Ato de Concentração Ordinário nº 08700.002792/2016-47

:: SEI / CADE - 0263825 - Voto :: ATO DE CONCENTRAÇÃO nº 08700.002792/2016-47 Requerentes: Banco Bradesco S.A.; Banco do Brasil S.A.; Banco Santander (Brasil); Caixa Econômica Federal; Itaú Unibanco S.A. Advogados: Barbara Rosenberg, Patrícia Avigni, e outros Relator: Conselheiro Paulo Burnier da Silveira VOTO VOGAL Eu gostaria de começar meu voto dizendo que concordo com a tese de que a criação de uma empresa de informação de crédito que tenha dentre seus acionistas as próprias instituições bancárias seria uma forma de criar o alinhamento de incentivos necessário ao desenvolvimento do cadastro positivo no Brasil. No meu entendimento, o tímido crescimento deste mercado não se deve necessariamente à escolha da legislação brasileira de exigir que o consumidor concorde de forma ativa para que suas informações sejam incluídas em cadastros positivos (o que chamam de opt-in), mas pelo fato de que a disponibilização dos dados pelos bancos, os maiores detentores deste tipo de informação, é permeada por um clássico problema econômico de bem público. Ao contrário do que ocorre com informações de negativação de crédito, os bancos não possuem incentivos para disponibilizar as informações de seus bons pagadores, seus mais preciosos ativos, pois isso acirraria a concorrência dos outros bancos por seus bons clientes.

Se um banco em particular decide disponibilizar para o mercado de informações de crédito tais dados, sem que os demais o façam, os custos do cadastro positivo se concentram neste banco, enquanto os benefícios são para todo o sistema de concessão de créditos. Ou seja, benefícios difusos e custos concentrados. Nesse ambiente, a estratégia racional de cada banco é adotar um comportamento de carona, se abstendo de revelar suas informações e esperando que os demais o façam. Em uma espécie de equilíbrio subótimo, a ação de cada agente redunda na inviabilização do bem público, qual seja, de menor risco para os bancos e menores taxas para os clientes. Percebam que isso ocorreria mesmo que a legislação brasileira tivesse autorizado os bancos a disponibilizarem essas informações sem a anuência de seus clientes. Ainda assim eles não teriam incentivos para fazê-lo. A única solução legal que evitaria o problema seria a obrigatoriedade de disponibilização da informação pelos Bancos, o que requereria algum tipo de regulação específica para o setor. Nesse sentido, ao contrário da leitura da Superintendência-Geral, do voto-Relator e do voto-vogal da C.

Cristiane, entendo que o desenvolvimento de uma firma (um arranjo societário) que permita que os bancos que mais revelem informações creditícias de seus clientes ao mercado sejam também os mais beneficiados (com maior retorno financeiro em decorrência de sua maior participação na firma) constitui, sim, uma eficiência específica da operação, fato que deve ser levado em consideração na análise antitruste. Sem esse arranjo, e na ausência de uma regulação específica para esse setor, o bem público “cadastro positivo” não existiria ou seria bastante limitado, como aparentemente é hoje. Nada obstante, ao mesmo tempo em que a operação traz uma importante eficiência implícita a seu próprio objeto, ela também gera uma série de problemas concorrenciais em mais de um mercado. Por se tratar de uma verticalização entre o setor de concessão de crédito e o setor de informações de crédito, a operação cria incentivos para que os cinco maiores bancos brasileiros, que representam quase 90% do mercado de concessão de crédito, (i) discriminem seus rivais no mercado de informações de crédito, tanto em relação às futuras informações positivas quanto às atuais informações negativas e (ii) criem, por meio de subsídio cruzado entre a GIC e seus acionistas, barreiras adicionais à entrada de concorrentes no já bastante concentrado mercado de concessão de crédito. Dois mercados seriam, portanto, afetados negativamente.

Em relação ao mercado de informações de crédito, o voto-relator bem compreendeu os potenciais efeitos nocivos trazidos pelas Terceiras Interessadas no processo, tanto em relação ao cadastro negativo quanto ao cadastro positivo, que são, em resumo: Quanto às informações de cadastros negativos: Bancos deixariam de passar informações de cadastro negativo para demais bureaux de crédito; Bancos deixariam de consultar demais bureaux de crédito, prejudicando a qualidade estatística de suas avaliações de crédito; Bancos teriam uma vantagem competitiva ao não possuírem custo para obter informações de protestos de títulos junto aos cartórios, gerando uma espécie de “aumento do custo do rival” às avessas. Quanto às informações de cadastros positivos: Bancos teriam fortes incentivos para obter autorização de seus clientes apenas para a GIC, da qual são acionistas, e não para as concorrentes destas. Haveria, ainda, um quinto problema decorrente da operação, este no mercado de concessão de crédito: a discriminação ao acesso às informações da GIC (tanto positivas quanto negativas) para outros bancos que queiram disputar com os cinco grandes o mercado brasileiro de concessão de crédito, como, por exemplo, as empresas conhecidas como “financeiras”, focadas em crédito pessoal, ou mesmo por bancos estrangeiros que, ainda que improvável, se aventurem em entrar no Brasil. Uma forma de a GIC assim proceder seria discriminando preços para acesso a seus dados.

Os bancos acionistas da GIC poderiam ter acesso gratuitamente ao cadastro positivo, em contraposição a um preço cobrado para não acionistas; ou os preços da GIC poderiam ser maiores para não acionistas. Mas mesmo sem essa discriminação, assim como apontei em voto-vogal no caso da JV entre Itaú e Mastercard para a criação de uma nova bandeira de cartão de crédito, é perfeitamente possível que os bancos adotem preços iguais, porém, artificialmente elevados, para a venda das informações, criando custos altos para todos os agentes do mercado de concessão de crédito interessados em obter tais informações. Conquanto os cinco grandes, sem a discriminação, também incorreriam em custos elevados, esses custos seriam posteriormente recuperados por meio da distribuição de lucros da GIC, mecanismo conhecido como aumento dos custos dos rivais por meio de subsídio cruzado. Sem uma alternativa de bureau a preços de mercado (caso seja bem sucedida a estratégia de sonegar informações positivas e negativas de cadastro), a concessão de crédito no Brasil, setor que já possui elevadíssimas barreiras à entrada, poderia ficar definitivamente condenada a uma estrutura nocivamente concentrada em três grandes bancos privados e dois grandes bancos públicos. Em função dessas preocupações, a SG agiu por bem em impugnar a operação e em tentar negociar remédios que pudessem endereçar os riscos concorrenciais, salvando a eficiência da operação, qual seja, o destravamento do cadastro positivo no Brasil.

No entanto, entendo que esses remédios não endereçaram integralmente os problemas concorrenciais levantados. Reconheço que os aprimoramentos trazidos pelo voto-relator, principalmente na figura de um formulário padrão menos sugestivo à GIC, reduzem parte do risco concorrencial, e nesse sentido parabenizo o relator. Mas, no meu entendimento, eles requerem um elevado custo de monitoramento, tanto para os demais agentes do mercado, quanto para o próprio CADE, e ainda não são suficientes para eliminar a possibilidade de os cinco maiores bancos sonegarem informações de cadastro positivo e negativo para outras agências de informação de crédito e consolidarem seu domínio do mercado nacional de concessão de crédito por meio do processo de subsídio cruzado descrito acima. Especificamente em relação à autorização para o cadastro positivo, chamo atenção para o fato de que um formulário padrão, mesmo no novo formato, não elimina a possibilidade de os bancos usarem de sua influência junto a seus clientes para direcionar a que bureau de crédito tais clientes teriam interesse em disponibilizar suas informações. Além disso, a exigência de não adotar políticas de incentivo a seus funcionários para coletarem autorizações apenas para a GIC não impede que haja orientação formal e informal para que eles adotem essa política, ou ainda, que metas indiretas, sobre outros produtos, venham a afetar os resultados da captação de clientes.

No meu entendimento, apenas dois remédios, aplicados concomitantemente, seriam suficientes para endereçar as preocupações levantadas acima: a) Obrigação, pelas Requerentes, de adoção de um formulário que somente permita seus clientes disponibilizar suas informações de cadastro positivo à GIC se também autorizarem a sua disponibilização para pelo menos mais dois outros bureaux de crédito, à sua escolha. b) Proibição, às Requerentes, de atuar no mercado de informações negativas de crédito pelo prazo de cinco anos, até o desenvolvimento pleno do mercado de cadastro positivo, que tende a substituir o mercado de cadastro negativo no longo prazo. Uma versão do primeiro remédio, denominada formulário “fechado”[1], de fato chegou a ser proposta pelo C. Relator, conforme nos foi relatado aqui, mas a proposta não avançou, devido, inclusive, à manifestação da SENACON/MJ de que esse remédio feriria o direito dos consumidores de escolherem para qual bureau gostariam de revelar sua privacidade financeira, ou, mais importante ainda, para quais bureaux os consumidores não gostariam de disponibilizá-las. Entendo essa preocupação, e concordo com ela, pois haveria o risco de o consumidor se ver compelido a autorizar o acesso a suas informações a empresas em que não confia (ainda que, como nos revelou o voto-Relator, os bancos atualmente já adotem tal tipo de formulário fechado e, aparentemente, até hoje esse não havia sido um problema para a SENACON).

Por isso, entendo que uma versão alternativa do formulário, que obrigasse o consumidor a escolher pelo menos mais um bureau adicionalmente à GIC, enfrentaria de forma definitiva esse problema concorrencial. Ao contrário do formulário fechado, no meu entendimento, essa proposta não configuraria qualquer afronta ao direito do consumidor, pois, dados os riscos concorrenciais existentes, a operação que criaria a GIC só seria aprovada com essa condição, o que, por dedução lógica, leva à conclusão de que o consumidor nunca teria a alternativa de escolher apenas a GIC para disponibilizar seus dados, ou porque ela não existiria, ou porque ele teria que escolher pelo menos mais uma. E lembremos que a escolha de uma ou mais empresas além da GIC não confina o consumidor a ver suas informações eternamente disponibilizadas a essas empresas. Caso fosse de seu interesse, ele poderia, ato contínuo, se dirigir a uma unidade de atendimento desses bureaux e registrar a desautorização. A única restrição ao consumidor cliente bancário seria, portanto, não poder escolher apenas a GIC por indução de seu gerente. Aqui eu reforço a manifestação do Conselheiro Gilvandro de que a decisão tem, de fato, que ser do consumidor. Mas sabemos que há uma fortíssima assimetria de informação em desfavor dos consumidores e fortes incentivos e práticas adotadas por funcionários de bancos (não só no Brasil, como no mundo, como vimos no caso recente do Wells Fargo) de indução da vontade dos clientes.

Com esse remédio, as informações de cadastro positivo seriam disponibilizadas ao mercado em geral, e não apenas à GIC, e os demais bancos não participantes da GIC teriam acesso a informações por meio de outros bureaux de crédito, caso a GIC adotasse a estratégia de subsídio cruzado descrita aqui. Além disso, com mais de um agente com acesso ao cadastro positivo e, portanto, com condições efetivas de concorrer, esse segmento se desenvolveria de modo a, em um período de tempo razoável, substituir o mercado de cadastro negativo, que é uma versão incompleta do cadastro positivo[2], fazendo com que os problemas concorrenciais identificados no segmento de cadastro negativo se tornassem obsoletos. Por isso a vedação à GIC para participar no segmento de cadastro negativo por um prazo médio, como os prazos que usualmente adotamos aqui para acordos com remédios comportamentais, complementaria a primeira medida e resolveria por completo o problema concorrencial, inclusive no curto prazo. Sem tais medidas, no entanto, suspeito que o mercado de informações de crédito evoluirá para um monopólio no médio prazo, com o agravante de ser um monopólio controlado pelos cinco grandes bancos, o que, como eu disse, não apenas dominarão o mercado de informações de crédito, mas consolidarão seu controle do mercado de concessão de crédito no Brasil. Meu voto, seria, portanto, no sentido de aprovar a operação unilateralmente impondo essas restrições. No entanto, a C.

Cristiane, que me antecedeu, apresentou ainda uma terceira alternativa (além do formulário fechado e do formulário que eu aqui propus) para solucionar o problema de indução dos clientes, qual seja, o estabelecimento das mesmas metas de cadastramento acordadas com os bancos quanto à GIC também para outros bureaux de crédito. Ainda que eu considere que essa solução seja menos limpa do ponto de vista do monitoramento do remédio e da sua parcial dependência em relação a outros agentes que as próprias Requerentes, de modo a dar maior convergência entre os votos dissidentes, opto por adotar essa solução em lugar do formulário aqui proposto (que ainda entendo ser uma solução superior). Assim, frente a todas essas considerações, inclusive quanto às reconhecidas eficiências da operação, e mesmo considerando que tanto a SG quanto o Conselheiro Relator aprimoraram significativamente os remédios negociados, voto pela não aprovação do ACC proposto e pela Aprovação com Restrições Unilaterais do Ato de Concentração, sendo tais restrições: a) a proibição da GIC de receber informações de negativação e de operar, de forma geral, no mercado de cadastro negativo pelo prazo proposto no ACC, ou seja, 7 anos; b) aplicação das metas previstas no ACC também para os demais bureaux de crédito, nos termos do voto-vogal da C. Cristiane; c) as obrigações propostas nos itens II.4, II.6 e II.8 do acordo negociado pelo Conselheiro Relator. É o voto. Brasília, 09 de novembro de 2016.

João de Paulo de Resende [1] Em que o cliente do banco ou escolhe todos os bureaux de crédito, ou não escolhe nenhum. [2] Segundo relatos do diretor da empresa Boa Vista, em reunião no Gabinete 01 no dia 26/10/2016.