DFs atendem às formalidades e ao conteúdo obrigatório exigidos pelas normas aplicáveis

para sua adequada apresentação, inclusive no que respeita às notas explicativas, que as integram53.

101. Por outro lado, ao encontrar incoerências, erros, contradições, deve órgão fiscalizador

questionar a administração e, se necessário, os auditores, para a obtenção dos esclarecimentos que

se façam necessários e, conforme o caso, registrar as ressalvas pertinentes ou, no limite, sua opinião

contrária ao encaminhamento das DFs à apreciação da assembleia geral de acionistas. Cumpre-lhe

também aprofundar a investigação sobre os dados constantes das DFs diante da presença de

eventuais sinais de alerta (“red flags”) quanto a possíveis irregularidades. Nessas circunstâncias, a

inércia injustificada do CF atrai para o órgão a responsabilidade por irregularidades contábeis

decorrentes das falhas e sinais de alerta negligenciados.

102. Em suma, não se espera que o CF conduza uma aprofundada investigação independente

acerca das DFs que lhe são submetidas. O referido conselho deve analisar criticamente o

documento, à luz das regras contábeis aplicáveis, mas não deve ser automaticamente considerado

responsável por qualquer falha que venha a ser descoberta em momento posterior. Em sua análise,

pode também se fiar no trabalho dos auditores independentes, ainda que seja esperado um nível

maior de criticidade54.

103. Sendo assim, reconheço, por um lado, em linha com o argumentado pela defesa, que os

conselheiros fiscais acusados tinham, em princípio, o direito de confiar nas informações recebidas

dos administradores de que era legítima a prática contábil de não se constituir provisão para

créditos de liquidação duvidosa quanto às dívidas do GDF, vencidas há mais de 360 dias, conforme

explicitado, inclusive, em notas explicativas. Essa prática vinha sendo adotada por vários anos

pela Companhia, repetindo-se nos exercícios de 2011 e 2012.

53 Conforme voto proferido pelo Diretor Gustavo Machado Gonzalez, em 30.01.2020, no julgamento do PAS CVM

Nº RJ2014/13977: “Com relação ao conselho fiscal, noto que o referido órgão também não é direta e primariamente

responsável pela correta elaboração das demonstrações contábeis da companhia. Desta feita, a constatação da

infração contábil, por si só, não enseja a responsabilidade do conselheiro. No entanto, nos termos do artigo 163, VI

e VII, da Lei nº 6.404/1976, compete-lhe analisar as demonstrações financeiras trimestrais da Companhia e opinar

sobre as demonstrações financeiras anuais. Os conselheiros fiscais devem, portanto, revisar as demonstrações

financeiras trimestrais e anuais da Companhia, sendo que, em relação às demonstrações financeiras anuais, devem

emitir um parecer”.

54 PAS CVM Nº RJ2014/13977, Rel. Dir. Gustavo Machado Gonzalez, j. em 30.01.2020.

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104. Além disso, podiam, também, os Acusados confiar que as DFs estavam condizentes com

a escrituração da CEB, nada havendo que evidenciasse, quanto às dívidas do GDF, erros claros e

relevantes em sua contabilização. Era, então, de se supor que os números ali contidos refletissem

informações e documentação devidamente atestadas e verificadas pelos setores especializados da

Companhia (cobrança, jurídico etc.).

105. Constato, porém, que, por ocasião da manifestação dos conselheiros acusados, em

relação às DFs de 2011 e 2012, já existiam sinais de alerta (“red flags”) de que as práticas

contábeis de reconhecimento e mensuração de ativos financeiros pela Companhia mereciam um

exame mais acurado por parte dos referidos conselheiros. De fato, nos relatórios dos auditores

independentes acerca das referidas DFs, constaram os seguintes parágrafos de ênfase:

Relatório dos auditores independentes acerca das DFs de 2011:

“Ênfases

(...)

Conforme divulgado na Nota Explicativa n° 6, os faturamentos relativos ao fornecimento

de energia elétrica a certas entidades e órgãos da administração pública do Distrito Federal,

bem como valores referentes a encargos por pagamentos em atraso, não foram liquidados

financeiramente e estão registrados na rubrica “Contas a receber”, no ativo não

circulante, cujo saldo, em 31 de dezembro de 2011, totaliza R$ 99,4 milhões. A

Administração, com base no atual estágio do processo de cobrança e negociação dos

referidos créditos, principalmente perante o seu controlador, o Governo do Distrito Federal,

considera não necessária a constituição de provisão para perdas. A realização desses

créditos depende do sucesso dos processos de cobrança e negociações que estão

andamento, e os mencionados créditos podem ser liquidados por valores diferentes

daqueles que estão registrados.” 55 (grifos aditados)

Relatório dos auditores independentes acerca das DFs de 2012:

“Ênfases

(...)

Sem modificar a nossa opinião, chamamos a atenção para o assunto divulgado na Nota

Explicativa n° 6.d, referente aos faturamentos correspondentes ao fornecimento de energia

elétrica a certas entidades e órgãos da administração pública do Distrito Federal, bem como

aos valores relativos aos encargos por pagamentos em atraso, que não foram liquidados

financeiramente e estão registrados na rubrica “Contas a receber”, cujo saldo, em 31

de dezembro de 2012, totaliza R$ 106,8 milhões. A Administração, com base no atual

estágio do processo de cobrança e negociação dos referidos créditos, principalmente

perante o seu controlador, o Governo do Distrito Federal, considera não necessária a

constituição de provisão para perdas. A realização desses créditos depende do sucesso

dos processos de cobrança e negociações que estão andamento, e os mencionados créditos

podem ser liquidados por valores diferentes daqueles que estão registrados.” 56

(grifos aditados)

55 Doc. SEI 0368230 (fl. 139).

56 Doc. SEI 0368235 (fls. 217 e 217-v).

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106. Apesar de não terem vislumbrado uma patente desconformidade com a norma contábil,

os auditores independentes, ao examinarem as DFs da Companhia, inegavelmente deram destaque

e importância ao assunto. Como bem explicita Nelson Eizirik:

“Os auditores independentes têm a função de elaborar parecer no qual deverão verificar se

as demonstrações da companhia estão, ou não, de acordo com as normas contábeis vigentes.

Se estiverem de acordo, emitirão o parecer com opinião favorável, sem ressalva (é o

denominado ‘parecer limpo’). Alguns pareceres podem ser emitidos com parágrafo(s)

de ênfase, por conterem as demonstrações algum nível de incerteza ou por merecerem

alguma atenção especial, mesmo que estejam em consonância com as normas contábeis.

Nesses casos, em geral, há quantificação dos efeitos dessa observação, mas não há ressalva

(é o denominado ‘parecer limpo com parágrafo de ênfase’). Quando detectada a não

observância de alguma norma ou prática contábil, e sendo seu efeito relevante, o auditor

emite o parecer com ressalva, do tipo ‘exceto quanto’, quantificando o efeito desse fato (é

o denominado ‘parecer com ressalva’). 57 (grifos aditados)

107. Diante das ênfases apontadas pelos auditores, envolvendo a incerteza do sucesso na

recuperação de expressivo montante pendente de pagamento pelo acionista controlador da

Companhia (GDF) e versando justamente sobre a decisão da administração da CEB de não

considerar necessária a respectiva provisão, seria medida de mínima diligência que os conselheiros

fiscais tivessem, ao menos, solicitado informações complementares à diretoria a respeito do

estágio do processo de cobrança e negociação dos referidos créditos, bem como, conforme o caso,

aprofundado a análise sobre esses pontos, para então, ao final, manifestar-se formalmente sobre as

referidas DFs, o que não aconteceu.

108. Recorde-se, como já pontuado, que os relatórios circunstanciados sobre os controles

internos e os procedimentos contábeis elaborados pela auditoria independente da CEB-D também

sinalizaram a necessidade de especial atenção com o tratamento contábil que vinha sendo

conferido às dívidas do GDF. No mesmo sentido, o próprio acusado José Moura informa, em sua

defesa, que, no encerramento do balanço de 2012, a empresa de auditoria independente indicou,

em seu relatório circunstanciado, a necessidade de abrir todas as contas inscritas na rubrica CCLD,

de forma que esta pudesse ser auditada com maior criticidade58. A meu ver, encontra-se aqui a

demonstração adicional da ciência dos conselheiros fiscais quanto à existência de sinais de alerta,

no sentido de que a política de mensuração dos ativos financeiros da Companhia merecia ser

investigada com maior profundidade antes de o órgão sobre elas emitir seu parecer.

109. Não obstante, os acusados opinaram favoravelmente às DFs sem qualquer ressalva ou

apontamento. O acusado José Moura opinou favoravelmente às DFs de 2011 e 2012. A acusada

57 EIZIRIK, Nelson. A Lei das S/A Comentada. São Paulo: Quartier Latin, vol. 3, p. 364 (2015).

58 Esse fato é mencionado no item 22, “g”, do Termo de Acusação.

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Martha Nascimento, a seu turno, opinou favoravelmente às DFs de 2012, conforme demonstram

as respectivas atas:

Ata da RECF de 29.03.2012:

“O CF (...), no âmbito das suas atribuições legais e estatutárias, conheceu o Relatório Anual

da Administração e a proposta de destinação do resultado do exercício de 2011, e examinou

o Balanço Patrimonial Individual e Consolidado da CEB, levantados em 31.12.11, as

respectivas DRE, DEMUT e DEFLUX. As peças foram apresentadas de forma comparativa

àquelas encerradas no exercício findo em 31.12.10, todas elaboradas de acordo com a Lei

n 6.404/76, instruções da CVM, normas reguladoras do Tribunal de Contas do Distrito

Federal e normas internacionais de relatório financeiro (IFRS). O Colegiado tomou

conhecimento do parecer da KPMG Auditores Independentes, emitido sem ressalvas. O

Conselho Fiscal concluiu, portanto, que as peças estão em ordem e adequadas, em

seus aspectos relevantes, sendo de opinião que se encontram em condições de serem

submetidas à deliberação final da Assembleia Geral dos Acionistas da Companhia.”59

(grifos aditados)

Ata da ROCF de 20.03.2013:

“O CF (...), no âmbito das suas atribuições legais e estatutárias, conheceu o Relatório Anual

da Administração e a proposta de destinação do resultado do exercício de 2012, e examinou

o Balanço Patrimonial Individual e Consolidado da CEB, levantados em 31.12.12, as

respectivas DRE, DEMUT e DEFLUX. As peças foram apresentadas de forma comparativa

àquelas encerradas no exercício findo em 31.12.11, todas elaboradas de acordo com a Lei

nº 6.404/76, instruções da CVM, normas reguladoras do Tribunal de Contas do Distrito

Federal e normas internacionais de relatório financeiro (IFRS). O Colegiado tomou

conhecimento do parecer da KPMG Auditores Independentes, emitido com ênfases, mas

sem ressalvas. Com base nos documentos apresentados e no relatório dos auditores

independentes, o Conselho Fiscal concluiu que as peças estão em ordem e adequadas,

em seus aspectos relevantes, sendo de opinião que se encontram em condições de

serem submetidas à deliberação final da AGO. Em cumprimento ao disposto na

Resolução nº 38/1990-TCDF, o Conselho Fiscal verificou não existirem nos registros

contábeis da Cia, irregularidades apuradas no exame realizado, encontrando-se normal a

situação dos dirigentes responsáveis perante os cofres da empresa.” 60 (grifos aditados)

110. O acusado José Moura argumentou que todas as recomendações e ênfases apresentadas

nos relatórios elaborados pela auditoria independente foram discutidas e deliberadas quanto ao seu

atendimento pela administração da CEB e que o CF se manifesta pelas atas, que normalmente não

trazem o teor das discussões, limitando-se a expor os temas deliberados e as próprias deliberações,

não devendo a ausência de manifestação de voto divergente ser considerada uma omissão.

111. De todo modo, não se discute aqui se nas reuniões do CF houve ou não discussões quanto

às ênfases apresentadas pelos auditores independentes. O que se questiona, neste PAS, são as

conclusões favoráveis à regularidade das DFs a que os conselheiros chegaram, ao deliberar sobre

59 Doc. SEI 0368240 (fl. 624).

60 Doc. SEI 0368240 (fl. 625-625-v).

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o assunto, e que restaram refletidas nos pareceres emitidos pelo órgão colegiado, submetidos à

assembleia geral de acionistas61, razão pela qual entendo ter restado configurada, quanto a isso, a

responsabilidade dos conselheiros fiscais José Moura e Martha Nascimento, ao examinarem as

DFs de 2011 e 2012 e sobre elas opinarem favoravelmente, sem qualquer ressalva ou apontamento.

Responsabilidade pela violação dos itens 31 e 33 do CPC 40 c/c art. 176, §5º, III, da LSA

112. Os acusados Paulo Vasconcelos, Robson Freitas e Ricardo Silva se manifestaram, na

qualidade de membros do CA da Companhia, a favor das DFs de 2013. É o que se depreende do

trecho da ata da RCA de 22.04.2014 a seguir reproduzido:

"Paulo Fernando Santos Vasconcelos fez consignar o seu voto favorável e seu apoio à

Direção, e considera que as peças estão aptas a serem apreciadas e aprovadas pela

assembleia".

"Ricardo Bernardo da Silva justificou seu voto por entender que o relatório foi

elaborado de acordo com as normas contábeis e com o parecer dos auditores

independentes. Robson Vieira manifestou-se pelo encaminhamento do relatório da

administração à deliberação da AGO, pois submetido à análise de auditores

independentes concluiu-se ter sido o documento elaborado de acordo com as normas

contábeis. Destacou-se a ressalva e ênfases contidas no parecer dos auditores

independentes e que alguns aspectos desfavoráveis apontados no relatório foram

objeto de discussão em reuniões anteriores; e que a diretoria afirmou estar adotando

as medidas corretivas necessárias, tais como: aperfeiçoamento dos métodos de

controle e ajuizamento de ação para cobrança dos valores devidos à CEB. Rubem

Fonseca, Paulo Vasconcelos, Mariana Costa e Sandoval Santos acompanharam o voto de

Robson Vieira."62 (grifos aditados)

113. Da mesma forma, o acusado José Moura opinou, na condição de conselheiro fiscal da

CEB, favoravelmente às DFs de 2011, 2012 e 2013. Por sua vez, a acusada Martha Nascimento

opinou favoravelmente às DFs de 2012. Os trechos pertinentes das atas das reuniões do CF em

que foram examinadas as DFs de 2011 e 2012 já foram destacados neste voto. Em complemento,

reproduzo a seguir o trecho da ata da RCF a respeito das DFs de 2013:

Ata da RCF de 23.04.2014

“O CF (...), no âmbito das suas atribuições legais e estatutárias, conheceu o Relatório Anual

da Administração referente ao exercício de 2013, e examinou o Balanço Patrimonial

Individual e Consolidado da CEB, levantados em 31.12.13, as respectivas DRE, DEMUT

61 Vale lembrar que a Instrução CVM n° 481/2009, em seu artigo 6°, inciso I, combinado com o artigo 9°, inciso V,

requer a divulgação do parecer do conselho fiscal, contendo os votos dissidentes, se houver, até 1 (um) mês antes da

data marcada para realização da assembleia geral ordinária. Isso revela a importância da manifestação formal dos

conselheiros fiscais, para fins de exoneração de suas responsabilidades.

62

A SEP destacou, ainda, no Termo de Acusação, a atuação de dois conselheiros de administração da CEB, que

manifestaram voto contrário à aprovação das demonstrações financeiras de 2013, na RCA de 22.04.2014 e que, por

essa razão, não foram acusados.

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e DEFLUX. As peças foram apresentadas de forma comparativa àquelas encerradas no

exercício findo em 31.12.12, todas elaboradas de acordo com a Lei n 6.404/76, instruções

da CVM, normas reguladoras do Tribunal de Contas do Distrito Federal e Normas

Internacionais de Relatório Financeiro (IFRS). O Colegiado tomou conhecimento do

parecer da KPMG Auditores Independentes, emitido com ressalva e ênfases. Com base

nos documentos apresentados e no relatório dos auditores independentes sobre as DFs, o

Conselho Fiscal concluiu, por maioria, à exceção dos Conselheiros Luis Antonio

Esteves Noel e Marcello Joaquim Pacheco, que apresentaram votos apartados, que as

peças estão em ordem e adequadas, em seus aspectos relevantes, sendo de opinião que

se encontram em condições de serem submetidas à deliberação final da Assembleia

Geral Ordinária da Companhia Energética de Brasília - CEB. Em cumprimento ao

disposto na Resolução nº 38/1990-TCDF, o Conselho Fiscal, por maioria, à exceção dos

Conselheiros Luis Antonio Esteves Noel e Marcello Joaquim Pacheco, que apresentaram

votos apartados, verificou não existirem nos registros contábeis da Companhia,

irregularidades apuradas no exame realizado, encontrando-se normal a situação dos

dirigentes responsáveis perante os cofres da empresa”. (grifos aditados)

114. Em virtude de terem aprovado as referidas DFs sem questionamentos consignados em

parecer ou outro documento, a SEP concluiu que os membros do CA e do CF da Companhia

deveriam ser responsabilizados por omissão no exercício das atribuições previstas,

respectivamente, no art. 142, V, e no art. 163, VII, da LSA.

115. Destaco, em primeiro lugar, que não há aqui acusação de má-fé, dolo ou fraude com

respeito à atuação dos Acusados e, em situações como essa, tem prevalecido na CVM o

entendimento de que a constatação da infração contábil, isoladamente considerada, não basta para

imputar responsabilidade dos membros do CA ou do CF.

116. No caso dos conselheiros de administração, a conduta deve ser examinada sob a

perspectiva do dever de fiscalização da gestão dos diretores. Conforme já decidiu o Colegiado:

“49. Diferentemente dos diretores, os membros do conselho de administração não são

direta e primariamente responsáveis pela correta elaboração das demonstrações

contábeis da companhia. Desta feita, a constatação da infração contábil, por si só, não

enseja a responsabilidade do conselheiro.

50. A questão, a meu ver, deve ser examinada sob a perspectiva do dever de fiscalização

da gestão dos diretores, que recai sobre os membros do conselho de administração, nos

termos do artigo 142, inciso III, da Lei nº 6.404/1976, bem como sob a perspectiva do dever

de diligência dos membros do conselho de administração, nos termos do artigo 153 da Lei

nº 6.404/1976.

51. Especificamente em relação às demonstrações financeiras, o conselheiro pode, a

princípio, confiar nas informações recebidas dos diretores, de modo que os deveres de

fiscalização e de diligência se impõem quando há sinais de alerta a respeito da

provável ocorrência de infrações contábeis.”63 (grifos aditados)

63 PAS CVM RJ2014/12056, Rel. Dir. Gustavo Machado Gonzalez, j. em 12.12.2017.

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117. Manifestações contrárias ou com ressalvas dos auditores independentes, do conselho

fiscal ou do comitê de auditoria são sinais de alerta que já levaram o Colegiado a concluir pela

responsabilidade de membros do CA por problemas contábeis. Mas sua ausência não implica

automaticamente em reconhecer que os conselheiros de administração agiram diligentemente no

cumprimento de seus deveres. Opiniões sem ressalva dos auditores independentes também não

isentam os administradores de seu dever de investigar, caso existam outros sinais de alerta que

coloquem em dúvida a confiabilidade das demonstrações64.

118. Quanto aos membros do CF, como já dito, também não são direta e primariamente

responsáveis pela correta elaboração das demonstrações financeiras da companhia. Desta feita, a

constatação da infração contábil, por si só, também não enseja, necessariamente, a

responsabilidade desses profissionais. Cabe evidenciar que havia sinais de alerta de que as DFs

continham irregularidades e que os membros do CF os tenham ignorado, por ocasião do exame do

documento e emissão de seu parecer.

119. Ademais, em que pese o CF deter competências especialmente relacionadas à

fiscalização da produção de informações contábeis da Companhia, não se pode pressupor que os

acusados integrantes do CF fossem experts em contabilidade, pois não se trata de algo exigido na

lei. Desse modo, os sinais de alerta que o Colegiado usualmente considera para concluir pela

responsabilidade dos conselheiros fiscais por problemas contábeis são sinais mais diretos a apontar

problemas nas DFs65.

120. Voltando ao caso concreto, observo, então, que não foram apresentadas ressalvas ou

parágrafos de ênfase pelos auditores independentes que versassem especificamente sobre o

atendimento a regras contábeis relativas à evidenciação de instrumentos financeiros (CPC 40). As

ênfases dos auditores, como vimos, eram concernentes mais diretamente à prática contábil de não

provisionamento dos saldos devedores do GDF vencidos há mais de 360 dias. Ainda que, no caso

da CEB, um tema (reconhecimento e mensuração de ativos financeiros) repercutisse mais

diretamente sobre o outro (divulgação de informações qualitativas e quantitativas sobre exposição

a riscos decorrentes de instrumentos financeiros)66, entendo, pelas razões acima apontadas e

considerando as informações que a Companhia divulgava em notas explicativas acerca da natureza

e extensão dos riscos decorrentes de instrumentos financeiros, que não seria exigível dos membros

64 PAS CVM RJ2014/13977, Rel. Dir. Gustavo Machado Gonzalez, j. em 30.01.2020.

65 PAS CVM RJ2014/13977, Rel. Dir. Gustavo Machado Gonzalez, j. em 30.01.2020.

66 Como dito, a prática indiscriminada adotada pela CEB de não provisionamento dos créditos perante o GDF fazia

com que a divulgação das informações qualitativas exigidas pelos itens 31 e 33 do CPC 40 c/c o art. 176, §5º, III da

LSA, como realizada pela Companhia, fosse insuficiente para o pleno atendimento às finalidades das normas em tela.

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do CA e do CF um posicionamento mais crítico especificamente quanto ao atendimento dos itens

31 e 33 do CPC 40.

121. Concluo, portanto, que os referidos acusados não devem ser responsabilizados pelas

irregularidades acima referidas, nos respectivos períodos de atuação no CA e no CF da Companhia,

conforme o caso.

IV. CONCLUSÃO E PENALIDADES

122. Identificadas e comprovadas as infrações praticadas e respectivos responsáveis, passo à

dosimetria das penas.

123. Reconheço que não foram apontados danos financeiros específicos acarretados à CEB

ou a terceiros em decorrência das infrações, tampouco atuação dolosa ou má-fé por parte dos

Acusados. Restou, contudo, configurado o dano informacional infringido aos usuários das DFs.

124. Considerando os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, entendo que as

infrações deverão ser punidas com a cominação de multa pecuniária. Na dosimetria da pena,

levarei em conta, como circunstância agravante, a reiteração da conduta em mais de um exercício,

quando aplicável, e como atenuantes, os bons antecedentes dos Acusados e o fato de que, embora

as DFs de 2011 e 2012 não tenham sido republicadas, consoante apontado pela própria Acusação,

os problemas apontados foram sanados nas DFs de 201467.

125. Diante do exposto e com fundamento no art. 11, II, da Lei n° 6.385, de 07.12.1976, c/c o

inciso I do §1º do mesmo artigo, voto:

A. Em relação a José da Silva Moura Filho, conselheiro fiscal à época:

(i) pela condenação à penalidade de multa pecuniária no valor de R$ 85.000,00

(oitenta e cinco mil reais), por ter, com base nas atribuições previstas no art. 163,

VII da Lei n° 6.404/1976, aprovado, sem questionamentos consignados no parecer

do Conselho Fiscal ou outro documento, as demonstrações financeiras referentes

aos exercícios de 2011 e 2012, refletindo o registro contábil de R$ 38 milhões em

créditos prescritos detidos contra o acionista controlador, o que implicou na

superavaliação do ativo, do resultado do exercício e do patrimônio líquido no

67 Como reconhecido pela SEP, conforme item 58 do Parecer do Comitê de Termo de Compromisso, quando da

apreciação das propostas de termo de compromisso apresentadas por diretores e outros membros do CA e do CF da

Companhia,: “No que se refere à observação constante dos Pareceres da PFE, no sentido de que os proponentes

deixaram a Companhia sem fazer republicar as demonstrações financeiras, a SEP esclareceu que os problemas

apontados no Termo de Acusação haviam sido sanados nas demonstrações financeiras referentes ao exercício findo

em 31.12.2014” (Doc. SEI 0638294).

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mesmo valor, em inobservância ao disposto nos itens 17, 58 e 59 do

Pronunciamento Técnico CPC 38; e

(ii) pela absolvição da acusação formulada no que tange à aprovação das

demonstrações financeiras referentes aos exercícios de 2011, 2012 e 2013, sem

divulgação, em nota explicativa, das informações previstas nos itens 31, 33, 34 e

37 "a" do Pronunciamento Técnico CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da

Lei n° 6.404/1976;

B. Em relação a Martha Lyra do Nascimento, conselheira fiscal à época:

(i) pela condenação à penalidade de multa pecuniária no valor de R$ 70.000,00

(setenta mil reais), por ter, com base nas atribuições previstas no art. 163, VII, da

Lei n° 6.404/1976, aprovado, sem questionamentos consignados no parecer do

Conselho Fiscal ou outro documento, as demonstrações financeiras referentes ao

exercício de 2012, refletindo o registro contábil de R$38 milhões em créditos

prescritos detidos contra o acionista controlador, o que implicou na superavaliação

do ativo, do resultado do exercício e do patrimônio líquido no mesmo valor, em

inobservância ao disposto nos itens 17, 58 e 59 do Pronunciamento Técnico CPC

38; e

(ii) pela absolvição quanto à acusação formulada no que tange à aprovação das

demonstrações financeiras referentes ao exercício de 2012, sem divulgação, em

nota explicativa, das informações previstas nos itens 31, 33, 34 e 37 "a" do

Pronunciamento Técnico CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da Lei n°

6.404/1976; e

C. pela absolvição de Ricardo Bernardo da Silva, Robson Vieira Teixeira de Freitas e

Paulo Fernando Santos de Vasconcelos da acusação de terem, na qualidade de

conselheiros de administração, aprovado, nos termos do inciso V do art. 142 da Lei n°

6.404/1976, as demonstrações financeiras referentes ao exercício de 2013, sem divulgação,

em nota explicativa, das informações previstas nos itens 31, 33, 34 e 37 do Pronunciamento

Técnico CPC 40 c/c o inciso III do §5º do art. 176 da Lei n° 6.404/1976.

É como voto.

Rio de Janeiro, 02 de março de 2021.

Flávia Sant’Anna Perlingeiro

Diretora Relatora

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