Construção de Edifícios

SEI/CADE - 1668876 - Voto Processo Administrativo Processo Administrativo nº 08700.003247/2017-59 (Apartado de Acesso aos Representados nº 08700.003274/2017-21) Representante: Cade ex officio Representados(as): Construtora Noberto Odebrecht S.A. (Salgueiro Construções S.A), Manchester Serviços Ltda. (Harpia Serviços e Engenharia Ltda.), Via Engenharia S.A., Alexandre José Lopes Barradas, Eduardo Pereira Viana, Fernando Márcio Queiroz, Gustavo Neves de Andrade Lemes, João Antônio Pacífico Ferreira, Luís Ronaldo Santos Wanderley, Ricardo Roth Ferraz de Oliveira, Rodrigo Castro Alves Neves. Advogados(as): Alan Bittar Prado, Ana Luiza Nascimento de Souza Polak, Ana Valéria Nascimento Fernandes, André Lucas Martins Maciel, Caio Fernando Rodrigues de Abreu Galdino, Emerson Barbosa Maciel, Gabriel Pedroza Martins Hernandes, Herman Ted Barbosa, Kayro Ycaro Alencar, Lise Reis Batista de Albuquerque, Marcela Mattiuzzo, Jessica Coelho Costa, Maria Cecilia Dias de Andrade Santos, Miguel Novais da Silva, Natasha Evilin Cerqueira de Paula, Pedro Henrique Ache Buturi, Sarah Fernandes Curvino, Ticiana Nogueira da Cruz Lima, Victor Labate, Barbara Lima Rocha Azevedo, André Lucas Martins Maciel, Victor Santos Rufino e outros. Relator: Conselheiro Carlos Jacques Vieira Gomes VOTO DO RELATOR - CONSELHEIRO CARLOS JACQUES V. GOMES VERSÃO DE ACESSO PÚBLICO Ementa: Processo Administrativo. Suposto cartel em licitações. Centro Administrativo do Distrito Federal. Relatório circunstanciado.

Não obstante a celebração de acordo de leniência, não houve a obtenção de provas suficientes para comprovar a conduta ilícita. Recomendação de Arquivamento. Insuficiência probatória. Concessão dos benefícios da leniência aos signatários do acordo. SUMÁRIO I - SÍNTESE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO I.1. DO ACORDO DE LENIÊNCIA I.2. DO INQUÉRITO ADMINISTRATIVO I.3. DO PROCESSO ADMINISTRATIVO I.4. DA NOTA TÉCNICA FINAL DA SG/CADE I.5. TRAMITAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO APÓS DISTRIBUIÇÃO À MINHA RELATORIA I.6. DO PARECER DA PROCURADORIA ESPECIALIZADA JUNTO AO CADE I.7. DO PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL II - DAS DEFESAS APRESENTADAS E DAS PRELIMINARES II.1.DA ALEGAÇÃO GENÉRICA II.2. DA AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA II.3. DA AUSÊNCIA DE PROVAS II.4. DO CERCEAMENTO DE DEFESA II.5. DO DESCUMPRIMENTO DO PRAZO DO ART. 66, §9º, LEI 12.529/2011 III - DAS PREJUDICIAIS DE MÉRITO III.1. DA decisão do stf na reclamação nº 43.007/df III.2. DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE III.3. DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA IV - DA ANÁLISE DE MÉRITO IV.1. CONSIDERAÇÕES SOBRE CARTEL EM LICITAÇÃO IV.2. DO CONJUNTO PROBATÓRIO DO ACORDO DE LENIÊNCIA IV.3. DA NECESSÁRIA CORROBORAÇÃO DE PROVAS IV.4. DA DESCRIÇÃO E FUNCIONAMENTO DO SUPOSTO CARTEL IV.4.1. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] IV.4.2. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] IV.4.3. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] IV.4.4. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] IV.5.

CONCLUSÃO QUANTO ÀS CONDUTAS ANALISADAS V - DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA V.1. DELTA CONSTRUÇÕES S.A. (ATUALMENTE SALGUEIRO CONSTRUÇÕES S.A.) V.2. MANCHESTER SERVIÇOS LTDA. (ATUALMENTE HARPIA SERVIÇOS E ENGENHARIA LTDA.) V.2.1. Nelson Ribeiro Neves V.2.2. Gustavo Neves de Andrade Lemes V.2.3. Rodrigo Castro Alves Neves V.2.4. Eduardo Pereira Viana V.3. VIA ENGENHARIA S.A. V.3.1. Luís Ronaldo Santos Wanderley V.3.2. Fernando Márcio Queiroz VI - DA COOPERAÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS DO ACORDO DE LENIÊNCIA VII - DISPOSITIVO voto I - SÍNTESE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO Trata-se de investigação para apurar suposta conduta anticoncorrencial na licitação para construção do Centro Administrativo do Governo do Distrito Federal (CADF). O Relatório do Processo Administrativo (SEI 1649871 e 1646196) foi disponibilizado em 24/11/2025, conforme previsão regimental[1], de modo que, integra este voto e abrange a cronologia dos andamentos processuais ocorridos. I.1. Do Acordo de Leniência O Processo Administrativo foi instaurado em razão de celebração do Acordo de Leniência nº 12/2017 (SEI 0364247) [2] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] O Acordo de Leniência teve como objetivo trazer ao conhecimento da SG/Cade todos os fatos e provas relevantes para auxiliar na investigação da infração à ordem econômica, relativa à conduta envolvendo o mercado de obras e serviços para a construção, operação e manutenção do Centro Administrativo do Governo do Distrito Federal (CADF).

Em especial, as condutas relativas ao procedimento licitatório (Concorrência Codeplan nº 001/2008) realizado pela Companhia de Planejamento do Distrito Federal (“Codeplan”), praticadas durante o segundo semestre de 2008, conforme descrito no [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Em síntese, as violações à ordem econômica consistiam em reuniões entre concorrentes com o objetivo de: (i) realizar acordos de fixação de preços e outras condições comerciais; (ii) dividir o mercado entre concorrentes, por meio da apresentação de propostas de cobertura e da supressão de propostas; e (iii) realizar trocas de informações sensíveis. I.2. Do Inquérito Administrativo A SG/Cade instaurou, em 03 de agosto de 2017, Inquérito Administrativo Sigiloso, mediante o Despacho SG nº 34/2017 (SEI 0370327), em conformidade com a Nota Técnica nº 27/2017 (SEI 0360770). [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS]. Em 18.11.2021, a SG/Cade proferiu a Nota Técnica nº 110/2021 (SEI 0984929 e 0984928) que, após analisar o Histórico de Condutas e os [ACESSO RESTRITO E ÀS REPRESENTADAS], entendeu por estar demonstrada a existência de indícios robustos de infrações à ordem econômica praticadas pelos Representados, a ensejar a instauração do Processo Administrativo, para tanto proferiu o Despacho SG Instauração Processo Administrativo nº 33/2021 (SEI 0984940). I.3.

Do Processo Administrativo Após a instauração do Processo Administrativo, foram expedidas notificações aos Representados para que estes apresentassem as respectivas Defesas e especificassem as provas que pretendiam produzir, conforme datado abaixo. Representados Notificação (nº SEI) Juntada do AR cumprido (data/nº SEI) Defesas Apresentadas (data/nº SEI) Construtora Noberto Odebrecht S. A. (CNO) Notificação n° 1437/2021 (SEI 0985897) 24/11/2021 (SEI 0987460) 06/06/2022 (SEI 1072598) Delta Construções S.A. (Salgueiro Construções S.A.) Notificação n° 1438/2021 e Notificação n° 117/2022 (SEI 0985898 e 1032889) 05/05/2022 (SEI 1057495) 02/06/2022 (SEI 1071502) Manchester Serviços LTDA. (Harpia Serviços e Engenharia LTDA) Notificação n° 1439/2021 (SEI 0985899) 17/03/2022 (SEI 1036213) 17/06/2022 (SEI 1077957) Via Engenharia S.A.

Notificação n° 1441/2021 (SEI 0985902) 20/01/2022 (SEI 1011891) 06/06/2022 (SEI 1072843) Alexandre José Lopes Barradas Notificação n° 1442/2021 (SEI 0985903) 11/03/2022 (SEI 1033465) 25/05/2022 (SEI 1068261) Eduardo Pereira Viana Notificação n° 1444/2021 (SEI 0985909) 01/04/2022 (SEI 1043070) 17/06/2022 (SEI 1077982) Fernando Márcio Queiroz Notificação n° 1447/2021 (SEI 0985917) 21/01/2022 (SEI 1012116) 06/06/2022 (SEI 1072843) Gustavo Neves de Andrade Lemes Notificação n° 1449/2021 (SEI 0985921) 01/04/2022 (SEI 1043071) 20/06/2022 (SEI 1078005) João Antônio Pacífico Ferreira Notificação n° 1452/2021 (SEI 0985928) 21/03/2022 (SEI 1037663) 25/05/2022 (SEI 1068297) Luis Ronaldo Santos Wanderley Notificação n° 1454/2021 (SEI 0985932) 17/01/2022 (SEI 1010178) 06/06/2022 (SEI 1072843) Ricardo Roth Ferraz de Oliveira Notificação n° 1456/2021 (SEI 0985935) 17/03/2022 (SEI 1036217) 25/05/2022 (SEI 1068299) Rodrigo Castro Alves Neves Notificação n° 1458/2021 (SEI 0985940) 01/04/2022 (SEI 1043072) 20/06/2022 (SEI 1078005) Fonte: Tabela 1 da Nota Técnica nº 42/2022 (SEI 1094370 e 1094386) [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Ressalta-se que, em 09 de maio de 2022, juntou-se aos autos a Certidão de Ciência da Notificação (SEI 1058281), atestando que todos os Representados do presente Processo Administrativo foram devidamente notificados. I.4.

Da Nota Técnica Final da SG/Cade Por meio da Nota Técnica nº 16/2024 (SEI 1364887), a Superintendência-Geral do Cade apresentou suas considerações e recomendações acerca do caso. A referida Nota Técnica foi assim ementada: “Processo Administrativo. Suposto Cartel em licitações. Centro Administrativo do Distrito Federal. Relatório circunstanciado. Recomendação de Arquivamento. Insuficiência probatória. Remessa ao Tribunal Administrativo do Cade para julgamento.” Passo a sintetizar as principais recomendações trazidas pela SG/Cade. Quanto às preliminares, todas são afastadas pela SG/Cade. Destaco que, em relação à imprestabilidade do uso dos elementos de prova obtidos a partir do Acordo de Leniência 5020175-34.2017.4.04.7000, a SG/Cade entendeu que os acordos celebrados com o Cade são autônomos, baseados em elementos probatórios próprios, sendo independentes de acordos firmados em outras instâncias. A SG/Cade ressalta que o Ministro Dias Toffoli informou que nos casos em que os elementos de prova do referido Acordo de Leniência tenham sido utilizados em outros feitos, deverá ser realizado pelo juízo natural do feito, considerando as peculiaridades do caso concreto. Quanto ao mérito, entendeu que com base nos relatos trazidos nos autos, verificou-se o ajuste colusivo entre os concorrentes.

Entretanto, os acordos teriam sido realizados verbalmente e presencialmente, no período de 35 (trinta e cinco) dias, há cerca de dezessete anos, o que torna desafiador confirmar os fatos trazidos. Como se não bastasse, o único documento que teria sido produzido pelos integrantes do suposto cartel não chegou ao conhecimento da SG/Cade. Ainda, o CADF nunca chegou a ser entregue para que fosse possível que avaliassem os contratos de subcontratação para realizar análises corroborativas com os fatos. Assim, apesar da narrativa consistente, com robustos indícios para iniciar a investigação, não se obteve êxito em trazer evidências para ensejar a condenação de qualquer dos Representados. A SG/Cade, no seu dispositivo, recomendou: “119. Diante do exposto, nos termos do art. 74 da Lei no 12.529/2011 c/c §1º do art. 156 do RICADE, sugere-se o encaminhamento dos presentes autos ao Tribunal Administrativo de Defesa Econômica, opinando-se: a) pelo indeferimento das preliminares suscitadas pelos Representados; b) pelo arquivamento do processo em relação aos Representados Delta Construções S.A. (Salgueiro Construções S.A), Manchester Serviços LTDA. (Harpia Serviços e Engenharia LTDA), Via Engenharia S.A., Eduardo Pereira Viana, Fernando Márcio Queiroz, Gustavo Neves de Andrade Lemes, Luis Ronaldo Santos Wanderley e Rodrigo Castro Alves Neves por insuficiência de provas que demonstrem sua participação em condutas anticompetitivas;

c) [ACESSO RESTRITO] d) pela remessa do presente Relatório Circunstanciado ao Tribunal Administrativo deste CADE.” I.5. Tramitação do Processo Administrativo após distribuição à minha relatoria Em 03 de abril de 2024, na 305ª Sessão Ordinária de Distribuição, o feito foi distribuído à minha relatoria (SEI 1370552 e 1370852). Na sequência, proferi o Despacho Ordinatório (SEI 1428132), encaminhando os autos à PFE-Cade e ao MPF para emissão de pareceres, especialmente sobre a decisão do Ministro Dias Toffoli na Reclamação nº 43.007/DF. Em 19 de novembro de 2025 o Processo Administrativo foi inserido na pauta da 258ª Sessão Ordinária de Julgamento (“SOJ”), conforme a certidão (SEI 1658769). I.6. Do Parecer da Procuradoria Especializada junto ao Cade A PFE-Cade apresentou seus entendimentos por meio do Parecer n. 00048/2024/CGEP/PFE-CADE/PGF/AGU (SEI 1457664). Preliminarmente, atestou que a SG/Cade fez a análise apropriada das preliminares, não havendo razão para aprofundar essa discussão. No que se refere à prejudicial de mérito acerca da decisão do Ministro Dias Toffoli na Reclamação nº 43.000/DF, entendeu não haver justificativas para se anular o Acordo de Leniência nº 12/2017 (SEI 0364247), tendo em vista que não é uma decorrência do Acordo de Leniência 5020175-34.20217.4.04.7000, mas sim uma fonte autônoma, com atos jurídicos independentes. A PFE/Cade cita ainda a decisão do STF nos Embargos de Declaração na Repercussão Geral no Recurso Extraordinário com Agravo n.

1.316.369/DF, o qual reforçou a jurisprudência do STF ao deixar claro, em seu acórdão, que “havendo autonomia entre as fontes, não há como se falar em ilicitude da prova proveniente de origem diversa, tendo em vista a ausência de vinculação entre uma e outra”. Destaca que a decisão do Ministro Dias Toffoli ressalva que a análise da possível contaminação entre as provas deve ser feita pelo juízo natural da causa, considerando as balizas da definidas na Reclamação. Quanto ao mérito, a PFE-Cade corrobora a conclusão da SG/Cade, no sentido de que não há evidências suficientes ao padrão probatório exigido para sugerir a condenação de qualquer dos Representados. Ainda, não se opõe à aplicação dos benefícios do Acordo de Leniência previstos no art. 86, §4º, inciso I da Lei nº 12.529/2011, aos seus Signatários. I.7. Do Parecer do Ministério Público Federal O MPF se manifestou nos autos por meio do Parecer nº 32/2024/WA/MPF/CADE (SEI 1490016 e 1490161), ementado da seguinte forma: "PROCESSO ADMINISTRATIVO. CARTEL EM LICITAÇÃO. CENTRO ADMINISTRATIVO DO DISTRITO FEDERAL. CONDUTAS ANTICOMPETITIVAS TIPIFICADAS NO ARTIGO 36, CAPUT, INCISOS I A IV, E § 3º, INCISOS I, ALÍNEAS “A”, “B”, “C” E “D”, E INCISO VIII, DA LEI Nº 12.529/2011. 1.Nota Técnica da SG/CADE e da ProCade pelo arquivamento por insuficiência de provas. 2.Regularidade processual do feito, com rejeição das preliminares suscitadas. 3.Cartel como ilícito por objeto, consistente em cartel em licitação pública;

breves apontamentos sobre o mercado afetado. 4.Ausência de arcabouço probatório robusto que justifique o pleito condenatório. 5. Mesmo na ausência de provas conclusivas quanto à condenação dos Representados, [ACESSO RESTRITO] 6. Arquivamento do feito relativamente a 8 (oito) Representados pessoas jurídicas e físicas, em razão da insuficiência de elementos probatórios aptos à comprovação das suas participações nos ilícitos imputados. 7. Extinção da pretensão punitiva da Administração Pública dos ilícitos contra a Ordem Econômica relativamente [ACESSO RESTRITO]" Todas as preliminares foram rejeitadas, reiterando os fundamentos sustentados pela SG/Cade e pela PFE-Cade, inclusive no que se refere à prejudicial de mérito da imprestabilidade dos elementos de prova decorrentes do Acordo de Leniência nº 12/2017, em face da decisão proferida pelo STF na Reclamação nº 43.000/DF. No mérito, destaca que no presente caso, não há discussão relativa à existência e formação de cartel, institucionalizado em detrimento de licitações públicas promovidas para a construção, operação e manutenção do CADF. Entretanto, apesar dos esforços da SG/Cade, o acervo probatório não reúne, a robustez necessária para a condenação dos Representados. O MPF, traz no seu dispositivo: “52. Em vista do exposto, o Ministério Público Federal se manifesta: (i) inicialmente, pela rejeição das preliminares e prejudiciais opostas; (ii) no mérito, pelo arquivamento do feito quanto aos Representados: 2.

Delta Construções S.A. (Salgueiro Construções S.A), 3. Manchester Serviços Ltda. (Harpia Serviços e Engenharia LTDA), 4. Via Engenharia S.A., 6. Eduardo Pereira Viana, 7. Fernando Márcio Queiroz, 8. Gustavo Neves de Andrade Lemes, 10. Luis Ronaldo Santos Wanderley e 12. Rodrigo Castro Alves Neves, em razão da insuficiência de elementos probatórios aptos à comprovação de sua participação nos ilícitos ora imputados; e (iii) pela extinção da pretensão punitiva da Administração Pública dos ilícitos contra a Ordem Econômica em relação [ACESSO RESTRITO] ii - das defesas apresentadas e das preliminares A Tabela presente no §9º deste voto indica todos os Representados que apresentaram suas defesas administrativas. A SG/Cade fez a análise pormenorizada das preliminares na Nota Técnica nº 42/2022 (SEI 1094370 e 1094386), acolhida pelo Despacho SG nº 1063/2022 (SEI 1115692), por esta razão, nesta seção do Voto apenas retomo os pontos de maior destaque acerca das defesas e das preliminares suscitadas. II.1. Da alegação genérica Os Representados Eduardo Pereira Viana, Gustavo Neves de Andrade Lemes e Rodrigo Castro Alves Neves, em suas defesas (SEI 1077982 e 1078005), suscitaram que as imputações sobre eles foram feitas de forma genérica. Alegam que a acusação supostamente teria se baseado exclusivamente nas declarações prestadas no âmbito do Acordo de Leniência, sem apresentar elementos probatórios independentes ou demonstração concreta de suas participações.

A alegação, contudo, não procede. A Nota Técnica de Instauração do Processo fez constar a enunciação precisa da conduta ilícita imputada aos Representados e a indicação dos fatos a serem apurados, sendo formalizada de modo claro e suficiente, conforme exige o art. 36 da Lei nº 12.529/2011. Não há, pois, falar em generalidade da acusação ou em ausência de subsunção mínima das condutas aos dispositivos legais aplicáveis. Diante disso, rejeito a preliminar de acusação genérica. II.2. Da ausência de individualização da conduta Via Engenharia S.A., Eduardo Pereira Viana, Fernando Márcio Queiroz, Luis Ronaldo Santos Wanderley e Rodrigo Castro Alves Neves, alegam em suas defesas (SEI 1072843, 1077982, 1078005), que a imputação não teria especificado os atos concretos praticados individualmente, aparentemente, limitando-se a descrever genericamente uma atuação conjunta. Defendem que a ausência de individualização inviabilizaria a análise de eventual dolo, culpa ou grau de responsabilidade, sobretudo no que se refere à atuação de pessoas físicas. Em que pese as alegações, não lhes assiste razão. Destaca-se que a Lei nº 12.529/2011 prevê, para abertura de Processo Administrativo, tão somente a existência de indícios robustos do suposto ilícito. Assim, para que houvesse a análise individualizada de cada Representado, com a respectiva valoração da participação de cada agente, seria necessário o exame de mérito, não cabendo, portanto, à fase instrutória realizar esse exame.

A SG/Cade, por meio da Nota Técnica de Instauração do Processo Administrativo (SEI 0984929 e 0984928), fez a individualização das condutas, de forma pormenorizada e baseada nas evidências recolhidas nos autos, em consonância com o disposto no art. 147, incisos I, II e III, do RICADE[3]. A jurisprudência deste Tribunal[4] já assentou em múltiplas oportunidades que, em infrações de natureza coletiva como cartéis, a individualização inicial pode apresentar contornos mais amplos, não havendo exigência de descrição exaustiva desde a origem do feito. Ademais, em se tratando de crime de autoria coletiva, com claras evidências da participação de diversos agentes, o Superior Tribunal de Justiça tem o entendimento de que basta a demonstração do liame entre o agir e a prática delituosa, dispensando a descrição minudente das atuações individuais[5]. Por tais razões, rejeito igualmente a preliminar de ausência de individualização de conduta. II.3. Da ausência de provas A ausência de provas foi suscitada pelos Representados Delta Construções S.A. (Salgueiro Construções S.A.), Manchester Serviços Ltda. (Harpia), Via Engenharia S.A, Eduardo Pereira Viana, Fernando Márcio Queiroz, Gustavo Neves de Andrade Lemes, Luis Ronaldo Santos Wanderley e Rodrigo Castro Alves Neves (SEI 1071502, 1077957, 1072843, 1077982, 1078005). Os Representados sustentam, em síntese, a ausência de provas concretas de sua participação na suposta conduta anticompetitiva objeto deste processo.

Argumentam que, supostamente, não há nos autos elementos de materialidade de infração à ordem econômica, tampouco indícios mínimos de autoria que justificassem suas inclusões no polo passivo. Alegam que a acusação estaria baseada exclusivamente em declarações de signatários do Acordo de Leniência, sem a devida apresentação de documentos ou provas que corroborem essas declarações. A Representada Delta Construções S.A. (Salgueiro Construções S.A.), afirma que sua inclusão decorreu unicamente de conjecturas relativas à sua liderança no Consórcio Nova Sede e à sua suposta presença em uma reunião realizada na casa do Governador, sem indicação, contudo, de qual representante da empresa teria participado ou de que forma teria contribuído para qualquer ajuste ilícito. Entretanto, tais alegações não merecem prosperar. Como consignado pela SG na Nota Técnica nº 110/2021 (SEI 0984929 e 0984941), após a análise dos fatos e do comportamento dos Representados nas licitações investigadas, foi determinada a instauração do presente Processo Administrativo em razão da identificação de indícios de infração à ordem econômica. Destaca-se que no momento inicial da investigação, não cabe, à SG/Cade, comprovar desde logo a efetiva prática da infração, mas apenas apontar indícios robustos de autoria e materialidade que justifiquem o aprofundamento da apuração, assegurando aos Representados o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Os indícios de infração foram extraídos de elementos de prova reunidos no âmbito do Acordo de Leniência, acompanhados da documentação apresentada pelos colaboradores, cuja análise inicial permitiu à SG delimitar os fatos sob apuração e identificar os Representados que deveriam compor o polo passivo da investigação. Cumpre ressaltar que, tal como assinalado na Nota Técnica, a legislação antitruste não exige a formação de prova plena de infração à ordem econômica como condição para o prosseguimento da investigação, bastando a existência de indícios consistentes que sustentem a instauração do processo administrativo. Destaca-se, ainda, que as defesas dos Representados, neste ponto, acabam por confundir o nível de exigência probatória próprio da fase de julgamento de mérito, em que se apreciará a suficiência ou não do conjunto probatório para eventual responsabilização, com o nível de exigência atinente à formação da acusação ou ao arquivamento e ao desenvolvimento da instrução. Assim, considerando que a Nota Técnica de instauração expôs, de forma detalhada, os elementos que justificaram a inclusão dos Representados no polo passivo, e tendo em vista que a presente preliminar não veicula qualquer vício processual, rejeito a preliminar suscitada. II.4. Do cerceamento de defesa Em suas defesas, os Representados Manchester Serviços Ltda.

(Harpia), Eduardo Pereira Viana, Gustavo Neves de Andrade Lemes e Rodrigo Castro Alves Neves (SEI 1077957, 1077982, 1078005) alegaram que não lhes foi concedido integral acesso aos documentos compartilhados pelo Ministério Público Federal no âmbito da investigação criminal da ‘Operação Panatenaico’, os quais teriam sido utilizados como fundamento parcial na instauração do presente processo administrativo. Dizem que a negativa de acesso a tais documentos comprometeu o exercício pleno da ampla defesa e do contraditório, fazendo referência ao enunciado da Súmula Vinculante nº 14 do Supremo Tribunal Federal (STF)[6]. Nas defesas apresentadas, destacam que diversas Notas Técnicas da Superintendência-Geral (NT nº 110/2021, NT nº 21/2019, NT nº 93/2018 e NT nº 91/2018) fazem expressa referência à documentação compartilhada pelo MPF com o Cade, a qual, segundo afirmam, não foi disponibilizada aos Representados, ainda que mencionada como elemento de convicção pelas autoridades instrutoras. Sustentam, ainda, que não cabe à autoridade administrativa selecionar previamente os documentos que entende relevantes ou irrelevantes para a defesa, devendo ser assegurado aos Representados o acesso integral a todos os elementos que, de algum modo, tenham sido considerados no curso da investigação. As alegações, todavia, não merecem prosperar.

Conforme consignado pela Superintendência-Geral, os documentos constantes do Ofício nº 8460/2017 (SEI 0414128), encaminhado pelo Ministério Público Federal, foram classificados como sigilosos, com fundamento no art. 49, III, do Regimento Interno do Cade, e permaneceram sob acesso restrito às autoridades públicas competentes e aos servidores autorizados, em razão de sua natureza sensível. Importante destacar, contudo, que tais documentos não foram utilizados pela Superintendência-Geral para fundamentar o juízo de formação de indícios que levou à instauração do presente processo administrativo. A Nota Técnica de Instauração de Processo Administrativo (SEI 0984929 e 0984941) baseou-se em outros elementos constantes dos autos, notadamente o Acordo de Leniência e os documentos apresentados pelos próprios signatários. Nesse contexto, a ausência de acesso aos documentos sigilosos que não compuseram a motivação da acusação não configura cerceamento de defesa, uma vez que os Representados puderam exercer plenamente o contraditório com relação a todos os elementos efetivamente utilizados na formulação da acusação e nas decisões subsequentes da Superintendência-Geral. Por todo o exposto, rejeito a preliminar de cerceamento de defesa. II.5. Do descumprimento do prazo do art. 66, §9º, Lei nº 12.529/2011 A Representada Manchester Serviços Ltda. (Harpia) (SEI 1077957), alega que o Inquérito Administrativo instaurado pela Superintendência-Geral não teria observado o prazo previsto no art.

66, §9º, da Lei nº 12.529/2011, que estabelece o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, prorrogáveis por até 60 (sessenta) dias, mediante despacho fundamentado. Sustenta que, não obstante tal limitação legal, o inquérito foi prorrogado sucessivamente por mais de 22 (vinte e duas) vezes, ao longo de aproximadamente três anos, sem a devida fundamentação específica para tais prorrogações e sem a realização de diligências concretas de instrução durante o referido período. Argumenta que tal prática representaria manifesta inércia administrativa e descumprimento da legislação, o que acarretaria a nulidade do procedimento e a consumação da prescrição. A alegação não merece acolhimento. Inicialmente, cumpre destacar que o art. 142 do Regimento Interno do Cade, admite expressamente a possibilidade de sucessivas prorrogações do prazo de duração dos inquéritos administrativos, desde que por meio de despachos fundamentados, nos termos de seus §§1º e 2º. Ademais, a Lei nº 12.529/2011 não prevê qualquer sanção legal expressa que vincule o eventual descumprimento do prazo previsto no art. 66, §9º, à nulidade do inquérito ou do processo administrativo subsequente, tampouco à consumação de prescrição, tratando-se de prazo de natureza imprópria, estabelecido como parâmetro de condução processual interna da Administração, entendimento este respaldado na jurisprudência deste Tribunal[7]: 69.

Contudo, como se sabe, os prazos indicados em lei e no Regimento Interno do Cade apresentam natureza imprópria, isto é, são estabelecidos mais como parâmetros de celeridade e eficiência do que, propriamente, como regras peremptórias. [...] 70. Os prazos estipulados servem como parâmetro para a autoridade antitruste visto que, em norma, era impossível prever a complexidade dos processos a serem analisados, que, como o presente feito, podem investigar dezenas de indivíduos e empresas, em longos períodos e com inúmeras provas a serem apreciadas. Conforme bem manifestado pelo MPF nº 20/2020 em seus Pareceres (SEI 0783715 e 0783722), “não há como não aceitar, até à vista do interesse público em questão, uma margem maior, discricionária, para a Administração, permitindo-lhe que, nos casos mais complexos, o prazo de conclusão das investigações possa ser dilatado, de forma fundamentada, conforme autorizado pelo artigo 66, § 9º, da Lei nº 12.529/2011 e pelo artigo 182 do RI/Cade.” Importante ainda consignar que, durante o período em que o inquérito esteve em curso foram praticados atos de instrução, expedição de despachos e movimentações administrativas, de modo a afastar a alegada completa inércia probatória. Diante do exposto, rejeito a preliminar de descumprimento do prazo do art. 66, §9º, da Lei nº 12.529/2011. III - DAS PREJUDICIAIS DE MÉRITO III.1.

Da decisão do STF na Reclamação n° 43.007/DF Durante a tramitação deste Processo Administrativo sobreveio a decisão monocrática do Ministro Dias Toffoli na Reclamação nº 43.007/DF. Em seu dispositivo, Toffoli determinou que: "Ante o exposto, concedo a extensão da ordem, em definitivo e com efeitos erga omnes, para declarar a imprestabilidade dos elementos de prova obtidos a partir do Acordo de Leniência 5020175-34.2017.4.04.7000, celebrado pela Odebrecht, e dos sistemas Drousys e My Web Day B, bem assim de todos os demais elementos que dele decorrem, em qualquer âmbito ou grau de jurisdição. [grifos no original]" A partir desta decisão monocrática do Supremo Tribunal Federal, as Representadas [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] argumentaram em suas defesas que o Acordo de Leniência celebrado entre a SG/Cade e a Odebrecht teria decorrido, direta ou indiretamente, a partir do acordo celebrado no âmbito criminal, com provas e alegações oriundas dos sistemas mencionados pelo Ministro Dias Toffoli em sua decisão. Dessa forma, tais provas seriam imprestáveis no âmbito do CADE. É essencial mencionar que a mesma decisão do Ministro Dias Toffoli deixa claro que cabe ao juiz natural do feito a análise da necessidade de arquivar procedimentos investigatórios com base na imprestabilidade das provas. Isto é, a anulação das provas não ocorreria de maneira transversal e automática em todas as esferas. Veja-se:

"Ressalto, outrossim, que nos feitos, seja de que natureza for, em que houve a utilização destes elementos de prova, o exame a respeito do contágio de outras provas, bem como sobre a necessidade de se arquivar inquéritos ou ações judiciais deverá ser realizado pelo juízo natural do feito, consideradas as balizas aqui fixadas e as peculiaridades do caso concreto." O tema foi abordado pelo Tribunal do Cade durante o julgamento dos Embargos de Declaração no Processo Administrativo nº 08700.007776/2016-41 (“PAC Favelas”). Naquela ocasião, o voto do Presidente Alexandre Cordeiro Macedo (SEI 1392592) afastou a alegação sobre a necessária anulação das provas do Acordo de Leniência no âmbito do CADE. Mais recentemente, o Supremo Tribunal Federal voltou a se debruçar sobre o tema, como foco específico nos efeitos da decisão da Reclamação nº 43.007/DF às investigações do CADE. Na Petição nº 14.633/DF, o Requerente requer que sejam declaradas imprestáveis as provas do Processo Administrativo nº 08700.003251/2017-17, decorrentes do Acordo de Leniência nº 11/2019, firmado pela Odebrecht com o Cade, em razão da já citada decisão na Reclamação nº 43.007/DF. Ao apreciar o pedido da liminar, o Relator Ministro Dias Toffoli esclareceu o alcance de sua decisão anterior: "Bem examinado os autos, verifico que o pretendido reconhecimento de nulidade demanda a análise de elementos fático-subjetivos estranhos aos examinados por esta Suprema Corte no referido paradigma – Rcl 43.007.

(...) Desse modo, a causa da querela reside em situação estranha à do precedente invocado, tudo a demonstrar a ausência de aderência estrita e dos requisitos do art. 580 do CPP. Por tais razões, tenho que não revela viável a pretensão deduzida nesta sede, sem prejuízo do exame da matéria pelas instâncias ordinárias." O tema foi também objeto de análise específicas nos pareceres do Ministério Público Federal e da Procuradoria-Federal especializada junto ao Cade Em seu parecer, o Parquet Federal asseverou que: "19. Contudo, os processos em trâmite no CADE fundamentam-se prioritariamente em provas próprias e independentes, cujos acordos celebrados com a Autarquia são autônomos e estabelecidos diretamente com o CADE, desvinculados de eventuais acordos firmados em outras instâncias, sejam administrativas, cíveis ou penais. (...) 21. Ademais, as provas colhidas para a investigação das práticas delatadas junto ao CADE foram trazidas pelos Signatários do Acordo de forma independente, tratando-se de fontes probatórias autônomas. De acordo com o Supremo Tribunal Federal, a teoria dos frutos da árvore envenenada exige um vínculo objetivo entre provas para que haja contaminação, conforme já decidiu o STF na Repercussão Geral no Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.316.369-DF.

[grifos no original]" A PFE-Cade, ao se manifestar sobre o tópico, bem esclareceu as diferenças entre o Acordo de Leniência celebrado pelos Signatários no Cade e aquele que foi objeto da decisão do Ministro Dias Toffoli: "39. [...] Como se vê, são fatos completamente distintos e independentes da “Operação Lava-Jato”, os quais foram noticiados livremente pelos Signatários, sem comportar qualquer liame com o Acordo de Leniência 5020175-34.2017.4.04.7000. Desse modo, as provas produzidas a partir do Acordo de Leniência n. 12/2017 (SEI 034247) se mostram hígidas. Uma breve leitura do Histórico da Conduta anexa ao referido Acordo afasta qualquer dúvida. Naquele relato, exemplificativamente, veja que os sistemas “Drousys e My Web Day B” da Construtora Norberto Odebrecht S.A. não são sequer mencionados, pois não se está diante de condutas que envolveriam o pagamento de propinas, mas sim de práticas de apresentação de proposta de cobertura entre os participantes da licitação da Codeplan, em troca da promessa de subcontratação entre os envolvidos." Entendo, portanto, resta esclarecido que não há que se falar de anulação de provas no âmbito do CADE em razão da decisão da Reclamação 43.007/DF, por não haver liame factual entre os motivos que levaram o STF a tomar tal decisão e a investigação conduzida no âmbito da autoridade de defesa da concorrência. III.2. Da prescrição intercorrente Em sua defesa, a Representada Manchester Serviços Ltda.

(Harpia) (SEI 1077957) aponta prescrição intercorrente, nos termos do §3º do artigo 46 da Lei nº 12.529/2011. Alega que desde o dia 03/08/2017, data em que foi proferido o Despacho de Instauração do Inquérito Administrativo, até o dia 26/01/2021, em que foi proferido o Despacho Decisório concedendo acesso dos Representados aos autos, a SG/Cade se manteve inativa, por período superior a três anos. Argumenta, ainda, que não houve produção de provas ou aprofundamento da investigação durante esse período, sendo certo que os documentos utilizados na fase de instauração teriam permanecido inalterados desde o início da investigação. Entretanto, tais alegações não merecem prosperar. O artigo 46, §3º, da Lei nº 12.529/2011 e o artigo 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999, estabelecem que a prescrição incidirá no procedimento administrativo que ficar paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. Contudo, o §1º do artigo 46 da Lei nº 12.529/2011 afirma que qualquer ato administrativo ou judicial que tenha por objeto a apuração da infração, bem como a notificação ou a intimação da investigada, é capaz de interromper a prescrição. Ademais, o artigo 2º da Lei nº 9.873/1999, apresenta um rol quanto aos marcos interruptivos da prescrição, sendo que dentre eles, está presente no inciso II “qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”. O entendimento deste Tribunal Administrativo[8] é baseado no Parecer nº 69/2012/AGU/PGF/PFECADE (SEI 0039288, fls.

317/326) que estabelece os possíveis atos que interrompem a prescrição: "- atos que demandem providências: normalmente ofícios com pedido de informações, documentos, ofícios para instrução conjunta etc.; - atos que regularizam o devido andamento do processo: notas de confidencialidade, saneamento, (in) deferimento de provas requeridas; - nota de encerramento da instrução, juntada de notas técnicas de outros órgãos da administração sobre o mesmo fato; - reuniões para instrução do processo (comprovada por, ao menos, ata de registro de presença e realização da reunião); - juntada de documentos que a própria autoridade tomou a iniciativa de levantar no seu papel instrutório (matérias de jornal, decisões estrangeiras encontradas pela própria autoridade, etc.); - reiteração de ofícios não respondidos; - reiteração de notificação para apresentação de defesa quando a notificação foi recebida e não há defesa, mas essa interessa à investigação; e - requisição de informação recusada, omitida ou não prestada; e diligências realizadas por outros órgãos da Administração Pública (inclusive pela Seae/MF, ANP etc.), ou por autoridades criminais e policiais." (grifos nossos) Diante do exposto, o ponto central da análise reside na identificação dos atos administrativos instrutórios promovidos no curso do Inquérito Administrativo, entre a expedição do Despacho de Instauração do Inquérito Administrativo nº 34/2017 (SEI 0370327) e o Despacho Decisório nº 5/2021 (SEI 0859016) – vejamos:

Despacho SG Instauração do Inquérito Administrativo nº 34/2017 (SEI 0370327), proferido no dia 03.08.2017; Ofício nº 4967/2017 (SEI 0375180), enviado no dia 23.08.2017. Teve por objeto a solicitação de autorização do compartilhamento das provas produzidas na esfera criminal. Ofício nº 8460/2017 (SEI 0414128), juntado aos autos no dia 28.11.2017. Teve por objeto a resposta do MPF/PR acerca do ofício anterior. Ofício nº 332/2018 (SEI 0435100), enviado no dia 26.01.2018. Teve por objeto a retificação de informações acerca do benefício da leniência. Ofício nº 3121/2020 (SEI 0749831), enviado no dia 04.05.2020. Teve por objeto a solicitação de informações à Procuradoria da República. Ofício nº 4898/2020 (SEI 0787497), juntado aos autos no dia 05.08.2020. Teve por objeto a resposta da Procuradoria da República ao ofício. Despacho Decisório nº 5/2021 (SEI 0859016), publicado no DOU no dia 26.01.2021. Teve como objeto a concessão de acesso aos Representados. Assim, verifica-se que ao contrário do que alega a Representada, não houve paralisia do procedimento por período superior a três anos. As providências empreendidas pela SG/Cade visavam instruir o processo com informações relevantes, além de dar impulso à tramitação dos autos. Portanto, é evidente que não há prescrição intercorrente. III.3. Da prescrição da pretensão punitiva A aplicação do prazo duodecimal na presente controvérsia Os Representados Delta Construções S.A. (Salgueiro Construções S.A.), Manchester Serviços Ltda.

(Harpia), Via Engenharia S.A., Fernando Márcio Queiroz e Luis Ronaldo Santos Wanderley (SEI 1071502, 1077957 e 1072843), sustentam que o caso em tela deveria ser submetido ao prazo prescricional quinquenal previsto no art. 46 da Lei nº 12.529/2011. Dessa forma, estaria prescrita a pretensão punitiva da Administração Pública no presente caso. Sustentam que o Acordo de Leniência foi celebrado apenas em 2017, acerca das condutas praticadas entre 2007 e 2009, ou seja, aproximadamente oito anos após o encerramento do conluio. Assim, não seria possível afirmar que o prazo prescricional teria sido interrompido em razão da celebração da leniência, pois somente os seus Signatários poderiam ser beneficiados e/ou prejudicados por seus termos, não havendo como estender quaisquer efeitos aos demais representados. Acrescentam, ainda, que eventual subsunção penal das condutas deveria ocorrer sob o tipo de fraude à licitação e não cartel, o que atrairia, conforme sua argumentação, penas consideravelmente inferiores e, por consequência, prazos prescricionais também já consumados, mesmo sob eventual aplicação subsidiária da legislação penal. Sem razão, contudo.

O presente Processo Administrativo, conforme a Nota Técnica de Instauração (SEI 0984928 e 0984932), apura, entre outras condutas anticompetitivas, o suposto cartel no mercado de obras e serviços de engenharia para a construção e manutenção do CADF, especificamente no âmbito do procedimento licitatório realizado pela Companhia de Planejamento do Distrito Federal (Concorrência CODEPLAN nº 001/2008). As condutas ocorreram entre o início de 2007 até, pelo menos, o ano de 2009. Esclareço que, quanto à necessidade de instauração de ação penal para aplicação do prazo duodecimal na investigação do Cade, esclareço que não há qualquer previsão legal para tanto. Trata-se de critério absolutamente objetivo, exigindo apenas a correspondência típica do fato à norma penal incriminadora para atração do prazo prescricional adequado, conforme estabelecido em lei. b) A necessária diferenciação entre cartel em licitações e fraude à licitação Também não merece prosperar a alegação de que a conduta deveria ser considerada somente como fraude à licitação. Conforme prescreve o Guia de Combate a Cartéis em Licitação[9]: "De uma forma geral, um cartel consiste em acordo ou prática concertada entre concorrentes para fixar preços, estabelecer quotas ou restringir produção, dividir mercados de atuação e alinhar qualquer variável concorrencialmente sensível, tanto em concorrências públicas como contratações privadas, sendo considerado universalmente a mais grave infração à ordem econômica.

(...) Conforme apontado anteriormente, dentre as diversas formas de cartel, os cartéis em licitação são especialmente graves, uma vez que impedem ou prejudicam a aquisição pela Administração Pública de produtos e serviços pelo menor preço e da melhor qualidade, causando graves prejuízos ao erário e, consequentemente, aos contribuintes." O cartel em licitações, portanto, tem como objetivo definir previamente a proposta comercial ou lance a ser ofertado pelos participantes do certamente ou, ainda, definir previamente o vencedor do contrato com a Administração Pública. Para que se configure o cartel em licitações, deve haver um (a) acordo que seja (b) entre concorrentes com o objetivo de (c) frustrar o caráter competitivo do certame. Sobre a diferenciação entre fraude à licitação e cartel, julgo ser necessário fazer alguns apontamentos adicionais. O referido Guia de Combate a Cartéis em Licitação menciona que a fraude à licitação está prevista no art. 46 da Lei nº 8.443/1992 (“Lei do TCU”) e no art. 93 da Lei nº 8.666/1993. Ao analisar tais dispositivos legais vis-à-vis a Lei nº 12.529/2011, o Guia conclui que: "Embora ocorra aparente confusão, observa-se, contudo, que a questão principal está em reconhecer duas situações distintas: (i) agentes econômicos concorrentes que passam a combinar previamente a atuação conjunta em licitações – caso de cartel;

versus (ii) agentes econômicos que nunca concorreram (por terem sócios comuns, fantasmas, laranjas, etc.) e que passam a atuar em licitações como se concorrentes fossem – caso de fraude." Há também uma diferenciação nos bens jurídicos tutelados pelas diferentes legislações. Enquanto a Lei nº 12.529/2011 tutela o processo competitivo e tem a coletividade como titular dos bens jurídicos protegidos; a Lei de Licitações visa proteger a higidez e a licitude dos contratos celebrados pela Administração Pública. A diferenciação entre cartel e fraude à licitação não se trata de mera formalidade. Há importantes efeitos práticos que decorrem da tipificação da conduta. Primeiro, a questão da competência. Em casos de fraude, a investigação e punição não cabe ao Cade, mas sim ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas da União. Segundo, há a questão do prazo prescricional da pretensão punitiva da Administração Pública. De acordo com o art. 46 da Lei nº 12.529/2011, prescreve em cinco anos a pretensão punitiva da Administração Pública para infrações à ordem econômica. Tal regra é excetuada por seu §4º, quando o fato objeto da ação punitiva da administração também constituir crime: “Art. 46. Prescrevem em 5 (cinco) anos as ações punitivas da administração pública federal, direta e indireta, objetivando apurar infrações da ordem econômica, contados da data da prática do ilícito ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessada a prática do ilícito.

(...) § 4º Quando o fato objeto da ação punitiva da administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.” O cartel é tipificado como crime, nos termos do art. 4º, II, da Lei nº 8.137/1990, com pena máxima de 5 (cinco) anos de reclusão, atraindo a hipótese do §4º, acima. Aplicando-se a regra do art. 109, III[10], do Código Penal, o prazo prescricional é, portanto, de 12 (doze) anos. Quando da publicação do Guia de Combate a Cartéis em Licitação do Cade, em 2019, estava vigente a Lei nº 8.666/1993. Em tal diploma, a fraude à licitação estava prevista genericamente no art. 93 ou, ainda, na forma específica de fraude ao caráter competitivo das licitações do art. 90. Enquanto o art. 93 da Lei nº 8.666/1993 estabelece como conduta típica “impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento licitatório”, o art. 90 estabelece especificamente como conduta típica “frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo do procedimento licitatório (...)”. Tem-se, portanto, que a hipótese do art. 93 se aproxima de uma fraude à licitação, enquanto o art. 90 traz em sua tipificação elementos comuns da conduta de cartel – tal como o emprego de ajuste ou combinação com a finalidade de obstar a competição no certame. Assim, para que estejamos frente a uma situação de fraude somente, deve restar claro a ausência dos elementos de cartel – tais como combinação e pluralidade de agentes.

Por exemplo, empresas que integram o mesmo grupo econômico não seriam capazes de incorrer na conduta de cartel, mas seria possível cogitar de alguma forma de fraude à licitação. Dessa forma, até mesmo a competência do Cade poderia ser afastada, conforme estabelece o Guia de Combate a Cartéis em Licitação[11]. Portanto, caso a conduta fosse classificada como fraude à licitação e, mesmo assim, o Cade entendesse haver alguma conduta atentatória à ordem econômica, o principal efeito seria reduzir o prazo prescricional, em razão da pena do crime de fraude à licitação ser menor do que aquela prevista no crime de cartel no art. 4º, II, da Lei nº 8.137/1990. No caso concreto, a tentativa de afastar a tipificação penal sob o argumento de eventual subsunção ao tipo penal de fraude à licitação, cuja pena cominada seria inferior, não encontra respaldo na moldura fática da conduta ora apurada, a qual não se restringiu a mera manipulação de uma licitação isolada, mas sim à coordenação concorrencial entre agentes econômicos concorrentes com vistas à supressão da competição. Aplico, portanto, a regra da prescricional duodecimal para a conduta ora em investigação. Com isso, não há o que se falar de prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, visto que o termo inicial do prazo prescricional seria o ano de 2009 e a investigação se iniciou em 2017, cerca de oito anos após a cessação da conduta.

A prática do Cade já reiterou que o marco inicial deve ser estabelecido a partir da última vantagem auferida, ou seja, do último documento probatório que denote a prática da conduta pelos Representados[12]. Por sua vez, conforme jurisprudência deste Tribunal, o marco interruptivo da prescrição da pretensão punitiva é o início da relação processual entre administrado e Administração[13]. Ainda sobre o tema dos cartéis em licitação, julgo importante apontar que, desde a edição do Guia de Combate a Cartéis em Licitações, houve uma relevante mudança legislativa: a promulgação da Lei nº 14.133/2021 (“Nova Lei de Licitações”). Tal legislação operou importantes mudanças no regime de contratos administrativos, adicionando, inclusive, novas condutas típicas ao Código Penal, especialmente relevantes para o presente caso. Vejamos: Frustração do caráter competitivo de licitação Art. 337-F. Frustrar ou fraudar, com o intuito de obter para si ou para outrem vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação, o caráter competitivo do processo licitatório: Pena – reclusão, de 4 (quatro) anos a 8 (oito) anos, e multa. Fraude em licitação ou contrato Art. 337-L. Fraudar, em prejuízo da Administração Pública, licitação ou contrato dela decorrente, mediante: I – entrega de mercadoria ou prestação de serviços com qualidade ou quantidade diversas das previstas no edital ou nos instrumentos contratuais;

II – fornecimento, como verdadeira ou perfeita, de mercadoria falsificada, deteriorada, inservível para consumo ou com prazo de validade vencido; III – entrega de uma mercadoria por outra; IV – alteração da substância, qualidade ou quantidade da mercadoria ou do serviço fornecido; V – qualquer meio fraudulento que torne injustamente mais onerosa para a Administração Pública a proposta ou a execução do contrato. Pena – reclusão, de 4 (quatro) anos a 8 (oito) anos, e multa. O art. 337-F da Nova Lei de Licitações é semelhante ao previsto no revogado art. 90 da Lei nº 8.666/1993. Ao descrever o tipo penal, Marçal Justen Filho esclarece[14]: "A primeira modalidade (frustrar) aperfeiçoa-se através da conduta que impede a disputa no procedimento licitatório. Pode verificar-se inclusive quando o agente público introduz cláusulas no ato convocatório da licitação, destinadas a assegurar a vitória de um determinado licitante. Mas também envolve qualquer outra conduta pratica por algum sujeito privado (participante ou não da licitação) que disponha de poderes jurídicos ou de condições materiais para impedir a competição inerente à licitação." Importante frisar que a frustração ou fraude no certame pode ocorrer por meio de ajuste ou combinação, mas tal expediente não é necessário para que o objetivo seja atingido. Este ponto é de suma importância quando se discute a caracterização de cartéis em licitações. Novamente citando Justen Filho[15]:

"As condutas consistentes em frustrar ou em fraudar são penalmente relevantes quando orientadas a impedir a efetiva competição em uma licitação. Não é necessário que haja frustração ou fraude que comprometa a eficácia total da licitação. É suficiente que alguns dos aspectos do certame sejam atingidos." Sobre o art. 337-L, o qual também alude à fraude em licitação, há uma pluralidade de condutas que podem dar ensejo à conduta tipificada. O inciso V do artigo estabelece qualquer meio fraudulento que torne mais onerosa a contratação pela Administração Pública. Dessa forma, me parece razoável pensar que a combinação entre agentes econômicos – ou seja, o cartel – que torne mais onerosa a contratação (por meio da cobrança de um sobrepreço, por exemplo, ou ofertando produtos e serviços de menor qualidade) seja passível de enquadramento no art. 337-L. Como se percebe, a Lei nº 14.133/2021 não somente trouxe nova redação para crimes relacionados ao certame licitatório, como também operou alteração legislativa no Código Penal, ao contrário do cenário que existia sob a vigência da Lei nº 8.666/1993. Além disso, tanto o art. 337-F quanto o art. 337-L do Código Penal preveem pena de reclusão de 4 (quatro) a 8 (oito) anos. Assim, ao aplicarmos a regra do art. 109 do Código Penal, o prazo prescricional de tais crimes seria também de 12 (doze) anos, de maneira semelhante ao crime de cartel previsto no art. 4º, II, da Lei de Crimes Econômicos.

Frente ao novo cenário legislativo para contratações públicas, parece-me que se perdeu a relevância de distinguir fraude e cartel em licitação. Isso, pois, a fraude passou a ser expressamente tipificada no Código Penal como crime e, ainda, com o mesmo prazo prescricional. Assim, tanto a classificação como fraude quanto a classificação como cartel teria o mesmo efeito: aplicação do prazo prescricional de doze anos. Reconheço que poderia existir a situação em que não há caracterização do cartel, mas somente de fraude (atuação unilateral de um agente econômico, por exemplo). Nesse sentido, estaria afastada a competência do Cade, mas ainda assim se manteria os doze anos como prazo prescricional na seara competente. Portanto, ainda que para o caso em tela se aplique a Lei nº 8.666/1993, pois vigente à época dos fatos, julgo relevante demonstrar que houve mudança no cenário legislativo desde a edição do Guia de Combate a Cartéis em Licitação, com consequências claras para a atividade desta autoridade de defesa da concorrência. A classificação da conduta como fraude ou cartel em licitação parece ter perdido sua relevância, ao menos para fins de definição do prazo prescricional. IV. DA ANÁLISE DE MÉRITO Conforme exposto, o presente processo administrativo foi instaurado com vistas a apurar a existência de condutas anticompetitivas em licitação pública relacionadas à construção, operação e manutenção do CADF, no âmbito da Concorrência nº 001/2008 realizada pela Codeplan.

As condutas investigadas são passíveis de enquadramento no art. 36, I, § 3º, inciso I, alínea “d” da Lei nº 12.529/2011. IV.1. Considerações sobre cartel em licitação O cartel é um acordo explícito ou implícito entre concorrentes para, principalmente, fixar preços ou quotas de produção, dividir clientes e mercados de atuação. Seu intuito é, por meio da ação coordenada, eliminar a concorrência, com o consequente aumento de preços e redução do bem-estar do consumidor[16]. Por outro lado, segundo o Guia de Combate a Cartéis em Licitação do Cade, o cartel em licitação consiste no conluio entre agentes com o objetivo de eliminar ou restringir a concorrência dos processos de contratação de bens e serviços da Administração Pública. Seu objetivo é minar os esforços da Administração Pública em empregar de forma eficiente e eficaz os seus recursos. É, portanto, especialmente grave[17]. Ressalta-se que os contratos públicos constituem aproximadamente 15% do PIB dos países membros da OCDE. No Brasil, em 2018, o governo federal realizou mais de 100 mil processos de contratação, envolvendo aproximadamente 48 bilhões de reais, valor que demonstra o impacto que os cartéis em licitações podem causar ao erário[18]. Portanto, o cartel em licitação é reconhecidamente por este Tribunal, mais gravoso que o cartel comum[19]. Segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o conluio envolvendo licitações públicas:

“(...) involves a horizontal relationship between bidders in a public procurement, who conspire to remove the element of competition from the process. Bid rigging is the typical mechanism of collusion in public contracts: the bidders determine between themselves who should “win” the tender, and then arrange their bids – for example, by bid rotation, complementary bidding or cover pricing – in such a way as to ensure that the designated bidder is selected by the purportedly competitive process. In most legal systems, bid rigging is a hard core cartel offence, and is accordingly prohibited by the competition law. In many countries bid rigging is also a criminal offence.[20]“ As principais estratégias dos integrantes do cartel, especialmente em licitações públicas, envolvem a utilização de estratégias de estanque, notadamente de (i) propostas fictícias ou de cobertura (cover bidding); (ii) supressão de propostas (bid suppression); (iii) propostas rotativas ou rodízio (bid rotation); (iv) divisão de mercado (market allocation ou market division); e (v) subcontratação. A International Competition Network (ICN), ressalta os padrões hábeis para caracterizar os cartéis em licitações: “Competition agencies should ensure that procurement bodies and regulators are aware of certain bidding patterns and other signs of bid-rigging conspiracies, for example: -The same company wins most of the bids; -A number of companies take turns winning successive public bids (bid rotation);

-There are few bid participants or no new participants; -The bid participants are well aware of their competitors and their proposals; -The bid process does not erode the target price; -Participants withdraw during the bid; -Limited access to information on the bid; or -The public contract price deviates substantially from the fair market price.[21]” No presente caso, tendo em vista que o conjunto probatório advém apenas do Acordo de Leniência [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS], faz-se necessário trazer à tona, a utilização de provas indiretas para caracterizar o cartel em licitação. Sobre o tema, o MPF no Parecer nº 32/2024 (SEI 1490161) fez um levantamento dos precedentes do Cade que atestam a importância da utilização de provas indiretas na comprovação de cartéis em licitação[22]. Com base nesses precedentes, consideram-se suficientes para a comprovação do cartel a existência (a) de evidências econômicas, (b) do conjunto probatório e (c) de evidências circunstanciais. Destaco também, o voto-vista do Conselheiro Victor Oliveira Fernandes no Processo Administrativo nº 08700.003699/2017-31[23], em que foi consignada a importância da prova indireta na fundamentação da prática de cartel: “21. Referidos documentos constituem provas indiretas, assim entendidas como provas que, embora não demonstrem diretamente a ocorrência de um fato, são capazes de estabelecer com ele uma relação lógica. 22.

Como também já pude me manifestar em diversas ocasiões, enquanto as provas diretas têm reconhecidamente maior força e, por isso, podem ser valoradas isoladamente, as provas indiretas devem ser apreciadas de forma conjunta para que se possa atingir um padrão de culpabilidade global em uma determinada investigação. Assim como sugerido pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em texto de referência sobre o tema, a melhor prática é valorar provas indiretas de forma holística, considerando o seu efeito cumulativo dentro de um processo. 23. A evolução jurisprudencial brasileira está intimamente ligada ao amadurecimento institucional do CADE na política de combate a carteis em processos de contratações públicas. A identificação de condutas colusivas a partir da detecção de comportamentos anômalos em processos de contratações públicas (como apresentação de propostas de cobertura, supressão de propostas e rodízios) foi bastante explorada em fóruns internacionais de defesa da concorrência nos quais o CADE teve participação ativa nas duas últimas décadas. 24. Em especial, a experiência da autarquia inspirou-se fortemente nas recomendações da OCDE e da UNCTAD. Boa parte dessas recomendações foram internalizadas no Guia Combate a Cartéis em Licitação do CADE, de dezembro de 2019. 25.

Destaca-se, a propósito, que o emprego de evidências indiretas em investigações de bid-rigging é marcante sobretudo em jurisdições fora do main stream do direito concorrencial europeu e norte-americano. Não é por acaso que os mais sólidos precedentes sobre o tema vêm de jurisdições de países em desenvolvimento como Índia, México e Turquia.” (grifos nossos) Portanto, para o julgamento de acervos probatórios constituídos de provas indiretas, é necessário que sejam avaliadas de maneira integrada, levando em conta o conjunto probatório em sua totalidade. Essa abordagem está em conformidade com as diretrizes do Guia de Combate a Cartéis em Licitações do Cade[24], que enfatiza a relevância desse tipo de evidência, alinhando-se às recomendações da OCDE sobre o tema. No presente caso, quando os elementos probatórios são examinados de forma concatenada, resta clara a existência e formação de cartel, institucionalizado em detrimento de licitações públicas promovidas para a construção, operação e manutenção do CADF[25]. Passo, portanto, à análise do conjunto probatório. IV.2. Do conjunto probatório do Acordo de Leniência O Guia de Combate a Cartéis em Licitação do Cade ressalta o Acordo de Leniência com um dos principais mecanismos utilizados pelo Cade para a detecção de cartéis.

Nesse sentido, o Guia institui que o Acordo de Leniência é um meio, que tem como objetivo trazer ao conhecimento do Cade condutas ilícitas, garantindo uma investigação mais eficiente pela autoridade antitruste – destaco trecho: “O Programa de Leniência é um dos instrumentos mais eficazes para detectar, investigar e coibir condutas anticompetitivas com potencial lesivo à concorrência e ao bem-estar social. Constitui, assim, um importante pilar da política de combate a cartéis.”[26] No caso concreto, em 17 de julho de 2017, o Acordo de Leniência [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] O acordo trouxe ao conhecimento do Cade, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] que revelam a prática de condutas anticompetitivas no mercado de obras e serviços para a construção, operação e manutenção do CADF. O objetivo final, segundo os Signatários, era frustrar o caráter competitivo da licitação, com valor à época dos fatos de aproximadamente [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS][27]. Conforme presente no Histórico da Conduta (SEI 0364287 e 0364250), os Signatários afirmam que as condutas anticompetitivas eram (i) acordos em fixação de preços, condições e vantagens associadas; (ii) divisão de mercados entre concorrentes, por meio da apresentação de propostas de cobertura e da promessa de subcontratação; e (iii) troca de informações comercial e concorrencialmente sensíveis.

Relatam que as condutas ocorreram no âmbito da Concorrência CODEPLAN nº 001/2008, durante [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS][28]. Com a reabertura de prazo para apresentação de novas propostas pelos consórcios habilitados, foram realizadas reuniões presenciais entre as empresas dos consórcios concorrentes para a combinação dos valores que constariam das novas propostas, agora livres das causas que geraram as desclassificações. Assim, definiu-se que o [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS][29]. Em que pese a narrativa do Histórico de Conduta, há indícios de que estas já ocorriam desde,[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS][30]. As condutas foram viabilizadas por meio de reuniões internas, telefonemas, reuniões bilaterais e multilaterais. As informações dadas [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS][31]. IV.3. Da necessária corroboração de provas O presente Processo Administrativo se iniciou com a celebração de um Acordo de Leniência, por meio do qual a autoridade de defesa da concorrência teve acesso ao conjunto de documentos que lastreia a presente investigação. A lógica por trás de um acordo de leniência é bastante clara: a Administração Pública renuncia à persecução a certos agentes econômicos (os signatários da leniência) em troca de informações que possam fundamentar a condenação de um grupo maior de infratores à ordem econômica.

Assim, espera-se que os documentos apresentados durante a negociação de um acordo de leniência sejam suficientes não somente para justificarem a instauração de um processo administrativo, mas também para sustentar futura condenação dos agentes implicados na conduta. Ocorre que os agentes interessados em celebrar acordo de leniência possuem incentivos para produzirem toda e qualquer evidência que possa reforçar as chances de assinatura do acordo de leniência e elegibilidade aos benefícios dele decorrentes. É comum, inclusive, a apresentação de provas unilaterais, como documentos elaborados pelo próprio Signatário do acordo de leniência. É nesse cenário que se inclui a discussão sobre a aplicação da regra da corroboração: a necessidade de uma prova adicional àquela produzida pelo Signatário para a comprovação de uma certa conduta. Conforme explicado por Beatriz de Mattos Queiroz[32] em sua dissertação de mestrado, "Assim, as provas de corroboração são tipos de prova que não só adicionam credibilidade, mas também fortalecem e impulsionam o valor probatório de outros indícios já apresentados. Portanto, provas de corroboração são fundamentais para reforçar uma proposição previamente amparada por outras evidências iniciais, consolidando-a com maior segurança. [...] Desse modo, a ideia geral é que devem existir duas ou mais provas tanto da materialidade quanto da autoridade do ato ilícito.

Essas provas podem ser do mesmo tipo (como duas testemunhas) ou de tipos diferentes (como uma testemunha e prova documental)." Tem-se, portanto, que existe a necessidade de que os elementos probatórios apresentados pelos signatários da leniência sejam respaldados por elementos adicionais, privilegiando a diversidade de provas no processo administrativo. Este entendimento é reforçado pelo Guia de Recomendações Probatórias para Acordos de Leniência do Cade, o qual estabelece que anotações e comunicações internas da parte colaboradora não são suficientes para formar convicção sobre a conduta imputada. O tema tem sido amplamente debatido em decisões recentes do Tribunal do Cade. Por todos, cito o voto do Conselheiro Victor Oliveira Fernandes no caso do Cartel de Hidrômetros (Processo Administrativo nº 08700.009165/2015-56) que bem sumarizou a discussão e estabeleceu balizas hermenêuticas. De acordo com Fernandes, as provas devem preencher três características para serem aceitas como elementos de corroboração: (i) a conformidade da prova com o relato do colaborador da leniência; (ii) independência do elemento probatório; e (iii) a necessidade de auxílio na demonstração de ponto controvertido.

No julgamento do Processo Administrativo nº 08700.007776/2016-41, o então Presidente Alexandre Cordeiro abriu divergência parcial em relação ao Relator do caso, expressando que “Acordos de Leniência e Termos de Cessão de Conduta firmados com partícipes das infrações não ensejam uma condenação direta, devendo serem corroborados para que haja um suporte probatório adequado suficiente para afastar quaisquer dúvidas razoáveis quanto à participação dos Representados nas condutas a eles imputadas.” (SEI 1377990, §160). É a partir destes parâmetros que analisarei o conjunto probatório presente neste caso. IV.4. Da descrição e funcionamento do suposto cartel Em 2007, a Companhia de Planejamento do Distrito Federal (Codeplan) surgiu com um projeto sobre o regime de Parceria Público-Privada (PPP)[33] para a construção e operação do CADF, por meio da Concorrência Codeplan nº 001/2008. [34].[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS], foi lançado o edital da Proposta de Manifestação de Interesse (PMI)[35].[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [36]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [37][38][39].[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [40]:[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [41]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [42].

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [43]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [44]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] IV.4.1. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] IV.4.2. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] IV.4.3. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] IV.4.4. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] IV.5. Conclusão quanto às condutas analisadas As condutas ressaltadas envolvem práticas anticoncorrenciais de cartel na licitação pública da construção, operação e manutenção do CADF, com o intuito de: (i) fixar preços e outras condições comerciais; (ii) dividir o mercado; e (iii) trocar informações sensíveis no âmbito da Concorrência nº 001/2008. Os elementos probatórios que subsidiam a tese acusatória são as (i) informações oriundas do Acordo de Leniência [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] e (ii) oitivas dos Representados [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Nota-se que os elementos probatórios são, na maior parte, editais públicos e cartões de passagens e hospedagens em Brasília/DF, o que apesar dos esforços da SG/Cade e da colaboração dos Signatários, este acervo probatório não reúne a robustez necessária para condenação dos Representados, em consonância com o entendimento firmado neste Tribunal, conforme esclarecido no tópico “IV.3. Da necessária corroboração de provas”, deste voto.

Diante do exposto, após análise pormenorizada do conjunto probatório, verifico que mesmo em conjunto, as provas colacionadas nestes autos são insuficientes para prova conclusiva de participação no cartel, de modo a ensejar o arquivamento do feito. V. DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA Passo à análise pormenorizada das principais provas que instruíram a investigação referente a cada investigado. V.1. Delta Construções S.A. (atualmente Salgueiro Construções S.A.) A Delta Construções S.A. (Delta) participava, em conjunto com a Manchester Serviços Ltda., do Consórcio “Nova Sede”. Segundo os Signatários, apesar da empresa Delta compor consórcio com a Manchester, a empresa não participou ativamente das condutas relatadas, sendo citada no Histórico de Conduta, apenas por fazer parte do consórcio[45]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS]. Entretanto, não há indícios suficientes de que esta reunião tenha tido natureza concorrencial. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Diante do exposto, não se verificou a existência de provas suficientes que demonstrassem, de forma segura, a participação da Delta Construções S.A. nas condutas imputadas. Portanto, em consonância com o entendimento da SG/Cade, da ProCade e do MPF, concluo pelo arquivamento do Processo Administrativo em relação à Representada. V.2. Manchester Serviços Ltda.

(atualmente Harpia Serviços e Engenharia Ltda.) A Manchester Serviços Ltda., em conjunto com a Delta Construções Ltda., participava do Consórcio “Nova Sede”, e teve papel central no suposto cartel aqui analisado. De acordo com os Signatários, [46]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [47][ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [48][49][50]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Em sede de Defesa (SEI 1077957 e 1077961), em síntese, destacam: (i) insuficiência probatória; (ii) no edital consta expressamente a impossibilidade de que a empresa participante do consórcio pudesse ser subcontratada futuramente; (iii) o Consórcio “Nova Sede” foi desclassificado em razão de um mero descumprimento formal do edital, não havendo questionamentos acerca do preço, e como a proposta já era o menor preço que eles poderiam alcançar, não houve alteração no preço; e (iv) a Delta Construções S.A. era a líder do consórcio, de modo que a Manchester não possuía autonomia suficiente para tomada de decisões. Diante do alegado, a SG/Cade, por meio do Ofício nº 8543/2022 (SEI 1136429) e do Ofício nº 8771/2022 (SEI 1139035), solicitou esclarecimentos do Edital no que se refere à subcontratação.

A Representada apresentou resposta (SEI 1144727) informando que os itens 4.2.5 e o 6.4.1.4 vedam a hipótese de subcontratação da Manchester, por ser concorrente direta da vencedora da licitação (CNO e Via). Destaco os itens do Edital (Documento 8, SEI 0364261, fls. 61 e 68), os quais possuem a mesma redação: “uma mesma empresa não poderá participar deste certame licitatório como membro de mais de um consórcio ou, se licitante isolada, como membro de um consórcio ou subcontratada;”. Apesar de ser dúbio, a SG/Cade entende que: “(...) não veda subcontratações futuras e cinge-se à participação no certame. Ademais parece restringir a participação do licitante isolado como subcontratada durante o certame para fins de participação e habilitação. Ainda que assim não fosse, qualquer uma das diversas empresas nos quais os sócios participam, que prestam diversos tipos de serviços, poderiam ser subcontratadas para cumprimento do acordado. O benefício a ser eventualmente auferido da colusão seria, sim, realizável.”[51] Considerando o exposto, concordemente com a SG/Cade, PFE-Cade e MPF, entendo que o conjunto probatório reunido ao longo da investigação e do Acordo de Leniência, foi insuficiente para evidenciar a condenação da Manchester Serviços Ltda. Sendo assim, arquivo o presente Processo Administrativo em relação à Representada. V.2.1.

Nelson Ribeiro Neves Nelson Ribeiro Neves era, à época dos fatos, Sócio da Manchester Serviços Ltda., e nas palavras dos Signatários, delegou e autorizou o acordo relativo aos valores das propostas a serem apresentadas no âmbito da Concorrência Codeplan nº 001/2008. Entretanto, verificou-se por meio de notícias vinculadas à imprensa que o Representado veio a óbito durante o ano de 2020[52]. Por esta razão, que o presente Processo Administrativo sequer foi instaurado contra Nelson Ribeiro Neves, conforme esclarecido no §82 da Nota Técnica Confidencial nº 110/2021 (SEI 0984941). Assim, passo à análise dos demais sócios da Manchester Serviços Ltda. V.2.2. Gustavo Neves de Andrade Lemes O Representado Gustavo Neves de Andrade era, à época dos fatos, Sócio da Manchester Serviços Ltda., e segundo os Signatários, participou ativamente do conluio mediante a apresentação de propostas de cobertura e da promessa de subcontratação[53]. De acordo com os Signatários, [54]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Ademais, conforme os Signatários, [55]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [56][57][58]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Entretanto, em que pese as alegações dos Signatários no Acordo de Leniência, elas não foram corroboradas com outras provas que possam ensejar a condenação do Representado. Assim, em consonância com a SG/Cade, PFE-Cade e MPF, entendo pelo arquivamento do Processo Administrativo em relação ao Gustavo Neves de Andrade Lemes. V.2.3.

Rodrigo Castro Alves Neves À época dos fatos, Rodrigo Castro Alves era Sócio da Manchester Serviços Ltda., de modo que diante das alegações dos Signatários, o Representado negociou a contraprestação devida à empresa pela apresentação da nova proposta econômica no âmbito da licitação. Segundo os Signatários, [59][ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [60][61][62].[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Diante do exposto, é cediço que não há elementos suficientes para ensejarem a condenação do representado. Portanto, sigo o entendimento da SG/Cade, PFE-Cade e do MPF, para arquivar o feito em relação ao Rodrigo Castro Alves Neves. V.2.4. Eduardo Pereira Viana O Representado Eduardo Pereira Viana era, à época dos fatos, o Gerente Comercial da Manchester Serviços Ltda. (Executivo), e segundo os Signatários, teria participado em conjunto com o Gustavo Neves e o Rodrigo Neves nas negociações do conluio aqui investigado. Assim como o Rodrigo, os Signatários relatam que .[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [63][64][65].[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Novamente, entendo pelo arquivamento do Processo Administrativo em relação ao Eduardo Pereira Viana, por não haver provas suficientes para sua condenação, conforme o entendimento exarado pela SG/Cade, PFE-Cade e MPF. V.3. Via Engenharia S.A. A Via Engenharia S.A., em conjunto com a CNO, integrava o Consórcio “Centro Administrativo GDF”.

Conforme os Signatários, a Via participou ativamente do conluio, por meio dos seus funcionários, Fernando Márcio Queiroz (Diretor-Presidente) e Luís Ronaldo Santos Wanderley (Diretor de Engenharia da Via). Segundo os Signatários,[66]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Ademais, os Signatários ressaltam que [67] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [68]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [69][70][71]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Nesse sentido, as únicas provas identificadas advêm das declarações dadas pelos Signatários no Acordo de Leniência, sem evidências adicionais para corroborar com os relatos. Portanto, decido pelo arquivamento do Processo Administrativo em relação à representada Via Engenharia S.A., em consonância com a SG/Cade, PFE-Cade e MPF. V.3.1. Luís Ronaldo Santos Wanderley O Representado era, à época dos fatos, o Diretor de Engenharia da Via Engenharia S.A., e segundo os Signatários, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Conforme demonstrado acima, de acordo com as declarações dos Signatários, Luís Ronaldo Santos Wanderley teve o papel de [72] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [73][74][75].

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Entretanto, em que pese as declarações dos Signatários, estas não foram corroboradas com nenhuma outra prova, razão pela qual, concordo com o entendimento da SG/Cade, PFE-Cade e do MPF, e decido pelo arquivamento do feito em face do Representado Luís Ronaldo Santos Wanderley. V.3.2. Fernando Márcio Queiroz Fernando Márcio Queiroz, era à época dos fatos, Diretor-Presidente da Via Engenharia S.A., e de acordo com os Signatários, teve papel . [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Como ressaltado na individualização da Via Engenharia S.A., o Fernando Queiroz [76]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] [77][78][79]. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] Nesse sentido, em não havendo outras provas que corroborem com as declarações dadas pelos Signatários, decido por arquivar o Processo Administrativo em relação ao Representado Fernando Márcio Queiroz, em consonância com a SG/Cade, PFE-Cade e MPF. VI. DA COOPERAÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS DO ACORDO DE LENIÊNCIA O Acordo de Leniência [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS], foi celebrado [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] É importante destacar que, mesmo na ausência de provas conclusivas quanto à condenação dos Representados, o Acordo de Leniência celebrado entre os Signatários e o Cade não fica prejudicado.

Dado que, os programas de leniência existem para facilitar a detecção de novos ilícitos, e não para resolver ou integrar processos administrativos já existentes, ou que fazem parte de uma rotina da Autoridade Administrativa[80]. Nesse sentido, destaco o entendimento do Conselheiro Victor Oliveira Fernandes no PA nº 08700.006377/2016-62 (SEI 1536842): “(...) não cabe imputar ao colaborador uma obrigação de resultado concreto de condenação, mas sim uma obrigação de “meio” de colaborar com as investigações. Caso contrário, a ele estaria sendo imputado uma obrigação que dele não depende diretamente, que é a capacidade de a SG/Cade se articular com outros órgãos de investigação, bem como realizar outras análises. O que a lei exige, portanto, é que a SG/Cade, quando da assinatura, entenda que aquelas evidências são capazes de, ao final da sua instrução, alcançar o resultado potencial almejado, que é justamente a identificação dos demais envolvidos na infração e a obtenção de informações e documentos que comprovem a infração noticiada ou sob investigação. É por esse motivo que os acordos de leniência possuem natureza jurídica dúplice de ferramenta de abreviação das investigações administrativas e de meio de obtenção deprova no processo administrativo, não somente de prova como fim em si mesma.

Seja qual for o resultado imediato da celebração do acordo do ponto de vista da relação jurídico-administrativa travada entre o colaborador e a Administração Pública, os acordos de leniência se distinguem das demais modalidades de consenso administrativo por configurarem instrumentos de realização de uma política pública de persecução administrativa.” No caso concreto, o papel dos Signatários foi importante para o esclarecimento dos fatos e revelações de informações desconhecidas pelo Cade, assim como ressaltado no Parecer nº 32/2024 (SEI 1490161) do MPF. Avalio, portanto, que a obrigação dos Signatários da leniência foi adequadamente cumprida, colaborando com a instrução processual mediante a prestação [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS]. Desse modo, tendo em vista o cumprimento integral dos termos do Acordo de Leniência [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] e a contribuição às investigações, decido pela extinção da ação punitiva da Administração Pública em relação aos seus Signatários, por força do art. 86, § 4º, inciso I da Lei nº 12.529/2011. VII - DISPOSITIVO Diante do exposto, voto pelo: Indeferimento das preliminares suscitadas pelos Representados; Arquivamento do Processo Administrativo, por insuficiência probatória, em relação aos Representados: Delta Construções S.A.; Manchester Serviços Ltda. (atual Harpia Serviços e Engenharia Ltda.); Via Engenharia S.A.; Eduardo Pereira Viana; Fernando Márcio Queiroz; Gustavo Neves de Andrade Lemes;

Luís Ronaldo Santos Wanderley; e Rodrigo Castro Alves Neves. Extinção da punibilidade em razão do cumprimento do Acordo de Leniência n° 12/2017, conforme dispõe o art. 86, §4º, inciso I, da Lei n° 12.529/2011 c/c art. 209, inciso I, do RICade, em relação aos Representados: [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] É o voto. CARLOS JACQUES VIEIRA GOMES Conselheiro Relator [assinado eletronicamente] Referências: ^ Regimento Interno do CADE: “Art. 80. O Conselheiro-Relator disponibilizará o inteiro teor do relatório quando da inclusão do procedimento em pauta para julgamento.” ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ Art. 147. Do despacho que determinar a instauração do processo administrativo, deverão constar os seguintes elementos: I - indicação do representado e, quando for o caso, do representante; II - enunciação da conduta ilícita imputada ao representado, com a indicação dos fatos a serem apurados; III - indicação do preceito legal relacionado à suposta infração. ^ Voto de minha relatoria no âmbito do Processo Administrativo n° 08700.001752/2019-21 (SEI 1585302 e 1585644): “67. Ademais, ressalta-se que, em se tratando de crime de autoria coletiva, com claras evidências da participação de vários agentes, há entendimento jurisprudencial do E. STJ de que não há necessidade de individualização exaustiva da conduta de cada um.” ^ AGRAVO REGIMENTAL EM HABEAS CORPUS. CRIMES DE TORTURA. LESÃO CORPORAL. INÉPCIA DA DENÚNCIA.

AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA NÃO VERIFICADA. REQUISITOS DESCRITOS NO ART. 41 DO CPP DEVIDAMENTE DEMONSTRADOS. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 1. A questão em discussão consiste em saber se a denúncia seria inepta por não individualizar suficientemente as condutas dos acusados em crimes cometidos em concurso de agentes, e se tal fato prejudicaria o exercício da ampla defesa. 2. A denúncia preenche os requisitos do art. 41 do Código de Processo Penal, descrevendo suficientemente os fatos e individualizando a atuação dos acusados, permitindo o exercício do contraditório e da ampla defesa. 3. Nos crimes de autoria coletiva, a denúncia pode ser apresentada de forma geral, desde que demonstre o liame entre a atuação dos acusados e a prática delituosa, garantindo o pleno exercício do direito de defesa. 4. A jurisprudência é pacífica no sentido de que o trancamento da ação penal é medida excepcional, cabível apenas quando a ilegalidade é evidente sem necessidade de análise aprofundada de provas, o que não se verifica no caso. 5. Agravo regimental desprovido. (AgRg no HC n.

990.121/SC, relator Ministro Carlos Cini Marchionatti (Desembargador Convocado TJRS), Quinta Turma, julgado em 18/6/2025, DJEN de 26/6/2025.) ^ “É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa.” ^ Voto proferido pelo Ex-Conselheiro Luiz Hoffmann no PA n° 08012.006043/2008-37 (SEI 1287192). ^ Voto do Conselheiro Marcos Paulo Veríssimo no PA n° 08012.011042/2005-61 e Voto do Conselheiro Gustavo Augusto no PA n° 08700.001805/2017-41 ^ CADE. Guia de Combate a Cartéis em Licitação. Dezembro/2019, p. 13. ^ Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1o do art. 110 deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-se: (...) III - em doze anos, se o máximo da pena é superior a quatro anos e não excede a oito; ^ “Além disso, existem formas de se fraudar uma licitação que além de não envolverem acordo entre concorrentes, podem ser feitas unilateralmente, a exemplo da prestação de informações falsas pela empresa vencedora.

Nestes dois últimos casos mencionados, de fraude entre agentes que são distintos, mas em realidade não são concorrentes e fraude que não envolveu sequer um acordo entre empresas, não estamos diante de um caso de cartel em licitação e, portanto, a investigação e punição não é de competência do Cade, mas sim do Ministério Público e do TCU.” (P. 54) ^ PA n° 08700.003528/2016-21 (SEI 1516184) ^ PA n° 08700.003528/2016-21 (SEI 1528840) e PA n° 08700.001805/2017-41 (SEI 1429012). ^ JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 1737. ^ JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 1737. ^ Vide §10 da Nota Técnica n° 110/2021/CGAA7/SGA2/SG/CADE (SEI 0984928 e 0984932). ^ Guia de Combate a cartéis em licitação. 2019, p. 11 ^ Guia de Combate a Cartéis em Licitação. 2019, p. 12 ^ Voto da Conselheira Camila Cabral Pires Alves no PA n° 08700.005876/2019-85 (SEI 1523006). ^ OECD (2010), “Collusion and Corruption in Public Procurement : Key findings, summary and notes”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 108, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ef957f70-en. ^ ICN, Anti-Cartel Enforcement Manual, Chapter on Relationships between Competition Agencies and Public Procurement Bodies. Abril de 2015, fls. 16.

Disponível em:https://www.internationalcompetitionnetwork.org/portfolio/public-procurement-relationships/. Acesso em: 14 out. 2025. ^ Voto do Ex-Conselheiro Márcio de Oliveira no PA n° 08012.001273/2010-24 (“cartel dos aquecedores solares”) SEI 0104311; Voto do Ex-Conselheiro João Paulo de Resende no PA n° 08012.001029/2007-66 (“cartel de perborato de sódio”), SEI 0170972; e Voto da Ex-Conselheira Ana Frazão no PA n° 08012.004039/2001-68 (“cartel do pão”), SEI 0013034. ^ SEI 1390852 ^ Guia de Combate a Cartéis em Licitações do Cade. 2019, fls. 27 - 33 ^ Vide §38 do Parecer n° 32/2024 do MPF, SEI 1490161. ^ Guia de Combate a Cartéis em Licitações do Cade. 2019, fls. 16-17 ^ Vide §§ 1º e 2º, da Nota Técnica n° 110/2021 (SEI 0984941) ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ Vide §50 do Parecer n° 32/2024 do MPF, SEI 1490161 ^ QUEIROZ, Beatriz de Mattos. Critérios de Corroboração de Provas dos Acordos de Leniência, à Luz da Jurisprudência do CADE. Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa – Dissertação de Mestrado, 2024, p. 50-51. ^ Segundo a Autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no seu livro Direito Administrativo - 38ª Edição 2025, fls.316:

”pode-se dizer que a parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão que tem por objeto (a) a execução de serviço público, precedida ou não de obra pública, remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e contraprestação pecuniária do parceiro público, ou (b) a prestação de serviço de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, com ou sem execução de obra e fornecimento e instalação de bens, mediante contraprestação do parceiro público.” ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ PMI é o Procedimento de Manifestação de Interesse em que os agentes econômicos elaboram os estudos de viabilidade técnica-econômica para formatação de um projeto de Parceria Público-Privada. No Distrito Federal, as PMIs são regulamentadas pelo Decreto n° 28.196/2007. ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ As demais notas de rodapé presentes no tópico "IV.4. Da descrição e funcionamento do cartel" são de acesso restrito[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ .

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ Vide §92 da Nota Técnica n° 16/2024 (SEI 1364887) ^ Vide informações contidas no seguinte site:

https://www.metropoles.com/colunas/claudia-meireles/empresario-brasiliense-nelson-neves-morre-de-coronavirus ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REPRESENTADAS] ^ Voto do Conselheiro Victor Oliveira Fernandes no PA n° 08700.006377/2016-62 (SEI 1536842) CARLOS JACQUES VIEIRA GOMES Conselheiro-Relator (assinado eletronicamente)