Processo Administrativo Sancionador nº 19957.011654/2019-14

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR N° 06/2016

SEI nº 19957.002031/2016-08

Reg. Col. 1511/19

Acusados: Almir Guilherme Barbassa

Antônio Palocci Filho

César Acosta Rech

Dilma Vana Roussef

Fábio Colletti Barbosa

Francisco Roberto de Albuquerque

Guido Mantega

Guilherme Oliveira Estrella

Jorge Gerdau Johannpeter

José Sérgio Gabrielli de Azevedo

Josué Christiano Gomes da Silva

Luciano Galvão Coutinho

Márcio Pereira Zimmermann

Marcus Pereira Aucélio

Maria das Graças da Silva Foster

Maria Lúcia de Oliveira Falcón

Marisete Fátima Dadald Pereira

Miriam Aparecida Belchior

Nelson Rocha Augusto

Nestor Cuñat Cerveró

Paulo José dos Reis Souza

Paulo Roberto Costa

Renato de Souza Duque

Sérgio Franklin Quintella

Silas Rondeau Cavalcante Silva

Sílvio Sinedino Pinheiro

Túlio Luiz Zamim

Assunto: Apurar possível inobservância de deveres fiduciários dos

administradores da Petrobras na construção do Complexo

Petroquímico do Rio de Janeiro. Infração aos artigos 153,

154, §2º, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/76.

Diretor Relator: Henrique Machado

RELATÓRIO

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 1 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 1

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I. OBJETO E ORIGEM

1. Trata-se de processo administrativo sancionador (“PAS”) instaurado pela

Superintendência de Processos Sancionadores (“SPS” ou “Acusação”) em desfavor dos

membros da diretoria, conselho de administração e conselho fiscal da Petróleo Brasileiro

S.A. (“Petrobras” ou “Companhia”) Almir Guilherme Barbassa (“Almir Barbassa”),

Antônio Palocci Filho (“Antônio Palocci”), César Acosta Rech (“César Rech”), Dilma

Vana Roussef (“Dilma Roussef”), Fábio Colletti Barbosa (“Fabio Barbosa”), Francisco

Roberto de Albuquerque (“Francisco Roberto”), Guido Mantega, Guilherme Oliveira

Estrella (“Guilherme Estrella”), Jorge Gerdau Johannpeter (“Jorge Gerdau”), José Sérgio

Gabrielli de Azevedo (“Sérgio Gabrielli”), Josué Christiano Gomes da Silva (“Josué

Christiano”), Luciano Galvão Coutinho (“Luciano Coutinho”), Márcio Pereira

Zimmermann (“Márcio Zimmermann”), Marcus Pereira Aucélio (“Marcus Aucélio”),

Maria das Graças da Silva Foster (“Graça Foster”), Maria Lúcia de Oliveira Falcón

(“Maria Falcón”), Marisete Fátima Dadald Pereira (“Marisete Pereira”), Miriam

Aparecida Belchior (“Miriam Belchior”), Nelson Rocha Augusto (“Nelson Rocha”),

Nestor Cuñat Cerveró (“Nestor Cerveró”), Paulo José dos Reis Souza (“Paulo Souza”),

Paulo Roberto Costa, Renato de Souza Duque (“Renato Duque”), Sérgio Franklin

Quintella (“Sérgio Quintella”), Silas Rondeau Cavalcante Silva (“Silas Rondeau”), Sílvio

Sinedino Pinheiro (“Sílvio Pinheiro”), Túlio Luiz Zamim (“Túlio Zamim”), por supostas

irregularidades na construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro

(“COMPERJ” ou “Refinaria”), em infração aos artigos 153, 154, §2º, “c”, 155, e 163, I,

da Lei n° 6.404/761.

2. Em 20.10.2014, com a divulgação de notícias sobre a possível ocorrência de

corrupção envolvendo administradores da Petrobras, apurada pelo Ministério Público

1 Art. 153. O administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e

diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios.

Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o estatuto lhe conferem para lograr os fins

e no interesse da companhia, satisfeitas as exigências do bem público e da função social da empresa.

(...)

§ 2° É vedado ao administrador:

(...)

c) receber de terceiros, sem autorização estatutária ou da assembleia-geral, qualquer modalidade de

vantagem pessoal, direta ou indireta, em razão do exercício de seu cargo.

Art. 155. O administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus negócios.

Art. 163. Compete ao conselho fiscal:

I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos administradores e verificar o cumprimento dos

seus deveres legais e estatutários.

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Federal (“MPF”) no âmbito da “Operação Lava-Jato”, que revelou a existência do

pagamento de propina para administradores da Petrobras e outros agentes públicos

mediante o superfaturamento de obras e serviços contratados pela Companhia, a

Superintendência de Relações com Empresa (“SEP”) instaurou os Processos CVM nos

RJ2014/12184 e RJ2014/11254.

3. Após diligências inaugurais, referida área técnica recomendou a instauração

de inquérito administrativo (“IA”) para aprofundar as investigações, motivo pelo qual foi

instaurado2 o IA CVM nº14/2014. Em razão da multiplicidade de fatos e de

administradores investigados, a SPS propôs que este IA fosse desmembrado3, momento

em que o IA CVM nº 06/20164 foi instaurado para apurar notadamente a conduta dos

administradores da Petrobras na construção do COMPERJ, objeto do presente processo.

II. PRESCRIÇÃO

4. Antes de iniciar os procedimentos ordinários de investigação, a SPS analisou

quais fatos poderiam ser objeto de ação punitiva por esta Autarquia, ou seja, não estariam

prescritos.

5. Sobre o tema, destaca a SPS que os fatos objeto do presente processo teriam

violado, ao mesmo tempo, a legislação penal e societária, aplicando-se o prazo

prescricional da lei da penal5, consoante o art. 1°, §2º, da Lei n° 9.873/99.

6. Argumenta, nesse sentido, que a propina paga a administradores da Petrobras

por empresas fornecedoras de serviços seria conduta ilícita à luz do art. 317 do Código

Penal de 19406, o qual define a corrupção passiva, e também dos arts. 153 e seguintes da

Lei nº 6.404/76, os quais estabelecem deveres fiduciários aos administradores de

companhias abertas. Nesse passo, concluiu a área técnica que o prazo de prescrição no

2 Memorando CVM/GEA-3/N°078/2014.

3 Memorando n° 7/2016.

4 Portaria CVM/SGE/N°68/2016 (Doc. SEI n° 0090816).

5 Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no

exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática

do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. § 2o Quando o fato

objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo

previsto na lei penal.

6 Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função

ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena –

reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.

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presente caso deveria ser de 16 anos, conforme previsto no inciso II do art. 109 do Código

Penal de 19407.

7. Para a SPS, os fatos objeto do processo teriam ocorrido notadamente em 2006

e 2010, quando a diretoria executiva da Petrobras aprovou a mudança da fase II para a

fase III e a transformação do projeto em programa COMPERJ, respectivamente. As

investigações, por sua vez, teriam tido início em outubro de 2014, com a instauração do

Processo CVM nº RJ2014/012184, sendo possível o exercício do poder punitivo da

Autarquia, uma vez que não teria transcorrido o prazo prescricional de 16 anos.

8. Quanto à utilização do prazo prescricional penal àqueles administradores que

não foram objeto da persecução penal, a SPS argumentou que a prescrição seria

fenômeno relacionado a fatos submetidos à investigação e não a pessoas, motivo pelo

qual o prazo prescricional da lei penal a estes também seria aplicável.

III. FATOS E ACUSAÇÃO

III.1. SISTEMÁTICA CORPORATIVA

9. Destaca a área técnica que a “Sistemática Corporativa de Projetos de

Investimento do Sistema Petrobras” (“Sistemática Corporativa”) consistiria em normativo

responsável por “fornecer diretrizes para planejamento, aprovação e monitoramento de

projetos de investimento”8, orientando e padronizando os projetos de investimento da

Petrobras. Ao empregar padrões internacionais de gestão de projetos, a Sistemática

Corporativa utilizaria a metodologia Front-End Loading (“FEL”)9 segundo a qual o

projeto deve atravessar “portões”, com marcos bem definidos e diversos pré-requisitos,

antes de consumir recursos da Companhia, conforme ilustra abaixo a figura constante do

relatório de inquérito10:

7 Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1o do art. 110

deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-se: II em dezesseis anos, se o máximo da pena é superior a oito anos e não excede a doze;

8 Item 32 do relatório de inquérito CVM nº 06/2016 feito pela SPS.

9 Trata-se de “metodologia de desenvolvimento para projetos de capital, que envolve o planejamento

robusto e design no início de vida de cada projeto, em um momento em que a habilidade de influenciar

mudanças é relativamente alta e o custo para implementá-las é relativamente baixo”. (Item 35 do relatório

de inquérito CVM nº 06/2016 feito pela SPS)

10 Figura retirada do item 37 do relatório de inquérito.

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10. O principal objetivo da Sistemática Corporativa seria minimizar eventuais

prejuízos decorrentes de alterações ao longo da existência do projeto, contando, para isso,

com cinco fases e três “portões” de decisão. Além disso, a Sistemática Corporativa

exigiria, na aprovação de projetos acima de US$ 300 milhões, a participação das áreas

corporativas da Petrobras para opinar sobre aspectos técnicos do projeto por meio da

emissão de pareceres.

III.2. COMPERJ

11. De acordo com a peça acusatória, a Petrobras, a Ultrapar Participações S.A.

(“Ultrapar”) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (“BNDES”)

teriam acordado, em 2004, desenvolver estudo com o intuito de implantar complexo

petroquímico destinado à produção de petroquímicos derivados de petróleo pesado

oriundo da Bacia de Campos.

12. O complexo seria formado por uma unidade de refino básica (“UPB”),

destinada à produção de petroquímicos básicos, e por unidades petroquímicas associadas

(“UPA”), encarregadas de produzir resinas e plásticos. O projeto também contaria com

uma central de utilidades para fornecer água, vapor, combustíveis, energia elétrica, entre

outros insumos, assim como instalações prediais para facilitar o transporte e a estocagem

de matérias-primas e produtos.

13. De acordo com a Sistemática Corporativa, a fase I seria utilizada para a

identificação de oportunidades de investimentos. Nesse momento, a área de negócio

avalia o alinhamento do projeto com os objetivos corporativos da Petrobras e mensura as

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incertezas, o retorno potencial e o risco do projeto. Além disso, a área de negócio deve

realizar análise quantitativa dos riscos associados ao projeto. A aprovação dessa fase

inicial permite que o projeto seja incluído na carteira de projetos da Petrobras e autoriza a

elaboração do projeto conceitual.

14. Menciona a SPS que, de acordo com o relatório da comissão interna de

apuração (“CIA") instaurada pela Petrobras para investigar as denúncias de corrupção, a

primeira reunião para estudos da fase I da UPB teria ocorrido em 6.2.2004. A solicitação

para aprovação da mudança de fase teria se dado em 29.7.2004. A CIA teria destacado

também que, de acordo com o sumário executivo do projeto, a UPB teria capacidade de

processamento de 150.000 barris por dia (“BPD”) de petróleo pesado. O investimento

total previsto para a construção do complexo seria US$6,1 bilhões, sendo US$3bilhões

para implantação da UPB e US$ 3,1 bilhões para as UPA, com valor presente líquido

(“VPL”) de US$2,3 bilhões.

15. Com base nestas informações, a diretoria executiva da Petrobras aprovou: (i)

o desenvolvimento da fase de FEL 2 para o projeto da UPB com a participação da

ULTRAPAR e do BNDES; (ii) início da fase de FEL 1 para as UPA; (iii) início das

negociações para o desenvolvimento de parcerias e acordos necessários à implantação do

empreendimento; e (iv) início das negociações com órgãos governamentais para obtenção

de licenças e incentivos fiscais ao projeto.

16. Segundo a SPS, na documentação relacionada à referida aprovação não teria

sido encontrada referência à análise quantitativa dos riscos do projeto, procedimento

recomendado pela Sistemática Corporativa. Tal falha teria sido igualmente apontada pelo

Tribunal de Contas da União (“TCU”)11.

17. Com a aprovação, teve início a fase II da UPB que, segundo a Sistemática

Corporativa, teria por objetivo a aprovação do projeto conceitual. Nessa fase são

estimados preliminarmente todos os custos, mas o grau de confiança das estimativas

ainda não é suficiente para uma decisão de alocação de recursos12. Conforme apurado,

diante da complexidade e inovação tecnológica do projeto, bem como da necessidade de

11 Relatório do processo TC 006.981/2014-3: “Não obstante todo o arcabouço normativo da Petrobras, não

foram desenvolvidas, para o COMPERJ, análises estruturadas de riscos que amparassem as tomadas de

decisão dos gestores responsáveis pela implantação do Programa. Em 2006, o COMPERJ, até então

considerado um parque petroquímico dentro da carteira de investimentos da Petrobras, foi aprovado em

FEL 2, dando-se início à fase de elaboração do projeto de engenharia básica. Até aquela ocasião,

nenhuma análise estruturada de riscos havia sido desenvolvida, a despeito da [sic] Sistemática

Corporativa já exigir, para aquele nível de maturidade do projeto, a identificação e análise qualitativa de

riscos técnicos.”

12 De acordo com a Sistemática Corporativa vigente à época dos fatos (item 76 do relatório de inquérito).

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confirmar a configuração do complexo concebida na fase I, o projeto conceitual foi

elaborado entre abril de 2005 e abril de 2006 pela empresa T.I.

18. Foi a partir desse momento que a Acusação entendeu que haveria sinais de

alerta concretos acerca dos problemas enfrentados pelo projeto que não teriam sido

devidamente observados pelos administradores da Petrobras, a saber: (i) o descasamento

de fases do projeto; (ii) a evolução das estimativas de investimento e (iii) a análise de

risco de prazo e sensibilidade ao tempo.

III.2.1. DESCASAMENTO DE FASES

19. Narra a área técnica que a UPB e as UPA teriam sido tratadas em fases

distintas de maturidade, o que aumentaria o risco de atraso no cronograma de início da

operação da Refinaria, com destacado impacto na avaliação da viabilidade do projeto,

dada a forte integração operacional das unidades.

20. Cita a SPS que, em 06.09.2006, a diretoria de abastecimento solicitou

aprovação da fase II para iniciar a fase III do projeto COMPERJ, por meio do DIP ABPQF 178/2006. Na oportunidade, foi requerida a antecipação de contratações que só

deveriam ocorrer, segundo a Sistemática Corporativa, na fase de execução do projeto.

Entre os documentos anexos ao DIP, haveria o “Relatório de Passagem de Fase” com o

cronograma do projeto e previsão de início do projeto básico das UPA em 30.09.2007,

um ano após o início do projeto básico da UPB.

21. Sobre o tema, destaca a SPS que os pareceres anexos ao DIP teriam

apresentado alertas sobre o descasamento de fases e feito recomendações para que o

projeto da Refinaria fosse integrado. A seguir transcrevem-se trechos dos pareceres

reproduzidos no inquérito:

DIP ESTRATEGIA/API 58/2006

Sendo os projetos do COMPERJ integrados e dependentes uns dos outros,

há necessidade de sincronismo em seus cronogramas físicos para que

sejam implementados dentro do prazo previsto. Sendo assim, é necessária

uma especial atenção no cronograma de implantação, pois a forte

necessidade de integração, aliada à não consideração de contingência de

tempo nos mesmos, apontam para a necessidade de um gerenciamento

eficaz de maneira a evitar prováveis atrasos na implementação dos

projetos.

Recomendamos que o empreendimento seja encaminhado para aprovação

apenas quando todas as unidades, conjuntamente, apresentarem o grau de

maturidade desejado para projeto básico.

Recomendamos não assumir compromissos que tragam alguma

irreversibilidade em relação à implantação do projeto.

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DIP PLAFIN/PA 61/2006, 04/09/2006 – PARECER DO PLAFIN

Há risco de atraso no cronograma em função da necessidade de integrar a

execução do projeto, de modo que todo o Complexo entre em operação de

forma simultânea, impactando no custo do empreendimento e em seus

indicadores econômicos. Recomendamos a análise de sensibilidade para a

data de partida de cada uma das unidades de produção do Complexo na

fase de EVTE básico.

22. De acordo com a SPS, o descasamento de fases teria criado cenário

preocupante para a aprovação sem ressalvas do projeto. Ressaltou que, como a fase III

ainda não seria fase de execução do projeto, teria havido a aprovação da antecipação de

gastos em desacordo com o que preconizava a Sistemática Corporativa.

III.2.2. EVOLUÇÃO DAS ESTIMATIVAS DE INVESTIMENTOS

23. A SPS também menciona a evolução das estimativas de investimento. Em

relação à unidade de refino, foi verificado que o montante a ser investido no projeto da

UPB teria aumentado de US$3 bilhões para US$5,2 bilhões. Esse acréscimo de 73% teria

excedido a margem de erro prevista na Sistemática Corporativa, bem como extrapolaria a

previsão contida na análise de sensibilidade da Fase I da UPB. Assim, o Valor Presente

Líquido (“VPL”) da UPB teria se reduzido mesmo com a diminuição da taxa WACC

(“Weighted Average Cost of Capital”) utilizada para calcular a viabilidade da Refinaria.

No critério de robustez, o cálculo do VPL da UPB teria apresentado valor negativo.

24. Deste modo, a diretoria teria um projeto em Fase III, mas parte fundamental

dele apresentaria viabilidade econômica em fase anterior de maturidade, por isso, mais

incerta, conforme demonstrava a documentação levada à deliberação pela diretoria. A

seguir reproduz-se a tabela relativa à viabilidade das UPA e da UPB no cenário de

robustez, considerado o mais indicado pela Sistemática Corporativa da Petrobras.

25. Segundo a área técnica, como não teria havido sincronia entre as fases das

unidades operacionais do projeto, a UPB teria apresentado VPL marginalmente positivo

no cenário de referência, e negativo no cenário de robustez, conforme figura antes

descrita, o que aumentaria sobremaneira, no sentir da Acusação, o risco do projeto.

Assim, a documentação submetida à diretoria teria demonstrado que as UPA não estariam

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no mesmo grau de maturidade aprovado pela diretoria para o projeto e que tal parte seria

fundamental para a viabilidade econômica do COMPERJ.

III.2.3. ANÁLISE DE RISCO DE PRAZO E SENSIBILIDADE AO TEMPO

26. Destaca a SPS que a Sistemática Corporativa orienta que o cenário de

referência deveria ser usado em casos excepcionais, de modo que os projetos de

investimentos devem mostrar-se atrativo economicamente sob o critério da robustez. Ao

apresentar VPL negativo no cenário de robustez, a referida sistemática exigiria uma

análise de risco quantitativa para aprovação no cenário de referência.

27. Segundo apurado, havia no relatório de FEL2 uma análise de risco que teria

indicado apenas 5% de probabilidade de conclusão da UPB até julho de 2013. No entanto,

a Acusação aponta que os fluxos de caixa do EVTE do COMPERJ teriam considerado a

entrada em operação do COMPERJ integrado em 2012, sendo que os atrasos tinham

impactos significativos no VPL do projeto, conforme consta do item “2.14.3.

RESULTADOS” do Sumário Executivo do Relatório de FEL-2, a seguir reproduzido:

O atraso de 1 ano no projeto, considerando todas as premissas de

investimento e custo fixadas no tempo, isto é, considerando apenas atraso

de 1 ano na receita do projeto reduz o VPL em U$$ 779 MM.

28. A Companhia não teria apresentado nenhuma análise de risco para o

complexo integrado, mesmo sendo conhecida a imaturidade do projeto relativamente às

unidades de segunda geração. A SPS também ressaltou que qualquer alteração na data de

partida da Refinaria teria impacto relevante na viabilidade do projeto. Sobre o tema, os

pareceres das áreas corporativas DIP Estrategia/API 58/2006, de 30/08/2006, e DIP

Plafin/PA 61/2006, de 04/09/2006, expressaram as ressalvas acima transcritas.

29. Apesar dos sinais de alerta, o projeto foi aprovado sem ressalvas pela diretoria

e, além disso, US$157 milhões foram antecipados para a contratação de serviços. Ressalta

a Acusação que, segundo o relatório da FEL2, tal valor seria utilizado para a compra de

equipamentos críticos sem que houvesse a descrição mínima dos equipamentos a serem

adquiridos.

30. Destaca a SPS que os problemas relacionados ao prazo de partida do

Complexo também foram objeto de ressalva da comissão interna de apuração (“CIA”).

Segundo o relatório emitido pela referida comissão, a empresa que elaborou o projeto

conceitual do COMPERJ teria previsto o começo das operações em 2014, no entanto, tal

estimativa teria sido antecipada pelo diretor de abastecimento Paulo Roberto Costa,

conforme depoimento prestado àquela CIA por funcionários da Petrobras. A seguir,

reproduz-se o trecho da CIA mencionado pela Acusação:

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Sobre a definição do prazo de partida para a implantação da UPB e UPA,

o Sr. [...] declarou que a empresa contratada (Technip Italy) previu o

prazo para 2014. No entanto, por determinação do ex-diretor de

Abastecimento, Sr. Paulo Roberto Costa, o prazo foi reduzido para

dezembro/2012. Informou que, ao tomar conhecimento da redução do

prazo, a Technip teria noticiado que o marco estabelecido pelo ex-diretor,

em seu entendimento, não poderia ser atendido.

Confira trecho da declaração do Sr. [...] (Termo 58):

Em reunião com a Technip esta caracterizou que o prazo adequado para

implantação do COMPERJ seria 2014, mas o ex-Diretor impôs o prazo de

12/12/2012, ao que a Technip declarou que isso não era possível. O

declarante relata que concordava com o prazo de 2014. A partir desta

imposição do ex-Diretor Paulo Roberto, a Engenharia trabalhou o

cronograma para 2012. Relata que não era registrado, mas que

comentavam com o ex-Diretor que o prazo de 2012 não era viável.

Comentou que [....] há um estudo de análise de risco de prazo para o

COMPERJ, preparado pela PETROBRAS, que demonstra: “em função da

desconfiança com a exequibilidade fizeram uma análise de risco que

apontava para 65% de não se alcançar a data de 12/12/2012. Existe

relatório sobre esta questão (Fel I para Fel II e Fel II para Fel III). Esta

análise foi feita em três dias de seminário onde havia um grupo

multidisciplinar com pessoas especializadas de cada área. Este percentual

foi aumentando ao longo do tempo. Mesmo assim, continuaram rodando

o EVTE com a data de partida para12/12/2012.

No entender do mesmo declarante, o atendimento do prazo previsto pela

Technip Italy traria mais consistência ao projeto e a sua exequibilidade

não seria comprometida, embora pudesse haver algum atraso no

cronograma.

31. O relatório da CIA registra ainda a falta de critérios técnicos adotados para

antecipar contratações para o COMPERJ, conforme a seguir reproduzidos:

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32. Com relação à antecipação das contratações, a SPS assevera que ela foi

autorizada para que fosse possível começar as operações da Refinaria em março de 2012,

mesmo sendo altamente improvável cumprir tal cronograma, conforme consta da

documentação-suporte da deliberação. Ressalta ainda que não haveria definição dos

equipamentos a serem adquiridos, mas tão somente os critérios de compra dos

equipamentos.

33. Segundo a área técnica, em 06.09.2006, Sérgio Gabrielli, Almir Barbassa,

Guilherme Estrella, Nestor Cerveró, Paulo Roberto Costa e Renato Duque aprovaram,

apesar das condições antes descritas, o início da Fase III do Projeto COMPERJ e a

antecipação de US$157 milhões para a contratação de serviços.

III.2.4. FASE III

34. Narra a SPS que a fase III de um projeto de investimentos serve, segundo a

Sistemática Corporativa, para a elaboração do projeto básico de engenharia, quando são

feitas estimativas de gastos mais precisas, a fim de incorporar “preços firmes” no estudo

de análise econômica do projeto.

35. De acordo com a peça acusatória, a partir de 15.1.2010 o COMPERJ teria

sofrido mudança no modelo conceitual que havia sido desenvolvido nas fases I e II, pois

teria passado a apresentar baixa atratividade econômica em razão do aumento dos custos

de construção da Refinaria. O DIP AB-PQ 2/2010 assentou o resultado de diversos

estudos realizados pela diretoria de abastecimento para melhorar a atratividade econômica

do COMPERJ, tendo sido levado à deliberação em 25.02.2010.

36. As justificativas para a necessidade de mudanças seriam, nas palavras da SPS,

“alterações no balanço entre oferta e demanda dos petroquímicos por mudanças na

dinâmica do consumo, pelo crescimento da oferta e pelo impacto da crise econômica

global; forte pressão de custos sobre os investimentos em todo o mundo; e a elevação do

custo do investimento em função da demanda sobre a capacidade da indústria nacional”.

37. De acordo com o referido DIP, o COMPERJ se transformaria em um

programa (“Programa”) a ser desenvolvido em três etapas constituídas por três projetos

distintos: duas refinarias (trem 1 e trem 2) e unidades petroquímicas associadas. Também

teria sido requerida a alteração nas fases dos projetos que integravam o Programa.

38. Segundo a Sistemática Corporativa, para um projeto ser considerado

Programa “é necessário que estes projetos componentes estejam alinhados na obtenção

dos benefícios ao qual o Programa se destina; que existam interdependências a serem

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 11 de 66

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coordenadas e que exista um responsável ou uma comissão responsável pelo

acompanhamento do Programa”13.

39. A proposta de alteração elaborada pela diretoria de abastecimento teria

registrado a necessidade de alguns projetos das unidades petroquímicas retornarem de

fase, “em função das alterações propostas em suas capacidades e matérias-primas”. Já o

primeiro trem de refino (Trem 1) seguiria para a fase IV, de execução do projeto.

40. Em relação ao Trem 1, a Acusação destacou o valor negativo do VPL nos

cenários de referência e de robustez, conforme trecho extraído do DIP AB-PQ 2/2010:

16.3. O resultado projetado para o VPL do projeto COMPERJ Refinaria

Trem 1 no cenário de referência é de US$ 665 milhões negativos,

considerando a Taxa Mínima de Atratividade (TMA) de 8,7%. Para a

condição de robustez o VPL é de US$ 1.376 milhões negativos,

41. Segundo a área técnica, a apresentação de proposta procurando melhorar os

indicadores econômicos, a princípio, observaria o cuidado exigido pelo dever legal de

diligência, porém, os mesmos documentos que atestavam o alinhamento estratégico do

projeto teriam feito ressalvas e recomendações que teriam sido ignoradas pela diretoria

executiva. Além disso, os normativos internos terem sido desrespeitados principalmente

em relação à análise de risco do Programa.

42. Como descrito anteriormente, o risco de atraso e seu forte impacto no VPL,

bem como a necessidade de integração dos projetos já teriam sido objeto de ressalva em

pareceres nas fases anteriores. E, nos documentos relacionados à aprovação do projeto do

Trem 1, não haveria análise de sensibilidade ao tempo, uma vez que as análises de

sensibilidade que constariam do DIP AB-PQ 2/2010 teriam tratado somente de

“tributação, mercado e margens, e cronograma de diesel, e também apontam a

ocorrência de VPLs negativos, como pode ser visto no trecho abaixo:”

16.4. Foram realizadas análises de sensibilidade referentes à:

a) Tributação – no cenário de referência, caso a legislação em vigor não

seja estendida à refinaria, o VPL será de US$ 1.336 milhões negativos.

Outrossim, caso a legislação seja aplicada também nas operações da

refinaria, estendendo neste caso o diferimento do ICMS dos insumos, o

VPL passa para US$ 474 milhões negativos [...]

b) Mercado e Margens – além do cenário de referência e condição de

robustez, foram gerados dois cenários alternativos de mercados e

margens. No primeiro cenário (SE1 – balanceado), onde há a manutenção

do preço do petróleo e margens a partir de 2012 e o PIB brasileiro cresce

a 3% a.a. (indicando retração do mercado de derivados e maior

13 Item 141 do relatório de inquérito CVM nº 06/2016 feito pela SPS.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 12 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 12

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penetração dos biocombustíveis), o VPL seria de US$ 179 milhões. No

segundo cenário (SE3 – agressivo), onde é combinado o cenário do

PN2009 – 2013 com os preços e margens do primeiro cenário, o VPL

seria de US$ 582 milhões.

c) Diesel – assumindo uma penetração mais agressiva do diesel 10 ppm

no mercado, que atingiria 91% do mercado total de diesel em 2020

(contra 54% do cenário de referência) o VPL seria de US$ 238 milhões

negativos. [grifamos]

43. À SPS, o projeto do Trem 1 teria concluído a fase III com os mesmos

problemas que o projeto COMPERJ teria apresentado ao final da fase II, quais sejam, o

descasamento de fases e a ausência de uma análise de riscos adequada aos normativos

internos, que, com a transformação em programa, exigia que a realização de uma análise

de riscos que considerasse os projetos de forma integrada.

44. Sobre o tema, a Acusação menciona que a Sistemática Corporativa requer do

gerenciamento de um “Programa” análise sobre “as interdependências existentes entre

seus diversos projetos, suas atividades de mitigação de risco, mudanças ocorridas nos

seus escopos, cronogramas e custos, de forma que sejam coordenados e controlados os

impactos decorrentes destas ações no alcance dos benefícios totais pretendidos pelo

Programa”.

45. Na visão da SPS, seria “temerário sustentar a atratividade econômica de todo

o programa com base nos projetos em fases anteriores, que carregam todas as incertezas

inerentes à sua imaturidade, sabendo que o projeto mais maduro (Trem 1) apresentava

VPL extremamente negativo”.

46. A mudança no modelo conceitual do complexo petroquímico teria sido,

inclusive, criticada pelo TCU no relatório de fiscalização TC 006.981/2014-3 – Auditoria

de gestão nas obras do COMPERJ, conforme a seguir reproduzido:

As obras do Trem 1 foram aprovadas com previsão de investimentos de

US$ 7,97 bilhões. Na mesma época, previa-se um custo para todo o

Complexo de US$ 26,87 bilhões. A construção do Trem 1, de maneira

isolada, indicava um VPL negativo de US$ 665 milhões, no cenário de

referência, e de US$ 1.376 milhões, também negativo, na condição de

robustez (Peça 28, pp. 3 e 22). Vale indicar que essa situação já havia

sido aventada nas avaliações econômicas de FEL 1 e FEL 2, que

afirmavam que a implantação do COMPERJ, de forma não integrada, não

seria rentável à Companhia.

Assim, mesmo com o status da maioria dos projetos do Complexo em

níveis iniciais de maturação (desenvolvimento conceitual e identificação

de oportunidade), em 2010, o Programa COMPERJ foi fracionado e foi

autorizado o início das obras das unidades incluídas no escopo da Etapa

1, dando-se início à construção do Trem 1 da refinaria. Os projetos das

demais etapas mantêm, ainda hoje, 2014, os mesmos níveis de

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 13 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 13

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implantação em que se encontravam em 2010: Etapa 2 (petroquímicos) na

Fase II e Etapa 3 (Trem 2) na Fase I. [....]

no ano de 2010, na ocasião de mudança da Fase III para a Fase IV do

desenvolvimento do projeto do COMPERJ (FEL 3), o ambiente de

tomada de decisão ainda envolvia cenários de elevadas incertezas, face às

imaturidades dos projetos e às drásticas e recentes mudanças conceituais

no modelo de implantação. [....]

a maturidade dos projetos petroquímicos e do Trem 2 da refinaria

estavam em fase inicial de desenvolvimento. Por esse motivo, as

estimativas de custos dessas etapas previam margens de erro mais

alargadas, o que potencializava ainda mais o cenário de incertezas

existente à época, inclusive em relação à viabilidade econômica. [....]

relativamente às estratégias de planejamento e implantação do

COMPERJ, será apresentada uma das decisões mais significativas e que

mais trouxeram impactos para a evolução dos custos do empreendimento,

principalmente pela possibilidade de ter sido motivadora de outros atos

gerenciais que não surtiram os efeitos desejados. Trata-se da decisão de se

dar início à construção do COMPERJ de forma fracionada, em modelo de

programa, sem a devida maturidade dos projetos e sem análise específica

que indicasse o tratamento adequado para os riscos assumidos. [....]

A adoção da implantação do empreendimento em forma de programa

provocou o início das obras do Trem 1 da refinaria e o “abandono” dos

demais projetos em níveis iniciais de maturação, mesmo diante da estreita

interdependência existente entre esses projetos.

Evidência desse aparente abandono seria a permanência, até os dias

atuais, dos projetos relacionados às plantas petroquímicas e ao Trem 2 da

refinaria nos mesmos estágios de maturação em que se encontravam

quando as obras do Trem 1 foram iniciadas, em 2010. Ou seja, decorridos

52 meses da decisão por se implantar de forma fracionada o COMPERJ,

ainda não houve avanço no desenvolvimento dos demais projetos que

tenha implicado um avanço de fase. Mais ainda, atualmente, ante a série

de incertezas envolvendo a formalização das parcerias comerciais, a

Petrobras sequer tem divulgado datas para o início das obras das demais

etapas.

47. Registra a área técnica que a documentação suporte do DIP teria trazido

documento denominado “Plano de Gerenciamento do Risco” que não teria apresentado

análise de risco do Programa COMPERJ. Esse documento teria apresentado as referências

utilizadas pela Companhia na análise quantitativa de riscos, mas não possuiria uma

análise propriamente dita que seguisse os normativos internos relacionados à matéria, fato

igualmente ressalvado pelo TCU no relatório TC 006.981/2014-3:

Muito embora a Sistemática Corporativa exigisse que, para a aprovação

de FEL 3, fosse necessário desenvolver estudos que permitissem

identificar e avaliar qualitativa e quantitativamente os riscos associados,

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 14 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 14

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além de constituir um plano de respostas adequado, nenhuma análise

estruturada dos riscos do Programa COMPERJ foi conduzida à

apreciação da Diretoria Executiva da Petrobras.

Como consequência, naquela ocasião, foi aprovado o início da execução

de parte do Programa (Trem 1) sem que fossem ponderados os riscos

associados a tal decisão e os impactos atrelados à continuidade do

investimento nos termos até então esquadrinhados. Em outras palavras, os

gestores da Petrobras acabaram por assumir riscos não calculados, em vez

de contingenciá-los em estratégias de planejamento, implantação e

integração mais apropriadas à complexidade do programa e ao nível de

maturidade dos projetos. [...]

Ocorre que a primeira análise de riscos realizada para o COMPERJ foi

desenvolvida apenas em ago/2012 (Peça 60), trinta meses depois da

aprovação do início das obras do Trem 1, cerca de dois anos e meio após

o início da fase de execução. [...]

Face à tamanha intempestividade na realização de análises de risco, fica

claro que as decisões gerenciais adotadas até aquela data (ago/2012) não

se respaldaram em informações consistentes que permitissem aos gestores

confrontar os benefícios esperados com os possíveis impactos decorrentes

dos atos de gestão.

48. Segundo a Acusação, os pareceres da Estratégia e Desempenho Empresarial

(DIP Estratégia/API 28/2010) e do PLAFIN teriam feito uma série de ressalvas ao

projeto. Esses pareceres teriam criticado notadamente: (i) a não consideração das

refinarias Premium na análise econômica do COMPERJ; (ii) a falta de uma análise de

sensibilidade a atrasos, uma análise quantitativa de risco de prazo e de não se ter

considerado contingência para o Trem 1; (iii) a consideração de perpetuidade dos fluxos

de caixa no cálculo do VPL; (iv) a indefinição das parcerias que se prolongava desde

2004; (v) elementos de incerteza sem a devida contingência no projeto mais maduro; e

(vi) cenários incertos que foram dados como certos na avaliação econômica do

COMPERJ. A seguir estão reproduzidos trechos destacados pela Acusação:

DIP ESTRATEGIA/API 28/2010

O projeto COMPERJ Refinaria Trem 1, isoladamente, não apresenta

atratividade econômica. No entanto os demais projetos do Programa

COMPERJ dependem do COMPERJ Refinaria Trem 1. Ao se considerar

as Refinarias Premium conjuntamente com o Projeto, verifica-se uma

perda de VPL de cerca de US$1,6 bilhões. [...]

Se as refinarias Premium I e II, atualmente em FEL I, fossem

consideradas no cenário de análise do projeto, o VPL do Projeto no

cenário de referência cairia para US$ 2.243 milhões negativos.

Considerando que as refinarias Premium I e II, que atualmente estão em

FEL1, fizessem parte do cenário de planejamento, os indicadores

econômicos no cenário de referência seriam:

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VPL = - US$ 2.243 milhões

TIR = 4,3% a.a.

VPL / IA = -0,35

PARECER DO PLAFIN

O VPL acima mencionado considera um valor residual, advindo da

inclusão de uma perpetuidade de US$12.499 milhões ou em termos de

valor presente de US$1.209 milhões no Cenário de Referência.

Entendemos que a apropriação destes valores pelo projeto está

desalinhada com o Manual de Análise Empresarial de Projeto de

Investimento da Petrobras. Ademais, esta premissa implica em aprovação,

agora, de valores de investimento futuros necessários para a manutenção

do fluxo de caixa considerado na perpetuidade, reduzindo a possibilidade

de reavaliações que possam implicar em mitigação de perdas por meio do

abandono do empreendimento.

Cabe ressaltar, que a utilização da perpetuidade também traz para o

projeto fatores de incerteza associados ao fluxo de caixa após o ano de

2037, tais como: as estimativas de preço para os insumos e derivados; as

previsões do mercado consumidor; alterações de legislação, alterações

tributárias etc.

Destarte, considerando a argumentação acima e consequente retirada do

Caso Base os fluxos de perpetuidade e de reinvestimento, o projeto

apresentaria um VPL negativo de [US$] 1.096 milhões, no Cenário

Referência.

Diferentemente do que determina o Manual de Análise de Projetos da

Petrobras, dado que não foi considerada contingência sobre o

investimento previsto no 1º Trem de Refino, consideramos que o projeto

apresenta risco do investimento realizado superar o valor orçado na

análise econômica. [....]

Diante do exposto, entendemos que o Caso Base do projeto deveria

considerar a visão integrada dos projetos incluindo a perspectiva de

ampliação do parque de refino, além de desconsiderar o efeito da

perpetuidade. [...]

Ressalta-se que o valor do investimento considerado na primeira Etapa

não contém contingência, o que não é recomendável, tendo em vista o

histórico da companhia de realizar investimentos acima do orçamento

original, conforme observado nos Pós-EVTEs. [...]

Ressalta-se que os valores acima consideraram a incorporação do regime

fiscal especial utilizado pela REDUC. Entretanto, este benefício não está

outorgado para a atividade de refino do Programa COMPERJ, estando

condicionado a negociações com Instituições Governamentais

competentes. Além disso, o projeto também incorpora este efeito na

perpetuidade adotada no fluxo. [...]

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 16 de 66

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No montante de investimento acima, está prevista a construção de uma

estrutura de escoamento dos derivados para a Base da Ilha Comprida.

Entretanto, esta estrutura poderá não ser suficiente para o escoamento de

toda a produção do 1º Trem de Refino, necessitando ser complementada

pela estrutura de escoamento a ser desenvolvida pela AB-LO. [....]

Em relação à data prevista para inicio do 1ª Trem de Refino, cabe

ressaltar que existe o risco de atraso associado aos projetos da CDPU e do

AB-LO, que viabilizarão o fornecimento de utilidades e sistema de

escoamento de derivados [....]

Ressalta-se que estes valores, acima mencionados, levam em

consideração a obtenção de benefícios fiscais que ainda não foram

confirmados, pois carecem de negociações junto as Instituições

Governamentais competentes [....]

Ressalta-se que os valores acima consideraram a incorporação do regime

fiscal especial utilizado pela REDUC. Entretanto, este benefício não está

outorgado para a atividade de refino do Programa COMPERJ, estando

condicionado a negociações com as Instituições Governamentais

competentes. [....]

Ressaltamos que não foi realizada pela Área de Negócio, a análise de

risco econômico-financeira do projeto em questão [....]

Foi identificado que a análise econômica não adotou a taxa de câmbio

atual, veiculada pela ESTRATÉGIA. Esta medida acarreta imprecisão aos

indicadores econômicos, dificultando a melhor tomada de decisão e a

comparabilidade dos projetos submetidos à aprovação em 2010. Desta

forma, recomendamos que sejam utilizadas as premissas corporativas

vigentes. [....]

Conforme determina a Sistemática Corporativa de Projetos de

Investimento, recomendamos a realização de análise de risco econômicofinanceiro do projeto para que sejam fornecidas mais informações para a

tomada de decisão.

49. Diante disso, a SPS concluiu que o Programa COMPERJ teria continuado a

incorrer em falhas graves de planejamento, conforme apontado pelos pareceres das áreas

técnicas. Mesmo assim, as alterações do projeto teriam sido aprovadas pela diretoria sem

nenhuma ressalva.

III.3. RESPONSABILIDADE DOS DIRETORES

50. Quanto à conduta dos membros da diretoria executiva, a Acusação ressaltou

que os diretores defenderam em suas declarações o COMPERJ do ponto de vista

estratégico, minimizando a importância do VPL e os sinais de alerta mencionados no

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 17 de 66

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relatório de inquérito, conforme resumo das afirmações feitas pelos administradores a

seguir reproduzidas:

Paulo Roberto Costa (fl. 183)

i. qualquer atraso era mortal para o VPL, e que não se recordava dos

detalhes sobre as análises dos prazos do COMPERJ; era a sua função

pressionar por prazo, e tinha todo o interesse na entrada em operação do

projeto; toda a análise de prazo tem o aval da área técnica da Petrobrás;

mesmo sendo uma probabilidade pequena, é possível ocorrer;

ii. a antecipação de gastos foi relacionada a equipamentos importados, que

tinham um prazo longo de fabricação; não se recorda de discussões

acerca dos gastos acima do valor aprovado anteriormente, mas o correto é

que o valor de gastos fosse dentro do aprovado; os gastos com projetos

preocupavam o depoente, pois era o dono do orçamento, havendo

rediscussões quando o valor ficava muito acima do valor básico; não se

recordava de cogitação de cancelamento do projeto, por acréscimo do

valor;

iii. o aumento no custo de equipamentos entre as fases II e III deve ser

analisado sob a ótica da época, se havia muita demanda, se era fabricado

no exterior, a taxa cambial vigente etc, que poderiam elevar o preço de

compra; se pode perder uma unidade de elevado valor por causa da falta

de equipamentos; pode ter havido explicações da área de compras que

justificaram esse aumento de valor; a sua preocupação era com o valor do

orçamento, quando um projeto estourava o orçamento, pedia mais

recursos ao CA, quando era negado, tinha que realocar os recursos dentre

os projetos da DABAST;

iv. o Programa COMPERJ teve o objetivo de otimizar o projeto, para

redução de custo; um projeto como o COMPERJ gera empregos,

impostos etc, e não seria bom pará-lo pela metade, não sendo correto

afirmar que seria bom financeiramente para a Petrobrás abandoná-lo, pois

uma política de combustíveis satisfatória poderia fazer que o retorno

sobre o investimento fosse rápido; que a DE aprovava o projeto mesmo

com os alertas dos pareceres; e

v. não passava pela cabeça de ninguém parar o projeto COMPERJ; o

coração do projeto era a UPB, sendo mais complexa e mais custosa; a

segunda geração era de rápida execução, menos custosa e de menor

tecnologia, mas que geraria uma rentabilidade importante; que embora

estivesse imatura, a complexidade da segunda geração era muito menor

que a da primeira geração;

Sérgio Gabrielli (fl. 275):

i. o COMPERJ surgiu como uma alternativa tecnológica em sua história;

houve problemas de composição societária e elevação de custos devido

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 18 de 66

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ao superaquecimento da cadeia de produtores; havia a avaliação de

aderência aos procedimentos, se o projeto seguiu os procedimentos

formais, pareceres etc.; faziam-se questionamentos do ponto de vista

estratégico;

ii. a viabilidade econômica era importante estrategicamente e os pareceres

técnicos eram fundamentais; que delegava a leitura dos pareceres aos

assessores, uma vez que eram longos; salientou os efeitos geopolíticos e

de longo prazo do projeto; confrontado com os alertas dos pareceres e

escalada de custos, alegou que, dados os pareceres e premissas

apresentados, o projeto tinha que ser alterado, mostrando-se surpreso

quando foi dito que o projeto só foi alterado em 2010 com a

transformação em Programa COMPERJ; e

iii. achava muito difícil que a DE tivesse aprovado o projeto nessas

condições [com VPL negativo e todos os alertas dos pareceres citados]

sem, alguma recomendação, não se recordando exatamente, mas que teria

havido alguma discussão, uma vez que aprovar do jeito que estava não

seria viável para a companhia.

Graça Foster (fl. 277):

i. concordou com as alterações porque mostravam um resultado melhor

para a companhia; o projeto foi muito discutido e questionado,

cogitando-se interrupção, havendo discussões sobre desonerações,

ganhos de escala e outras alterações para melhorar o projeto;

ii. quem mais se envolvia nas discussões eram Paulo Roberto Costa, Almir

Barbassa e a própria, com os demais se manifestando de forma tímida ou

a posteriori, fora das reuniões;

iii. nunca percebeu que pudesse estar havendo corrupção, mas via os custos

aumentando significativamente, com os cronogramas físico e financeiro

“não se falando”; lembrou dos atrasos nas licenças, especificamente

sobre a construção de uma estrada sobre a qual deveria passar um

equipamento que já estava pronto; e

Guilherme Estrella (fl. 251):

i. a Petrobrás possuía uma grande deficiência na produção de diesel em

virtude do crescimento da demanda, o que seria mitigado com a

construção do COMPERJ, que ainda aproveitaria o óleo pesado da Bacia

de Campos, motivo pelo qual havia certa urgência em sua construção;

ii. tinha como base para sua decisão a aderência ao planejamento estratégico

e à previsão de investimentos, a menos que houvesse um fato novo; um

projeto ruim seria um que não tivesse aderência estratégica e que não

atendesse ao mercado e não interagisse com o mercado brasileiro;

iii. a antecipação de projetos, que significa antecipação de receitas, é sempre

bem-vinda; a proposição de antecipação era apresentada por uma equipe

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experiente de engenheiros, o que passava credibilidade; a atratividade do

projeto deve ser vista sob uma ótica sistêmica, mesmo com apontamento

de VPLs negativos em algumas unidades; os argumentos apresentados à

DE indicavam o risco do negócio, mas também oportunidades de

negócio, principalmente em relação ao mercado de diesel, gerando

agregação de valor, lembrando que era a época anterior ao pré-sal;

iv. existia um interesse também do Governo pelo projeto, principalmente

pelo fato de se desenvolver uma nova tecnologia, mas não existia uma

pressão do acionista controlador, mas sim uma demonstração do seu

interesse; algumas situações imprevistas surgiram, como a construção de

uma estrada, a questão do abastecimento de água etc., que não tinham

sido consideradas; a descoberta do pré-sal fez a Petrobrás rever o projeto,

considerando, entre outros, a barreira tecnológica do projeto,

transformando-o numa refinaria, para processar o óleo do pré-sal;

v. o VPL é um indicador comparativo, não é decisivo por si só, não seria

um motivo para rejeitar um projeto por si só; no longo prazo, o preço do

petróleo pode compensar VPL negativo; e que VPLs positivos de outros

projetos poderiam compensar o [VPL] negativo.

Almir Barbassa (fl. 265):

i. foi modificado o escopo do projeto, com a utilização de gás natural, ao

invés de petróleo pesado, o que não foi divulgado internamente na

Petrobrás, não sendo de seu conhecimento inicial, não tendo sido

informada pela área de negócios; não tinha o conhecimento técnico que

permitisse descobrir que esse fato mudaria o projeto, mas ficou surpreso

pela mudança de insumo;

ii. não sabia da necessidade de se construir uma estrada para o COMPERJ,

que permitisse passar os equipamentos de grande porte, salientando que é

uma informação técnica, de seu desconhecimento;

iii. pedia para seus assessores verificarem a existência de pareceres que

seriam necessários, como os jurídicos, tributários etc.; a análise de risco é

importante, mas não é preponderante; não conhecia detalhadamente a

Sistemática Corporativa;

iv. recordava-se que o projeto estava marginalmente no prazo, mas os

técnicos garantiram que o prazo seria cumprido; e

v. não se recordava dos motivos para a transformação em Programa

COMPERJ; a DE avaliou riscos e benefícios para essa transformação, e

aprovou porque havia informações que davam conforto, que o

COMPERJ era fundamental para o suprimento de derivados mais limpos,

o que era demandado por questões legais e ambientais, caso contrário,

deveria importá-lo.

Nestor Cerveró (fls. 196 e 211):

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 20 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 20

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i. não se recorda de ter percebido a escalada de custos, porque não havia

nada significativo sendo aprovado; não houve interferência política

externa no projeto; não se recorda da baixa probabilidade de conclusão

do projeto em 2012; isso não afetaria o projeto em si; seria difícil que

houvesse o cancelamento do projeto, devido ao aspecto estratégico e

político interno; e

ii. o COMPERJ foi idealizado a partir de uma premissa que não se realizou,

um conceito moderno e caro, de usar o óleo pesado como insumo

petroquímico; depois do que foi investido, não faria sentido parar o

projeto; depois que entra na fase de execução e contratação, é muito

difícil parar; o atraso na construção de refinarias era normal na Petrobrás,

existindo uma folga em relação ao prazo de construção.

Ildo Sauer (fl. 308):

i. nas análises de investimentos, o primeiro critério que analisava era o

VPL, o segundo era a aderência estratégica, a existência dos pareceres

necessários;

ii. não aprovaria projetos com VPL negativo; e

iii. os desvios ocorridos no COMPERJ deveriam ter sido detectados, uma

vez que existiam instrumentos para isso.

51. Segundo a SPS, as alegações dos diretores não poderiam prosperar porque

não haveria registro das discussões nas atas das deliberações. Ademais, essas afirmações

teriam revelado que, para os administradores, bastaria para a aprovação que a

documentação viesse com os pareceres das áreas corporativas, independentemente das

questões neles abordadas. Desse modo, os diretores teriam negligenciado os diversos

sinais de alerta apresentados, acreditando, contra todas as probabilidades, que o projeto

ficaria pronto no prazo.

52. Em relação à passagem da Fase II para a Fase III, haveria na documentação

alertas relacionados ao descasamento de fases, à evolução de estimativa de investimentos

e à falta de análise de risco de prazo e da sensibilidade ao tempo. Do mesmo modo, na

deliberação da transformação do projeto em Programa COMPERJ, o Trem 1 teria

apresentado VPL negativos na maioria dos cenários, notadamente nos critérios de

robustez e de referência, e, mesmo diante disso, a transformação foi aprovada sem

qualquer questionamento pelos diretores da Companhia.

53. Por tais razões, a SPS responsabilizou por infração ao art. 153 da Lei n°

6.404/76: (i) Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio Gabrielli, Nestor Cerveró e

Renato Duque pela deliberação da passagem da fase II para a fase III do Projeto

COMPERJ; e (ii) Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio Gabrielli e Graça Foster

pela deliberação da transformação do projeto em programa COMPERJ.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 21 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 21

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54. Em relação ao diretor de abastecimento, Paulo Roberto Costa, e ao diretor de

serviços, Renato Duque, destaca a SPS que ambos foram condenados penalmente pelas

condutas descritas neste processo. O primeiro teria confessado a existência de cartel entre

um grupo de construtoras para elas terem êxito nos processos licitatórios de construção do

COMPERJ, a fim de gerar pagamentos indevidos a administradores e agentes públicos.

Renato Duque foi igualmente condenado pela mesma conduta: receber vantagens

indevidas de empreiteiras que mantinham contratos com a Petrobras em obras do

COMPERJ.

55. Desta forma, a área técnica concluiu que eles teriam recebido vantagens

indevidas em razão dos cargos que ocupavam, a configurar desvio de poder e quebra de

dever de lealdade, em infração ao art. 154, §2º, “c”, c/c com o art. 155 da Lei n°

6.404/7614. Paulo Roberto Costa foi acusado pela SPS devido à aprovação, em 2006, da

passagem à fase III e à transformação, em 2010, do projeto COMEPRJ em programa

COMPERJ, e Renato Duque pelo voto favorável na deliberação de 2010.

III.4. DA CONDUTA DOS MEMBROS DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO E DO

CONSELHO FISCAL

56. De acordo com a Acusação, a falta de diligência da diretoria executiva

levantaria questões sobre a atuação do conselho de administração. Mesmo se tratando de

um investimento significativo, o projeto COMPERJ não teria sido submetido à apreciação

do conselho de administração, uma vez que os normativos internos da Petrobras não

exigiam.

57. A SPS argumenta que, de acordo com o art. 142, III, da Lei n° 6.404/7615,

caberia ao conselho de administração fiscalizar os atos praticados pela diretoria e que o

estatuto social da Petrobras teria promovido meios para que essa atribuição fosse

exercida, conforme prevê o art. 28, daquele estatuto, a seguir reproduzido:

Art. 28º O Conselho de Administração é o órgão de orientação e direção

superior da Petrobras, competindo-lhe: [....]

III - fiscalizar a gestão dos Diretores e fixar-lhes as atribuições,

examinando, a qualquer tempo, os livros e papéis da Companhia;

14 No entanto, a SPS ressalta que não foi possível estabelecer a existência desta prática ilícita de Renato de

Souza Duque antes de setembro de 2009, quando abriu conta bancária de sua sociedade offshore, a Milzart

Overseas Holdings Inc.

15 Art. 142. Compete ao conselho de administração: III - fiscalizar a gestão dos diretores, examinar, a

qualquer tempo, os livros e papéis da companhia, solicitar informações sobre contratos celebrados ou em

via de celebração, e quaisquer outros atos;

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 22 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 22

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IV - avaliar resultados de desempenho;

V - aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou

operações, embora de competência da Diretoria Executiva,

especialmente as previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33

deste Estatuto Social, deverão ser submetidas à aprovação do

Conselho de Administração; [grifos da Acusação]

58. Segundo a SPS, para cumprir com o art. 28, V, do estatuo social, o conselho

de administração deveria aprovar valores de alçada para todos os atos da diretoria, a fim

de ser possível o exercício de seu poder de fiscalização sobre as decisões operacionais

tomadas pela diretoria, cuja relevância fosse previamente definida. No entanto, o

conselho de administração e o conselho fiscal teriam interpretado, desde 2002,

restritivamente o inciso V do art. 28 do Estatuto Social da Companhia, aprovando limites

de alçada para a diretoria apenas referentes às competências previstas nos incisos III, IV,

V, VI e VIII do art. 33, conforme reproduzido a seguir:

Art. 33 Compete à Diretoria Executiva: [...]

III - autorizar a captação de recursos, contratação de empréstimos e

financiamento no País ou no exterior, inclusive mediante emissão de

títulos;

IV - autorizar a prestação de garantias reais ou fidejussórias, observadas

as disposições legais e contratuais pertinentes;

V - autorizar a aquisição, na forma da legislação específica, de bens

imóveis, navios e unidades marítimas de perfuração e produção, bem

como gravame e a alienação de ativos da Companhia;

VI - autorizar a alienação ou gravame de ações ou cotas de sociedades nas

quais a Companhia detenha mais de 10% (dez por cento) do capital

social, bem como a cessão de direitos em consórcios ou "joint-ventures"

em que a Companhia possua mais de 10% (dez por cento) dos

investimentos, podendo fixar limites de valor para delegação da prática

desses atos pelo Presidente ou Diretores; [...]

VIII - autorizar, na forma da legislação específica, atos de renúncia ou

transação judicial ou extrajudicial, para pôr fim a litígios ou pendências,

podendo fixar limites de valor para a delegação da prática desses atos

pelo Presidente ou Diretores; [...]

59. A Acusação argumenta que a redação do estatuto social foi ignorada, na

medida em que ela teria enfatizado tais competências ao dizer “especialmente” sem,

contudo, restringir o conselho de administração de fiscalizar outros “atos, contratos ou

operações”. Concluiu que a aplicação restritiva do art. 28 do Estatuto Social da Petrobras

permitiu que o conselho de administração não fiscalizasse contratos bilionários firmados

para a construção do COMPERJ e da RNEST.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 23 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 23

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60. A SPS acrescentou que apenas os artigos 33 e 35 do estatuto social da

Companhia tratariam de competências da diretoria executiva, sendo que o art. 35 do

referido diploma legal concederia poderes à diretoria para “deliberar sobre os atos de

gestão de negócios de responsabilidade individual de cada um dos Diretores”, in verbis:

Art. 35 Além das matérias de competência originária de deliberação

colegiada previstas no art. 33 deste Estatuto, a Diretoria Executiva poderá

deliberar sobre os atos de gestão de negócios de responsabilidade

individual de cada um dos Diretores, dentro das áreas de contato fixadas

pelo Conselho de Administração no Plano Básico de Organização.

Compete ainda aos Diretores:

I - instruir os representantes da Companhia nas Assembleias Gerais das

suas subsidiárias, controladas e coligadas, em conformidade com as

diretrizes fixadas pelo Conselho de Administração;

II - admitir e demitir empregados e formalizar as designações para cargos

e funções gerenciais, aprovadas pela Diretoria Executiva;

III - designar empregados da Companhia para missões no exterior;

IV - assinar atos, contratos e convênios, bem como movimentar os

recursos monetários da Companhia, sempre em conjunto com outro

Diretor.

61. Ressalta a SPS que os limites financeiros para aprovação de projetos pelos

diretores eram organizados pela Sistemática Corporativa16, conforme resume o quadro

reproduzido do relatório de inquérito:

16 Figura retirada do item 231 do relatório de inquérito CVM nº 06/2016 feito pela SPS.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 24 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 24

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62. Diante disso, a Acusação alegou que o art. 35 seria um dispositivo de

governança corporativa, de sorte que a assinatura de “atos, contratos e convênios [...]

sempre em conjunto com o diretor”, como previsto no inciso IV, deveria se sujeitar à

limitação imposta pelo art. 28, V, do estatuto social da Companhia. Essa seria a única

interpretação do referido art. 28 que se conformaria com a governança corporativa da

Companhia.

63. Sobre o assunto, a Acusação relatou que o conselho de administração teria

deliberado, em 28.6.2002, limites de alçada para determinados atos praticados pela

diretoria, conforme consta da ata da 1.211ª reunião do conselho de administração da

Petrobras (fls. 614-625):

I. Captação de recursos (art. 33, III): qualquer operação de captação

superior a US$ 500 milhões, até que o endividamento de curto prazo do

Sistema PETROBRÁS atingisse US$ 2 bilhões; atingido esse

endividamento de curto prazo, qualquer operação adicional, acima de

US$ 20 milhões; caso o índice de endividamento financeiro do Sistema

PETROBRÁS atingisse 35%[31], qualquer operação adicional, de curto

ou longo prazo, acima de US$ 100 milhões;

II. Aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas (art. 33, V):

quando a aquisição não estiver prevista nos respectivos planos plurianuais

e programas anuais de dispêndios e de investimentos, decorrentes do

plano estratégico, aprovados pelo CA;

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 25 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 25

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III. Prestação de garantias reais ou fidejussórias (art. 33, IV) e atos de

renúncia ou transação judicial ou extrajudicial (art. 33, VIII): o órgão que

autorizar a celebração do contrato aprova a prestação de garantias e os

atos de renúncia ou transação judicial ou extrajudicial; e

IV. Alienação de ações ou cotas de sociedades (art. 33, VI): no caso de

coligadas, quando acarretar alteração do status de sociedade coligada ou

na estratégia da Companhia quanto a sua participação na referida

sociedade.

64. Ademais, o conselho decidiu que a transferência da titularidade de ativos da

Companhia, inclusive contratos de concessão (art. 28, VIII), até o limite de US$50

milhões, embora formalmente de competência do conselho de administração, seria

delegada para a diretoria.

65. Segundo a Acusação, referida deliberação não teria atendido ao comando do

Art. 28, pois teria limitado sua abrangência às matérias destacadas pelo art. 33. Desse

modo, teria deixado de estabelecer limites para todos os outros atos da diretoria, motivo

pelo qual entendeu que o conselho de administração teria abdicado “de fiscalizar a

aprovação de projetos de elevado valor financeiro e estratégico para a companhia, caso

do COMPERJ”.

66. A deliberação teria se limitado a atender o disposto nos incisos III, IV, V, VI

e VIII do art. 33, deixando de estabelecer limites para quaisquer outros atos e contratos

firmados pela diretoria independentemente do valor. A SPS destaca ainda que, de 2003 e

2012, o conselho de administração não teria deliberado sobre a aprovação de nenhum

limite de alçada para a diretoria, o que somente viria a ocorrer em 29.11.2013, na 1.386ª

Reunião do Conselho de Administração da Petrobras.

67. Segundo a SPS, no período em que não teria havido aprovação anual dos

limites de alçada, o conselho de administração da Petrobras foi ocupado por Antônio

Palocci, Claudio Haddad, Dilma Rousseff, Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque,

Gleuber Vieira, Guido Mantega, Jorge Gerdau, José Eduardo Dutra, Sérgio Gabrielli,

Josué Christiano, Luciano Coutinho, Márcio Zimmermann, Graça Foster, Miriam

Belchior, Sérgio Quintella, Silas Rondeau e Sílvio Pinheiro.

68. Questionados, Antônio Palocci, Claudio Haddad, Fábio Barbosa, Guido

Mantega e Sérgio Gabrielli não teriam se recordado dos motivos de não ter havido a

deliberação anual dos limites de alçada.

69. Guido Mantega declarou que a ausência de atualização do valor indicaria

conduta mais conservadora do conselho, pois as alçadas seriam menores do que deveriam

ser, caso fossem atualizadas.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 26 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 26

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70. Dilma Roussef declarou crer que a aprovação periódica dos planos de negócio

da Companhia implicaria na atualização dos limites de alçada (fls. 341 a 342 e 1.529 a

1.530), o que não corresponderia à verdade segundo a Acusação.

71. Márcio Zimmermann, Miriam Belchior e Josué Christiano afirmaram que o

entendimento vigente era de que a não aprovação expressa devia-se ao entendimento de

que os limites de alçada da diretoria estariam adequados à realidade e dinâmica da

Companhia, não havendo questionamentos por parte de órgão de fiscalização interno ou

externo, o que teria reforçado o entendimento de que a manutenção de tais valores não

representaria qualquer irregularidade.

72. Sílvio Sinedino declarou que esses valores de alçada teriam se mantido

plenamente satisfatórios e sem qualquer necessidade de alteração, tendo sido estritamente

observados durante o período e que a não inclusão, pela diretoria, de proposta de

alteração teria deixado claro que eles eram plenamente satisfatórios. Afirmou, ainda, que

a atuação da diretoria seria fiscalizada, e os atos, contratos e operações com valores

superiores àqueles fixados teriam se submetido à deliberação do conselho.

73. No sentir da área técnica, os argumentos apresentados não teriam respaldo no

estatuto social, o qual não daria margem para aprovação tácita de limites de alçada da

diretoria, nem exigiria a necessidade de provocação pela diretoria.

74. Além disso, a Acusação arguiu que, embora a deliberação anual dos limites de

alçada para a diretoria seja dever estatutário do conselho de administração, caberia ao

conselho fiscal a fiscalização do cumprimento da referida regra estatutária pelo conselho

de administração, nos termos do art. 16317 da Lei n° 6.404/76.

75. Indagados, os conselheiros fiscais Túlio Zamin e Marcus Aucélio afirmaram

que os limites de alçada teriam sido mantidos pois eram adequados e atendiam à realidade

da Petrobras. Acrescentaram que o conselho fiscal, ao analisar as operações da

Companhia, teria ciência de que o conselho de administração e a diretoria estariam

observando as alçadas definidas em 2002. A falta de revisão dos valores de alçada até o

ano de 2013 não teria trazido prejuízo à Companhia, uma vez que a inflação existente no

período teria permitido que, ao longo dos anos de 2003 a 2012, um maior número de

operações, atos e contratos fosse submetido à aprovação do conselho de administração.

76. Sobre o assunto, Maria Lúcia Falcón, César Rech e Marisete Pereira

declararam que haveria o entendimento de que a não deliberação formal sobre os limites

de alçada seria a manutenção tácita dos valores então vigentes, sem que isso representasse

17 Art. 163. Compete ao conselho fiscal:

I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos administradores e verificar o cumprimento dos

seus deveres legais e estatutários;

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 27 de 66

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qualquer descumprimento estatutário. Entendia que essa manutenção tácita como um

maior rigor no controle das alçadas decisórias e que tal matéria não teria sido questionada

por quaisquer outros órgãos de fiscalização da Petrobras.

77. Na mesma direção, Paulo José Souza afirmou que no seu primeiro ano como

conselheiro fiscal da Petrobras (2012), não se recorda de ter havido aprovação expressa

pelo conselho de administração dos valores de alçada, mas entende que, mesmo que não

tenha havido tal deliberação expressa, teria ocorrido uma aprovação tácita pela

manutenção dos valores então vigentes

78. Nelson Rocha afirmou, em resumo, que o conselho de administração teria

sido constantemente consultado pela diretoria para a prática de determinados atos, em

observância à regra estatutária e aos limites de alçada aprovado por aquele órgão,

significando que o conselho de administração avaliava a adequação daqueles parâmetros

à realidade da Companhia, não podendo ser entendido como descaso ou descumprimento

da obrigação estatutária a não atualização dos limites de alçada. Além disso, o conselho

fiscal recebia, rotineiramente, evidências de que o conselho de administração estaria

acompanhando a adequação daqueles limites de alçada significando que o dever de

fiscalização do conselho fiscal teria sido adequadamente cumprido.

79. Segundo a Acusação, nenhuma das respostas teria abordado a necessidade do

estabelecimento de um limite para outros atos além daqueles expressamente previstos nos

incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33. O não estabelecimento de limites de alçada para os

atos elencados no art. 35, IV, do estatuto social teria alienado o conselho de

administração da fiscalização de atos praticados pela diretoria, notadamente aqueles

relacionados aos projetos de investimentos como o COMPERJ. Assim, a falta de

aprovação de outros limites que envolveriam a competência geral prevista no art. 35, IV,

revelaria descumprimento do estatuto por parte do conselho de administração, bem como

a omissão do conselho fiscal.

80. Conclui a Acusação afirmando que “ao deixarem de estabelecer tal teto, os

conselheiros abriram mão de seu dever de investigar, encerrado no dever de diligência,

conferindo verdadeiros cheques em branco à Diretoria Executiva. Assim sendo, por

terem se omitido no cumprimento de tal prescrição estatutária, devem os conselheiros de

administração ser responsabilizados por falta com o dever de diligência, consoante

disposto no art. 153 da Lei nº 6.404/76”. E os conselheiros fiscais teriam apresentado

“graves falhas na fiscalização exercida sobre os conselheiros de administração no que

tange ao cumprimento do estatuto. Logo, devem ser responsabilizados por infração ao

disposto no art. 163, I da Lei Societária”.

81. Em relação ao prazo prescricional, a área técnica asseverou que esses fatos

não configurariam, em tese, ilícito penal, razão pela qual o prazo de prescrição aplicável

seria de 5 anos contados da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou

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continuada, do dia em que tiver cessado, conforme estabelece o art. 1° da Lei nº 9.873/99.

Como a apuração dos fatos teria se iniciado em outubro de 2014, somente foram

considerados pela área técnica os descumprimentos havidos entre outubro de 2009 e

novembro de 2013, quando o conselho de administração teria deliberado sobre o assunto,

conforme ata da 1.386ª reunião do conselho de administração.

82. No período de 2009 a 2013, a Acusação verificou que os administradores que

teriam descumprido a aludida regra estatutária seriam, conforme consta do relatório de

inquérito:

Conselho de administração: Dilma Vana Roussef (até março de 2010),

Guido Mantega (até novembro de 2013), Silas Rondeau Cavalcante Silva

(até março de 2011), José Sérgio Gabrielli de Azevedo (até março de

2012), Francisco Roberto de Albuquerque (até novembro de 2013),

Luciano Galvão Coutinho (até novembro de 2013), Sérgio Franklin

Quintella (até novembro de 2013), Fábio Colletti Barbosa (até março de

2012), Jorge Gerdau Johannpeter (até novembro de 2013), Márcio Pereira

Zimmermann (de agosto de 2011 a novembro de 2013), Antônio Palocci

Filho (março a junho de 2011), Maria das Graças Silva Foster (de março

de 2012 a novembro de 2013), Miriam Aparecida Belchior (de agosto de

2011 a novembro de 2013), Josué Christiano Gomes da Silva (de

dezembro de 2011 a março de 2013) e Sílvio Sinedino Pinheiro (de março

de 2012 a novembro de 2013);

Conselho fiscal: Marcus Pereira Aucélio (até março de 2012), Túlio Luiz

Zamim (até março de 2010), César Acosta Rach (até novembro de 2013),

Nelson Rocha Augusto (até março de 2012), Maria Lúcia de Oliveira

Falcón (até março de 2012), Marisete Fátima Dadald Pereira (de março de

2011 a novembro de 2013) e Paulo José dos Reis Souza (de março de

2012 de março de 2011 a novembro de 2013).

IV. DAS RESPONSABILIDADES

83. Pelas razões expostas, a Acusação propôs a responsabilização das seguintes

pessoas:

a) ALMIR GUILHERME BARBASSA, por, na qualidade de diretor

financeiro e de relações com investidores da Petrobras à época:

i. ter votado pela aprovação da passagem à fase III do projeto COMPERJ,

faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº

6.404/76;

ii. ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em programa

COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase

IV, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº

6.404/76;

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b) GUILHERME DE OLIVEIRA ESTRELLA, por, na qualidade de diretor

de exploração e produção da Petrobras à época:

i. ter votado pela aprovação da passagem à fase III do projeto COMPERJ,

faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº

6.404/76;

ii. ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em programa

COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase

IV, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº

6.404/76;

c) JOSÉ SÉRGIO GABRIELLI DE AZEVEDO, por:

i. na qualidade de diretor-presidente da Petrobras à época: ter votado pela

aprovação da passagem à fase III do projeto COMPERJ, faltando com o dever

de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76; e

ii. ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em programa

COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase

IV, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº

6.404/76;

iii. na qualidade de conselheiro de administração da Petrobras, não ter

aprovado os limites de alçada para a diretoria executiva, nos termos do art. 35,

IV do Estatuto Social da Companhia, no período de outubro de 2009 a março

de 2012, em infração ao art. 142, III, Lei nº 6.404/76;

d) MARIA DAS GRAÇAS DA SILVA FOSTER, por:

i. na qualidade de diretora de gás e energia da Petrobras à época, ter votado

pela transformação do projeto COMPERJ em programa COMPERJ e pela

aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase IV, faltando com o

dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76; e

ii. na qualidade de conselheira de administração da Petrobras, não ter

aprovado os limites de alçada para a diretoria executiva, nos termos do art. 35,

IV do Estatuto Social da Companhia, no período de março de 2012 a

novembro de 2013, faltando com o dever de diligência, em infração ao art.

153 da Lei nº 6.404/76;

e) NESTOR CUÑAT CERVERÓ, por, na qualidade de diretor internacional da

Petrobras à época, ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em

programa COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria

Trem I à fase IV, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153

da Lei nº 6.404/76;

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 30 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 30

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f) PAULO ROBERTO COSTA, por, na qualidade de diretor de abastecimento

da Petrobras à época:

i. ter votado pela aprovação da passagem à fase III do projeto COMPERJ, em

troca de vantagens indevidas, atuando com desvio de poder e em falta com o

dever de lealdade para com a Companhia, em infração ao art. 154, § 2º, c) da

Lei nº 6.404/76, c/c art. 155, caput do mesmo diploma legal;

ii. ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em programa

COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase

IV, em troca de vantagens indevidas, atuando com desvio de poder e em falta

com o dever de lealdade para com a Companhia, em infração ao art. 154, § 2º,

c) da Lei nº 6.404/76, c/c art. 155, caput do mesmo diploma legal;

g) RENATO DE SOUZA DUQUE, por, na qualidade de diretor de engenharia

e serviços da Petrobras à época:

i. ter votado pela aprovação da passagem à fase III do projeto

COMPERJ, faltando com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei

nº 6.404/76 (itens 82 a 129, 186 a 200, e 201 a 206); e

ii. ter votado pela transformação do projeto COMPERJ em programa

COMPERJ e pela aprovação da passagem do projeto Refinaria Trem I à fase

IV, em troca de vantagens indevidas, atuando com desvio de poder e em falta

com o dever de lealdade para com a Companhia, em infração ao art. 154, § 2º,

c) da Lei nº 6.404/76, c/c art. 155, caput do mesmo diploma legal (itens 137 a

175, 186 a 200, e 201 a 206).

h) ANTÔNIO PALOCCI FILHO, por, na qualidade de conselheiro de

administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a

diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da

Companhia, no período de março a junho de 2011, faltando com o dever de

diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

i) DILMA VANA ROUSSEF, por, na qualidade de conselheira de

administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a

diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da

Companhia, no período de outubro de 2009 a março de 2010, faltando com o

dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

j) FÁBIO COLLETTI BARBOSA, por, na qualidade de conselheiro de

administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a

diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da

Companhia, no período de outubro de 2009 a março de 2012, faltando com o

dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 31 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 31

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k) FRANCISCO ROBERTO DE ALBUQUERQUE, por, na qualidade de

conselheiro de administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de

alçada para a diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social

da Companhia, no período de outubro de 2009 a novembro de 2013, faltando

com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

l) GUIDO MANTEGA, por, na qualidade de conselheiro de administração da

Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a diretoria executiva, nos

termos do art. 35, IV do Estatuto Social da Companhia, no período de outubro

de 2009 a novembro de 2013, faltando com o dever de diligência, em infração

ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

m) JORGE GERDAU JOHANNPETER, por, na qualidade de conselheiro de

administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a

diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da

Companhia, no período de outubro de 2009 a novembro de 2013, faltando

com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

n) JOSUÉ CHRISTIANO GOMES DA SILVA, por, na qualidade de

conselheiro de administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de

alçada para a diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social

da Companhia, no período de dezembro de 2011 a março de 2013, faltando

com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

o) LUCIANO GALVÃO COUTINHO, por, na qualidade de conselheiro de

administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a

diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da

Companhia, no período de outubro de 2009 a novembro de 2013, faltando

com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

p) MÁRCIO PEREIRA ZIMMERMANN, por, na qualidade de conselheiro de

administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a

diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da

Companhia, no período de agosto de 2011 a novembro de 2013, faltando com

o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

q) MIRIAM APARECIDA BELCHIOR, por, na qualidade de conselheira de

administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a

diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da

Companhia, no período de agosto de 2011 a novembro de 2013, faltando com

o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

r) SÉRGIO FRANKLIN QUINTELLA, por, na qualidade de conselheiro de

administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 32 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 32

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diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da

Companhia, no período de outubro de 2009 a novembro de 2013, faltando

com o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

s) SILAS RONDEAU CAVALCANTE SILVA, por, na qualidade de

conselheiro de administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de

alçada para a diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social

da Companhia, no período de outubro de 2009 a março de 2011, faltando com

o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

t) SÍLVIO SINEDINO PINHEIRO, por, na qualidade de conselheiro de

administração da Petrobras, não ter aprovado os limites de alçada para a

diretoria executiva, nos termos do art. 35, IV do Estatuto Social da

Companhia, no período de março de 2012 a novembro de 2013, faltando com

o dever de diligência, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76;

u) CÉSAR ACOSTA RECH, por, na qualidade de conselheiro fiscal da

Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres legais e estatutários

dos membros do conselho de administração, no período de outubro de 2009 a

novembro de 2013, em infração ao art. 163, I da Lei 6.404/76;

v) MARCUS PEREIRA AUCÉLIO, por, na qualidade de conselheiro fiscal da

Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres legais e estatutários

dos membros do conselho de administração, no período de outubro de 2009 a

março de 2012, em infração ao art. 163, I da Lei 6.404/76;

w) MARIA LÚCIA DE OLIVEIRA FALCÓN, por, na qualidade de

conselheira fiscal da Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres

legais e estatutários dos membros do conselho de administração, no período

de outubro de 2009 a março de 2012, em infração ao art. 163, I da Lei

6.404/76;

x) MARISETE FÁTIMA DADALD PEREIRA, por, na qualidade de

conselheira fiscal da Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres

legais e estatutários dos membros do conselho de administração, no período

de março de 2011 a novembro de 2013, em infração ao art. 163, I da Lei

6.404/76;

y) NELSON ROCHA AUGUSTO, por, na qualidade de conselheiro fiscal da

Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres legais e estatutários

dos membros do conselho de administração, no período de outubro de 2009 a

março de 2012, em infração ao art. 163, I da Lei 6.404/76;

z) PAULO JOSÉ DOS REIS SOUZA, por, na qualidade de conselheiro fiscal

da Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres legais e

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 33 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 33

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estatutários dos membros do conselho de administração, no período de março

de 2012 a novembro de 2013, em infração ao art. 163, I da Lei 6.404/76.

aa) TÚLIO LUIZ ZAMIM, por, na qualidade de conselheiro fiscal da

Petrobras, não ter verificado o cumprimento dos deveres legais e estatutários

dos membros do conselho de administração, no período de outubro de 2009 a

março de 2010, em infração ao art. 163, I da Lei 6.404/76;

V. DAS DEFESAS

84. Os acusados no presente processo foram devidamente intimados e apenas

Renato Duque não apresentou sua defesa. Os argumentos de defesa expostos pelos

acusados serão resumidos a seguir.

V.1. EX-MEMBROS DA DIRETORIA EXECUTIVA

V.1.1. ALMIR BARBASSA E GUILHERME ESTRELLA (DOC. SEI Nº 0799213)

85. Preliminarmente, os acusados alegaram a prescrição da pretensão punitiva.

Alegaram terem sido acusados de violar o dever de diligência nas deliberações tomadas

na 4.604ª Reunião da Diretoria Executiva, em 6.9.2006, e na 4.797ª Reunião da Diretoria

Executiva, em 26.2.2010, e o Processo CVM nº RJ2014/12184, que deu origem ao

presente inquérito e teria interrompido a prescrição, foi instaurado apenas em 20.10.2014.

86. Deste modo, os assuntos concernentes à 4.604ª reunião estariam prescritos,

pois teria transcorrido o prazo prescricional de 5 anos da Lei n° 9.873/99. Sustentaram

também que o prazo prescricional teria transcorrido para os assuntos objeto da 4.797ª

reunião, pois o início das investigações não seria uma das hipóteses taxativamente

elencadas no art. 2º da Lei n° 9.873/99 para interrupção da prescrição e os acusados

apenas teriam tomado conhecimento da investigação em fevereiro de 2017, o que seria

um requisito exigido pelo inciso II do referido dispositivo legal.

87. Aduziram que o prazo prescricional de 16 anos, decorrente do art. 1º, §2º, da

Lei n° 9.873/99, não poderia ser aplicado, tendo em vista que inexistiria qualquer

denúncia contra os acusados na esfera criminal e não se poderia enquadrar a conduta

deles em qualquer tipo penal, que seriam dois requisitos cumulativos para a aplicação da

prescrição penal em processo administrativo. Acrescentaram que a prescrição seria

relativa à pretensão punitiva contra cada acusado e que o precedente do CRSFN invocado

pela Acusação para justificar o uso do prazo de prescrição penal não se assemelharia ao

caso em voga, não podendo ser utilizado, e também não se poderia utilizar a interpretação

extensiva no âmbito do direito penal e processual penal como a SPS teria utilizado.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 34 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 34

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88. No mérito, os acusados argumentaram que o dever de diligência seria uma

obrigação de meio e que o presente inquérito versaria sobre decisões puramente negociais

no âmbito da business judgement rule, não estando em causa o exame da conveniência e

oportunidade das decisões que aprovaram as passagens de fase e a antecipação de gastos

relativos ao COMPERJ, apenas o processo decisório adotado pela diretoria executiva.

89. Nesse sentido, alegaram que toda decisão negocial deveria ser analisada com

base nas informações e nos fatos que os administradores conheciam ou poderiam

conhecer à época investigada e, naquele momento, não teria havido razões para

desconfiar da idoneidade dos funcionários da Companhia nem dos demais diretores, visto

que integrantes do corpo técnico teriam, em depoimentos à Petrobras, confirmado o

desconhecimento geral acerca do esquema criminoso e a Companhia estaria sujeita a

diversos controles externos e internos que também não teriam identificado nenhuma

irregularidade.

90. Em seguida, arguiram que teriam tomado as decisões questionadas pela SPS,

de maneira informada, refletida e desinteressada, com vistas a contemplar os interesses da

Petrobras, uma vez que: (i) haveria pareceres elaborados pelo corpo técnico que teriam

indicado a viabilidade econômica e a importância estratégica do COMPERJ para o país;

(ii) a deliberação tomada teria o objetivo de assegurar maior rentabilidade para a

Companhia, adequação do empreendimento às novas condições do mercado e soluções

para a estagnação do parque de refino Brasil; (iii) as deliberações, tomadas por

unanimidade, de 6.9.2006 e de 26.2.2010, discutiram todos os assuntos sensíveis e as

respectivas atas teriam sido lavradas de forma sintética devido ao grande número e ao

tamanho das reuniões; (iv) não constariam ações penais sobre o envolvimento dos

acusados no recebimento de qualquer vantagem indevida em decorrência das obras

realizadas no âmbito do COMPERJ.

91. Sustentaram, também, que os administradores teriam o direito de confiar nas

informações e dados que lhe são apresentados e que são elaborados por integrantes de

órgão de administração do qual não fazem parte, no âmbito do the right to rely on others.

Desse modo, afirmam que teriam legitimamente confiado nos documentos elaborados

pelo corpo técnico da Companhia para amparar as decisões tomadas em 6.9.2006 e

26.2.2010, levando em consideração que um administrador de uma companhia grande não

seria capaz de conferir pessoalmente todas as informações levadas a seu conhecimento.

Seria prejudicial à companhia se os administradores fossem obrigados a investigar todos

os atos praticados por seus pares, profissionais da mais alta qualificação e seriedade cuja

competência era reconhecida por terem trabalhado durante muito tempo na Petrobras.

92. Além disso, destacaram que não teria havido nenhum sinal de alerta

apontando para a necessidade de serem realizados estudos mais detalhados sobre os

projetos que integravam o COMPERJ, quando da deliberação tomada em 6.9.2006. Nesse

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 35 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 35

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sentido, defenderam que o risco de haver prejuízos seria inerente às atividades de

qualquer companhia e buscaram comprovar que os supostos sinais de alerta apontados

pela Acusação não comprometeriam a importância estratégica nem a atratividade

econômica do COMPERJ.

93. Sustentaram que o descasamento de fases não seria uma circunstância apta a

levantar uma red flag em administradores diligentes no momento da realização da 4.604ª

Reunião da Diretoria Executiva, porque, ao longo do desenvolvimento da fase II, a

diferença de fases teria sido praticamente superada, não sendo relevante o descompasso

entre a UPB e as UPAs no momento que houve a passagem para a fase III.

94. Argumentaram que a redução significativa do VPL da UPB estimado ao final

da fase I e aquele calculado ao final da fase II teria sido reflexo do maior grau de

maturidade do empreendimento, bem como da variação das demais premissas associadas

ao projeto e, se considerado o VPL conjunto da UPB e das UPAs, teria havido um

aumento de 16% em relação ao montante calculado na fase I para o cenário de referência.

95. Ademais, o aumento da estimativa de investimento a ser realizada no

COMPERJ estaria dentro do intervalo fixado na Sistemática Corporativa, pois o

normativo interno estabeleceria margem de erro típica para projetos em determinada fase

e não seria inusitado que houvesse um acréscimo relevante dos investimentos esperados

em relação à UPB. Inúmeros fatores teriam explicado o aumento do investimento

estimado para UPB e alguns desses fatores representariam alterações na configuração do

projeto e assim não poderiam ser contempladas pela margem fixada na Sistemática

Corporativa. De toda forma, o empreendimento ainda seria economicamente atrativo.

96. Arguiram que as áreas corporativas da Petrobras teriam indicado um risco de

o empreendimento não ser concluído até 2012, mas que o prazo seria factível. A única

informação que poderia levar à suposição contrária seria uma análise probabilística

constante de uma linha de um documento de mais de 5000 páginas que não teria sido

destacada para os diretores e nem era praxe que fosse apresentada. Igualmente,

expuseram que, ainda que houvesse um atraso significativo em seu cronograma, o

empreendimento continuaria a apresentar viabilidade econômica.

97. Destacaram que análises de sensibilidade do VPL a diversas variáveis

relevantes ao desenvolvimento do empreendimento teriam sido feitas pelas áreas

corporativas da Petrobras com o objetivo de identificar os principais riscos a que o

empreendimento estava submetido e avaliar quantitativamente os seus possíveis impactos

sobre o VPL do COMPERJ, o que seria um procedimento padrão na Companhia.

98. Segundo afirmam, teria havido justificativas razoáveis para a autorização da

antecipação de gastos, haja vista a listagem dos equipamentos e serviços críticos a serem

contratados e sua estimativa de preços. Nesse sentido, foi exposto que os equipamentos

seriam de alta complexidade, havendo poucos fabricantes aptos a montá-los, e, se não

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 36 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 36

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fossem antecipados, poderia haver consideráveis atrasos no cronograma de sua execução,

o que poderia comprometer a viabilidade econômica do empreendimento. E tudo isso

teria sido feito em consonância com os procedimentos de praxe da Companhia.

99. Em relação à reunião de 26.2.2010, sustentaram que haveria justificativas

razoáveis de que os supostos sinais de alerta apontados pela Acusação não

comprometeriam a importância estratégica nem a viabilidade econômica do COMPERJ.

100. Defenderam que o descasamento de fases no momento de aprovação seria

irrelevante e que, quando a 4.797ª Reunião da Diretoria Executiva aconteceu, o

empreendimento teria passado por mudanças significativas para se adequar às novas

condições de mercado e à demanda crescente pela expansão do parque de refino do

Brasil, o que seria o motivo de alguns projetos integrantes do COMPERJ terem retornado

para fases anteriores com vistas a serem amadurecidos à luz das alterações realizadas.

Nesse contexto, alegaram que a transformação em programa COMPERJ teria tido o

objetivo de assegurar que o descasamento de fases resultante das alterações fosse gerido

de forma mais eficiente e que o próprio normativo interno da Petrobras admitia, em um

mesmo programa, que houvesse projetos em diferentes fases de evolução.

101. A decisão de autorizar a passagem do Trem de Refino nº 1 para fase IV teria

sido legítima, uma vez que o COMPERJ seria estratégico e importante para o Brasil, que

o empreendimento, em seu conjunto, geraria valor para a Companhia, e que o corpo

técnico teria assegurado que haviam sido tomadas medidas para mitigar o risco decorrente

do menor grau de maturidade das unidades rentáveis do COMPERJ, em consonância com

a metodologia da época.

102. Consignaram que a relação dos riscos que poderiam impactar no prazo de

entrada em operação das unidades integrantes do Trem de Refino nº 1 do COMPERJ teria

sido elaborada e que a análise de riscos apresentada à diretoria seria compatível com os

atos normativos internos e com o procedimento padrão adotado pela Petrobras.

103. Concluíram afirmando que não teria havido violação a qualquer ato normativo

interno da Petrobras, pois: (i) teriam tomado conhecimento das projeções do VPL do

COMPERJ quando consideradas as Refinarias Premium I e II, que ainda estariam em

estágio embrionário, mas teriam julgado que aquela não seria uma informação apta a

impedir o prosseguimento do empreendimento; (ii) não seria necessário considerar uma

contingência para o Trem de Refino nº 1, que possuía elevado grau de maturidade,

conforme o item 3.2.7 do Manual de Análise Empresarial de Projetos de Investimento de

2009; (iii) a consideração da perpetuidade no fluxo de caixa do Trem de Refino nº 1 não

seria vedada pelos normativos da Petrobras e provocaria impacto reduzido no VPL do

COMPERJ, que ainda geraria muito valor para a Companhia; (iv) a diretoria teria

acolhido as recomendação das áreas corporativas a respeito da indefinição da parceria

pela Petrobras no âmbito do COMPERJ e estaria diligenciando para que os acordos

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 37 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 37

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fossem celebrados na maior brevidade possível; (v) as premissas utilizadas no cálculo do

VPL de um projeto seriam sempre incertas, na medida que análise econômica não se

confundiria com futurologia, e não haveria nos autos qualquer indicação de que os

cenários considerados na avaliação econômica do COMPERJ não seriam razoáveis.

V.1.2. JOSÉ SÉRGIO GABRIELLI (DOC. SEI Nº 0733372) E MARIA DAS GRAÇAS SILVA

FOSTER (DOC. SEI Nº 0733300)

104. Os acusados apresentaram defesas semelhantes, motivo pelo qual serão

descritas em conjunto.

105. Alegaram, preliminarmente, que a pretensão punitiva desta Autarquia teria

prescrito. Nesse sentido, sustentaram que suas condutas não poderiam ser caracterizadas

como crime, pois o núcleo da infração contida nos arts. 153 e 154 da Lei nº 6.404/76 não

possuiria similitude fática com qualquer conduta tipificada no Código Penal, não podendo

o §2º do art. 1º da Lei 9.873/99 ser aplicado. Desta forma, teria havido o exaurimento do

prazo de 5 anos para instauração do processo sancionador, uma vez que o programa

COMPERJ e a aprovação do Trem de Refinaria nº 1 para a fase IV teriam ocorrido em

25.2.2010 e o presente processo administrativo sancionador somente teria sido instaurado

em março de 2016.

106. No mérito, destacaram que os atos praticados no âmbito dos crimes

investigados pela Operação Lava-Jato tratar-se-iam do maior e mais complexo esquema

de corrupção do Brasil, envolvendo pessoas renomadas e respeitadas pela opinião

pública. Aduziram que Paulo Roberto Costa e Renato Duque, que foram condenados pela

justiça e que, portanto, teriam tido a má-fé em suas atuações comprovada, gozariam de

grande renome e confiança dentro da Petrobras à época. Além disso, órgãos de controle

internos e externos não teriam levantado quaisquer suspeitas sobre as condutas do exdiretor de abastecimento e do ex-diretor de serviços.

107. Os acusados também alegaram que a CVM seria irresponsável se

responsabilizasse todos os diretores de um colegiado por uma tomada de decisão que teve

por fundamento os interesses e ganhos pessoais de outros gestores, que teriam atuado em

esquema criminoso de corrupção e teriam agido contra os interesses da Petrobras, pois a

conduta deveria ser analisada com base nas circunstâncias conhecidas à época, além de se

ter que individualizar a atuação de cada administrador no caso concreto, conforme a

business judgement rule.

108. Argumentaram ainda que o diretor de uma companhia deveria poder confiar

na razoabilidade do trabalho técnico e na opinião da diretoria responsável pela área

quando o tema não é de sua competência, com base no the right to rely on others.

Também expuseram que o dever de informar seria uma obrigação de meio. Deste modo,

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 38 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 38

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alegaram que teriam, segundo o direito de confiar na opinião técnica de seus pares,

analisado os diversos documentos necessários para as deliberações, não sendo razoável

que tomasse decisão diversa de acordo com as circunstâncias à época.

109. Em relação ao dever de lealdade, aduzem que não haveria nos autos qualquer

elemento capaz de sugerir que teriam agido de má-fé e em benefício próprio e que a

atuação de má-fé de alguma das partes teria prejudicado seus pares e a Petrobras.

110. Quanto ao dever de diligência, os acusados afirmam que teriam cumprido

todos os deveres relativos ao dever de diligência, de acordo com a business judgement

rule, pois: (i) teriam cumprido com o dever de se informar na medida que teria pautado

sua decisão nos diversos documentos e opiniões técnicas apresentados no caso; (ii) teriam

cumprido com o dever de vigilância, porque teriam acompanhado todo e qualquer ato que

lhes cabia no projeto; (iii) teriam cumprido com o dever de fiscalização; (iv) teriam

cumprido com o dever de intervenção, pois teriam atuado em todos os momentos que

vislumbraram qualquer tipo de irregularidade; (v) teriam cumprido com o dever de

assiduidade, uma vez que teriam tido conduta exime de quaisquer questionamentos por

qualquer empregado da Petrobras ou tribunal administrativo ou judicial.

111. No que concerne o dever de informar e se informar, destacaram que a CVM

não poderia exigir um nível de análise específico e estranho às competências dos

diretores, sem levar em conta o contexto da empresa à época dos fatos. Então,

sustentaram que teriam exercido o the need to be informed sob a crença e pelo direito de

confiança de que os documentos e a avaliação técnica apresentados pelo ex-diretor Paulo

Roberto Costa seriam suficientes e adequados para a formação da decisão.

112. Ademais, os acusados buscaram explicar que cada diretoria da Petrobras

atuaria de forma tecnicamente independente no desenvolvimento de suas atividades

específicas, tendo em vista o enorme escopo de atuação da Companhia. Por isso, os

diretores executivos dependeriam e confiariam nas áreas técnicas para a tomada de

decisões. Em cada reunião da Companhia, haveria a análise de diversas pautas, que

seriam recebidas sem antecedência pelos diretores. Contudo, expuseram que todos os

assuntos encaminhados seriam muito debatidos entre os membros.

113. Argumentaram que a sistemática corporativa apenas estabeleceria orientações

e seria um conjunto de procedimentos padronizados e recomendáveis, tendo em vista o

não estabelecimento de sanções. Nesse prisma, advogaram que a Sistemática não teria

observância obrigatória como uma norma legal e que nem sempre seria a melhor e a única

alternativa para a realização de negócios para a Petrobras. Uma atuação diligente seria a

que pautasse as decisões pela business judgement rule.

114. Os acusados também alegaram que os pareceres técnico-especializados seriam

de natureza instrumental, não traduzindo qualquer orientação decisória. Sustentaram

ainda que os pareceres não teriam declarado que o projeto não poderia avançar pelos

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 39 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 39

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sinais de alerta, tendo apenas sugerido uma realização de análise com consideração de

aspectos os quais entendiam relevantes.

115. Destacaram que as imputações teriam caráter genérico e que faltaria critério

técnico e argumentativo para a SPS sobre a validade e credibilidade dos documentos e

informações juntadas ao processo. A descrição genérica dos fatos induziria o leitor a

acreditar que os atos eram de conhecimento de todos os diretores, ao passo que Paulo

Roberto Costa teria agido, à época, como uma “espécie de agente infiltrado de uma

organização criminosa”, enganando os demais diretores e colaboradores e causando

prejuízos à Companhia.

116. Acrescentaram que, em 25.2.2010, a decisão seria sobre a viabilidade

econômica de um dos mais complexos e visionários projetos da Petrobras e a paralisação

desse empreendimento poderia trazer imensos prejuízos à Companhia.

117. Em relação ao documento interno que deu suporte à decisão da diretoria em

2010, os acusados aduziram que a transformação em Programa COMPERJ iria trazer uma

melhoria na atratividade do investimento e estaria conforme a Sistemática Corporativa,

tendo em vista que os projetos que compunham o programa seriam interligados e

interdependentes, visando compensar os prejuízos quase consolidados no

desenvolvimento do projeto do Trem de Refinaria n° 1. Os documentos anexos à

deliberação seriam instrumentais e sem orientação decisória ou cogente, tendo sido

devidamente analisados.

118. Os acusados também buscaram tratar da análise do VPL do COMPERJ no

momento da passagem para a fase III. Nesse contexto, alegaram que o VPL não poderia

ser considerado um elemento único de apuração de diligência para o administrador, que

todos os demais indicadores contidos nos documentos de aprovação dos projetos e demais

documentos teriam sido observados e que o projeto teria um expressivo valor estratégico

para o Brasil e para a Petrobras.

119. Expuseram que os sinais de alerta teriam sido avaliados e seus efeitos

sopesados e teriam endereçado tudo o que foi levantado pela Acusação: (i) a adoção de

perpetuidade seria largamente utilizada na avaliação de empresas e projetos e, portanto,

adequada e consoante ao dever de diligência; (ii) a concessão de benefícios tributários

seria coerente com base no histórico de política fiscal brasileira; (iii) a alteração do VPL

teria refletido as incertezas e riscos do projeto baseadas em análise de sensibilidade no

cenário de 2009 a 2013 que teria englobado a análise do ciclo de alta do preço de

petróleo, conjuntamente com o crescimento da economia brasileira, refletindo a retração

de mercados de derivados e maior penetração de biocombustíveis que influenciariam

negativamente nas margens referentes às projeções do COMPERJ; (iv) o cronograma de

qualidade do diesel teria considerado a entrada do diesel 10ppm a partir de 2013,

chegando a uma participação de 54% do mercado total de diesel em 2020, e o estudo

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 40 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 40

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técnico apresentado à diretoria executiva teria sido realizado sob premissa de uma

alteração mais agressiva no cronograma, gerando o VPL negativo contemplado; (v) a

base do PLANINV, o plano de investimento da Companhia, deveria considerar apenas as

unidades de refino em operação e demais projetos a partir da fase II; razão pela qual as

Refinarias Premium, que estavam na fase I, não teriam sido consideradas.

120. Em relação ao não estabelecimento de limites de alçada, os acusados

alegaram que o conselho de administração não deliberaria anualmente os parâmetros e

valores referentes aos limites de alçada específicos, pois teria considerado que os valores

vigentes seriam adequados e estariam de acordo com as políticas de administração da

Petrobras, não tendo eles sido desrespeitados pela diretoria executiva. Seria direito do

conselho de administração fixar tais valores e, tendo em vista a adequação do montante

originalmente estabelecido, não se poderia falar em desrespeito ao dever de diligência.

121. Nesse sentido, foi alegado que o entendimento geral da diretoria seria de que

a aprovação dos limites de valor de alçada exigida pelo art. 28, V, do Estatuto Social

deveria se referir apenas aos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33. Acrescentaram que o

art. 35, IV, do estatuto, não teria dado, de forma isolada, poder genérico aos diretores para

assinar atos, contratos e convênios e movimentar os recursos monetários da Companhia

sem qualquer limite de alçada.

122. Aduziram que teriam atuado, em períodos diferentes, concomitantemente

como conselheiro de administração e diretor presidente, o que significaria que suas

atuações sempre teriam estado divididas entre os dois órgãos. Desse modo, concluíram

que seria incongruente diligenciar em se autofiscalizar ou até mesmo em determinar os

limites de valores de sua própria alçada, encontrando-se em uma situação de conflito de

interesses, na medida que eles e todos que se reportavam a eles se beneficiariam da

decisão que seria tomada pelo conselho de administração.

123. Em relação à fase I do projeto COMPERJ, Sérgio Gabrielli sustentou que o

prosseguimento do descasamento de fases denotaria apenas um risco em um projeto

integrado, sendo um dos vários riscos negociais naturais e intrínsecos aos projetos de

empresas como a Petrobras e principalmente no caso de um projeto que capitaneava

novas tecnologias ao mercado brasileiro como o COMPERJ. Além disso, alegou que a

aprovação da UPB de forma antecipada teria seguido as orientações técnicas

empreendidas e defendidas por diversos profissionais competentes e com credibilidade da

Petrobras e que o risco teria sido debatido e que análise quantitativa de risco teria sido

apresentada, apenas sem as formalidades exigidas pela Acusação.

124. Argumentou que, em relação à passagem do projeto COMPERJ para a fase

III, o documento teria apresentado um cenário favorável à medida e estaria munido do

necessário respaldo dos órgãos técnicos competentes. Desse modo, teria se valido do seu

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 41 de 66

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direito de confiar e se amparado nas análises da área de refino e abastecimento para

deliberar a favor da passagem de fase.

125. No que concerne aos sinais de alerta no momento da passagem para a fase III

trazidos pela SPS, o defendente sustentou que teria tido uma atuação diligente, porque o

descasamento de fases teria sido amplamente discutido e os responsáveis pelo projeto

teriam esclarecido que os projetos relacionados ao desenvolvimento das UPAs seriam de

complexidade menor do que o da UPB. Ademais, o relatório de FEL2 teria trazido uma

série de justificativas corretas e plausíveis para o aumento da estimativa de investimentos

e, apesar de grande parte dos itens elencados estariam relacionados à área de refino, o

aumento dos investimentos e suas justificativas não teriam nem sido questionados pelos

diretores do financeiro e de estratégia. Contexto no qual teria se valido do seu direito de

confiar.

126. Além disso, afirma que a análise de risco de prazo e sensibilidade ao tempo

seria responsabilidade da diretoria de abastecimento, segundo a qual a decisão pelo

adiantamento de custos de implementação teria buscado evitar atrasos do projeto.

Sustenta que não seria de conhecimento dos diretores a baixa probabilidade de conclusão

do projeto, que foi apresentada por empresa contratada, e que a observância da

sistemática corporativa não seria cogente. As análises teriam sido realizadas no bojo de

cada estudo realizado para cada DIP, parecer técnico e em sede de deliberação das

diversas reuniões da diretoria executiva, mas de forma diferente da exigida pela SPS.

127. Maria das Graças Foster argumentou que sua autonomia na Companhia seria

limitada a atuar e impor medidas restritivas aos projetos que estavam diretamente ligados

à sua diretoria, e que a diferença de especificidades técnicas entre as áreas da Petrobras e

seus projetos também teria limitado sua capacidade de analisar e interferir em projetos

que não seriam da sua diretoria, o que comprovaria a inexigibilidade de conduta diversa

no apoio e confiança do que era apresentado pelas outras áreas da empresa. Além disso,

alegou que não haveria registros nos relatórios da CIA de identificação de sua

responsabilidade nos contratos firmados pela Petrobras para a implementação do

programa COMPERJ ou no projeto do Trem de Refinaria nº 1.

128. Quanto à suposta omissão no dever de demandar reavaliação do projeto

COMPERJ, argumentou que seria responsabilidade da área de negócio responsável pelo

empreendimento, no caso a diretoria de abastecimento, a implementação do procedimento

que resultaria na revisão do COMPERJ, conforme a sistemática corporativa, e que,

quando presidente, teria tomado diversas medidas incisivas para tentar sanar ou diminuir

os prejuízos causados por ex-diretores.

129. No que concerne a indefinição de parcerias, a defendente alegou que, com a

transformação em programa COMPERJ, a Petrobras assumiria a totalidade do projeto do

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 42 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 42

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Trem de Refinaria n° 1 e que a definição de parcerias já teria sido discutida, mas não seria

um ponto crítico para os outros projetos que se encontravam entre as fases I e II.

130. Por fim, no tocante à aprovação do programa COMPERJ e a passagem da fase

IV, consignou que sua conduta teria sido proba, informada, refletida e desinteressada. A

defendente teria decidido pela aprovação da transformação em programa COMPERJ com

base nos documentos apresentados, pois: (i) teria tentado reformar o projeto e torná-lo

economicamente atrativo, na medida que ainda seria um projeto pioneiro para Companhia

e importante e estratégico para o Brasil; (ii) o VPL do programa COMPERJ teria se

mostrado positivo e os documentos técnicos trazidos trariam suporte para a decisão; (iii) a

diretoria responsável pelo monitoramento financeiro dos projetos à época teria decidido

pela aprovação da transformação, mesmo com as ressalvas do parecer da PLAFIN; (iv)

quando apresentada a proposta, Paulo Roberto Costa ainda gozaria de respeito e

credibilidade.

V.1.3. NESTOR CUÑAT CERVERÓ (Doc. SEI nº 0728623)

131. Em sede preliminar, alegou: (i) a prescrição da pretensão punitiva desta

Autarquia; (ii) a ausência de parecer individualizado da procuradoria jurídica da CVM; e

(iii) a ausência de individualização da conduta.

132. Em relação à prescrição da pretensão punitiva, sustentou que estaria sob

investigação os seus atos praticados entre 2004 a 2006, quanto era diretor da área

internacional da Petrobras e membro da diretoria executiva. Todavia, as investigações da

CVM teriam começado em outubro de 2014, no âmbito do processo CVM RJ2014/1284.

133. Nesse sentido, argumentou que não teria sido acusado no presente processo de

corrupção passiva, apenas por falta do dever de diligência, não configurando crime. Por

conseguinte, como defendido, o §2º do art. 1º da Lei n° 9.873/99 não poderia ser

aplicado, pois a conduta não seria penalmente tipificada e o prazo prescricional só poderia

ser aplicado depois de proposta eventual ação penal, o que não teria acontecido. Da

mesma forma, ainda foi destacado que, caso se adotasse o prazo de 5 anos previsto na

referida Lei nº 9.873/99, a prescrição também teria se configurado e que a prescrição teria

caráter personalíssimo, não podendo ser regulada com base nos demais acusados.

134. Segundo alega, a Lei n° 6.404/76 previu prazo prescricional de 3 anos para

ato praticado na qualidade de administrador de sociedade de economia mista no art. 287,

II, “b”, 218. Deste modo, a prescrição teria se configurado, uma vez que o prazo para

interrupção da prescrição já teria se consumado.

18 Art. 287. Prescreve: II - em 3 (três) anos: b) a ação contra os fundadores, acionistas, administradores,

liquidantes, fiscais ou sociedade de comando, para deles haver reparação civil por atos culposos ou dolosos,

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 43 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 43

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135. Argumentou também que não teria sido emitido qualquer parecer antes da

intimação dos acusados, a denotar inobservância do art. 9º da Deliberação CVM n°

538/200819, cuja consequência seria tornar nula a investigação por infringir determinação

legal expressa.

136. Ainda em sede preliminar, arguiu que a acusação não estaria devidamente

individualizada e detalhada como seria exigido pela Constituição e pelo art. 6° da

Deliberação CVM n° 538/200820, impedindo o contraditório e ampla defesa do acusado.

Afirma que não existiria responsabilidade objetiva no direito sancionador e, sendo assim,

a Acusação não teria comprovado qualquer elemento indicativo de culpa em sua conduta.

Deste modo, não haveria uma imputação concreta, tendo em vista que o simples fato de

ter sido diretor executivo e ter participado de reuniões que teriam aprovado atos

relacionados ao projeto COMPERJ não atribuiria automaticamente qualquer

responsabilização.

137. Quanto ao mérito, sustentou, primeiramente, que não teriam sido apontados

quais atos praticados indicariam qualquer irregularidade. Além disso, aduziu que os fatos

só teriam sido objeto da investigação doze anos após a suposta ilegalidade.

138. Menciona que a variação no percentual investido na fase I do COMPERJ seria

considerada normal e os dados existentes teriam indicado que se tratava de obra vultosa,

economicamente viável e que traria inúmeros benefícios econômicos à Petrobras.

139. Quanto à passagem do projeto COMPERJ para a fase III, o defendente

refutou a tese de que a teria aprovado sem amparo em informações suficientes, pois teria

deliberado com base em informações técnicas elaboradas por profissionais técnicos da

Companhia e sua decisão coincidiria com o que o corpo técnico estava sugerindo.

no caso de violação da lei, do estatuto ou da convenção de grupo, contado o prazo: 2 - para os acionistas,

administradores, fiscais e sociedades de comando, da data da publicação da ata que aprovar o balanço

referente ao exercício em que a violação tenha ocorrido;

19 Art. 9º Antes da intimação dos acusados para apresentação de defesa, a PFE emitirá parecer sobre o

termo de acusação, no prazo de 30 (trinta) dias contados da data do termo de acusação, com o seguinte

escopo: I – análise objetiva da observância dos requisitos do art. 6º; II – exame do cumprimento do art. 11;

e III – exame da adequação do rito adotado para o processo administrativo sancionador. Parágrafo único. A

Superintendência que tiver oferecido o termo de acusação poderá, considerando o parecer da PFE, arquivar

o processo.

20 Art. 6º Ressalvada a hipótese de que trata o art. 7º, a SPS e a PFE elaborarão relatório, do qual deverão

constar: I – nome e qualificação dos acusados; II – narrativa dos fatos investigados que demonstre a

materialidade das infrações apuradas; III – análise de autoria das infrações apuradas, contendo a

individualização da conduta dos acusados, fazendo-se remissão expressa às provas que demonstrem sua

participação nas infrações apuradas; IV – os dispositivos legais ou regulamentares infringidos; V – proposta

de comunicação a que se refere o art. 10, se for o caso; e VI – a indicação do rito a ser observado no

processo administrativo sancionador.

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140. Nesse sentido, expôs que um diretor executivo deveria presumir que as

informações que lhe são apresentadas por outros são precisas e verídicas, e as

informações concernentes à passagem de fase teriam sido repassadas pelos então gerentes

executivos de abastecimento e pelo diretor gerente da estratégia e desempenho

empresarial da Petrobras após análise conjunta com suas respectivas equipes. As

informações e documentos apresentados teriam os cenários suficientes para dar aos

diretores a segurança necessária para aprovação e teriam trazido uma avaliação

econômica que teria se mostrado altamente positiva.

141. Adicionou que a transformação em programa teria sido aprovada, uma vez

que ela seria fundamental para os interesses da Petrobras e para viabilizar a verdadeira

política de Estado consubstanciada na necessidade de incremento da capacidade de refino

do Brasil. Como se trata de uma sociedade de economia mista, a Companhia não

perseguiria apenas e exclusivamente interesses econômicos. Sendo assim, concluiu que o

ato de aprovação não poderia ser considerado irregular pelo fato de supostamente ter sido

executado de forma irregular.

142. Por fim, o acusado alegou que sua atuação estaria de acordo com a business

judgement rule, porque seria ato regular de gestão no âmbito e exercício da diretoria.

Ademais, destacou que a atuação teria sido de boa-fé, todos os atos teriam sido praticados

no interesse da Companhia e não seria responsável por danos ao patrimônio da Petrobras.

V.1.4. PAULO ROBERTO COSTA (DOC. SEI Nº 0831756)

143. Preliminarmente, alegou ilegitimidade passiva e inépcia da inicial, pois o

nexo de causalidade entre o prejuízo causado à Companhia e o ato de gestão que se

pretende responsabilizar não estaria descrito, tendo sido acusado simplesmente por ser

diretor de abastecimento no curso da idealização e execução do COMPERJ. Não haveria

qualquer explicação sobre os atos supostamente praticados que comprovariam uma

conduta ilícita de sua parte no contexto desse empreendimento, muito menos nas duas

votações narradas pela Acusação. O termo de acusação não teria sido lavrado na forma

prevista no art. 8º da Deliberação CVM nº 538/200821.

144. No mérito, o defendente destacou o acordo de colaboração premiada com o

Ministério Público Federal, o qual teria sido de extrema importância para a investigação

da Operação Lava-Jato, devendo, por isso, tais contribuições serem levadas em

consideração de modo a evitar a imposição de penalidade excessiva sobre fatos que já

21 Art. 8º O termo de acusação será elaborado por qualquer das Superintendências da CVM quando os

elementos de autoria e materialidade da infração forem suficientes para o seu oferecimento.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 45 de 66

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teriam sido objeto de condenação no âmbito dos processos criminais, a configurar bis in

idem.

145. Além disso, também alegou que as sanções financeiras aplicadas no âmbito

do acordo de colaboração possuiriam natureza de indenização cível para reparação dos

danos e prejuízos decorrentes de sua atuação como diretor de abastecimento entre 2004 e

2012, mesmo dano à Companhia que supostamente dá origem ao presente processo

sancionador.

146. Sustentou, ainda, que a cláusula de adesão, instituto jurídico aplicável ao

compartilhamento de provas, deveria ser aplicada ao presente caso por isonomia e por

analogia da retroatividade benéfica da lei, já que teria colaborado antes da existência

dessa cláusula. Essas cláusulas buscariam garantir o status legalmente adquirido pelo

colaborador por meio da atitude cooperativa adotada, de forma a protegê-lo de eventuais

sanções excessivas por parte de outros órgãos públicos.

147. Em seguida, o acusado argumentou que o deferimento do compartilhamento

de provas sem a devida adesão pelo órgão requisitante incorreria em punir o colaborador

duas vezes, porque ele já teria assumido todas as ilicitudes e apresentado provas quando

celebrou o acordo de colaboração, estando todas as imputações já previstas no acordo e

nas penas estabelecidas, inclusive a multa pecuniária.

148. Por fim, destacou que os atos praticados teriam sido todos no interesse da

Companhia, na medida que o projeto se encontraria dentro do plano de expansão da

Petrobras e alinhado com critérios de viabilidade econômica previamente estabelecidos.

Não teria ocorrido quebra de deveres fiduciários, pois a tomada de decisões dentro do

projeto COMPERJ teria sido submetida e aprovada pela diretoria executiva e pelo

conselho de administração, conforme alçada de competência definida no estatuto social.

V.2. EX-MEMBROS DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO

V.2.1. ANTÔNIO PALOCCI FILHO (DOC. SEI Nº 0778379)

149. Em preliminar, o acusado alegou a prescrição da pretensão punitiva desta

Autarquia para o período de março de 2003 a março de 2006, quando o defendente teria

ocupado, pela primeira vez, cargo no conselho de administração, uma vez que a própria

Acusação teria considerado prescritos fatos relacionados a não aprovação dos limites de

alçada da diretoria anteriores a 2009. Durante a segunda vez em que o acusado foi

conselheiro de administração da Companhia, entre março e junho de 2011, também não

seria possível o exercício da pretensão punitiva em razão do descolamento entre a atuação

do acusado e os fatos narrados pela SPS.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 46 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 46

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150. Alega ilegitimidade passiva e ausência de individualização das condutas, pois

não haveria nexo de causalidade entre sua atuação como conselheiro da Petrobras em

2011 e o objeto da acusação. O inquérito administrativo teria tido por objeto supostas

irregularidades cometidas pelos administradores no tocante às contratações para

construção do COMPERJ, tendo os fatos relatados acontecido entre os anos de 2004,

quando foram realizadas as primeiras reuniões para construção do complexo

petroquímico, e 2010, quando o projeto foi transformado em programa COMPERJ. O

próprio relatório de inquérito feito pela área técnica não teria descrito os fatos após 2010.

151. Em uma tentativa de condenar o maior número de pessoas possíveis, mesmo

estando prescrita a pretensão punitiva da CVM com relação aos fatos ocorridos até o ano

2009, a área técnica teria acusado todos aqueles que teriam ocupado cargos no conselho

de administração até 2012, sob o argumento de que apenas no ano seguinte teriam sido

aprovados os novos limites de alçada para a diretoria executiva. Dessa forma, diante da

impossibilidade de incluí-lo no rol de legitimados passivos com relação a sua atuação

como conselheiro entre 2003 e 2006, a SPS optara por acusá-lo de infração ao dever de

diligência pelo segundo momento em que ocupou o cargo de conselheiro, entre os meses

de março a junho.

152. Afirma que haveria ilegitimidade na sua inclusão no polo passivo deste

processo, o que tornaria a acusação nula, pois não seria razoável a acusação de todos

aqueles que exerceram cargos na Petrobras em um dado período independentemente da

existência de qualquer nexo de causalidade entre a conduta do acusado e as

irregularidades que são objeto do inquérito. Ademais, a SPS também não teria

individualizado a conduta de cada um dos conselheiros de administração que ocuparam o

cargo em momentos diferentes.

153. Alega ainda preliminar de violação aos direitos constitucionais de isonomia,

ampla defesa e contraditório, em virtude do descumprimento do direito de manifestação

prévia garantido pelo art. 11 da deliberação CVM nº 538/2008. Segundo afirma, não teria

sido intimado para prestar esclarecimentos quanto aos fatos específicos investigados neste

processo nem em relação ao fundamento jurídico de sua acusação, qual seja, a violação ao

art. 35, V, do estatuto social.

154. No mérito, a defesa sustenta que o art. 35 do estatuto apenas teria tratado das

competências dos diretores da Petrobras, não havendo menção a regramentos de limite de

alçada. O inciso IV do mencionado dispositivo legal apenas trataria da representação da

Companhia por diretores. Além disso, o artigo estaria inserido em seção do estatuto

destinada à especificação de competências da diretoria executiva. Sendo assim, segundo a

defesa, o art. 35 seria uma regra de governança corporativa que visa proteger o

patrimônio da Petrobras por meio dessa exigência de representação, não tratando dos

limites de alçada, que seriam regulamentados pelo art. 28 do mesmo diploma legal.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 47 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 47

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155. Quanto ao art. 28 do estatuto, o defendente arguiu que a interpretação do

artigo dada pela Acusação nunca teria sido usada na Companhia. Ao longo de todos os

anos, a referência aos incisos do art. 33 nunca teria sido interpretada como

exemplificativa pelos administradores, porque o conselho de administração não seria um

órgão presente no cotidiano da Petrobras e o estabelecimento de um limite genérico

consequentemente iria engessar as atividades da Companhia. Nesse sentido, a

interpretação utilizada pelos conselheiros de que só se deveria estabelecer limites de

alçada para os mencionados incisos do art. 33 do estatuto nunca teria sido questionada por

ninguém.

156. Em relação ao plano fático, o defendente alegou que a permanência por três

meses no cargo seria pouco tempo para cumprir com todas as exigências de um

conselheiro e dedicar especial atenção ao COMPERJ, haja vista a complexidade da

estrutura da Petrobras. Deste modo, concluiu pela inviabilidade de adoção de uma

conduta mais diligente do que a efetivamente empregada pelo acusado.

V.2.2. DILMA ROUSSEFF (DOC. SEI Nº 0800465)

157. Preliminarmente, a defendente sustentou que a CVM seria incompetente para

julgar o cumprimento de cláusulas estatutárias e, no presente caso, os atos tidos como

ilícitos encontram fundamento em uma suposta omissão dos membros do conselho de

administração por não terem estabelecido limite de alçada da diretoria executiva,

conforme o art. 28, V, do estatuto social da Petrobras.

158. Considerando que não houve violação às normas da Lei n° 6.404/76 ou da Lei

n° 6.385/76, a possível violação de cláusulas estatutárias não atrairia o poder punitivo da

CVM. Nesse sentido, argumentou que a interpretação dada pela Acusação não seria a

correta, pois, por mais que o referido artigo regulamentasse forma de exercício do dever

de fiscalização dos conselheiros, o que seria um elemento do dever de diligência, não

haveria qualquer exigência nas leis que regem as companhias abertas para que sejam

criadas alçadas para os órgãos da administração da Petrobras e a delimitação do limite de

alçada da diretoria, por parte do conselho de administração, sendo esta uma mera

prerrogativa estatutária.

159. Ademais, também foi argumentado que a infração ao art. 28, V, do Estatuto

Social, não configuraria desrespeito ao dever de diligência, pois o conselho de

administração teria adotado outros mecanismos para verificar a conduta dos diretores.

160. Ainda em sede preliminar, a defesa buscou tratar da prescrição da pretensão

punitiva afirmando que a Acusação teria diferenciado as imputações feitas, de um lado,

aos diretores e, de outro, aos conselheiros de administração e conselheiros fiscais, uma

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 48 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 48

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vez que as condutas dos conselheiros não configurariam crime penal e, portanto, seriam

regidas pelo prazo prescricional de cinco anos disposto na Lei nº 9.873/99.

161. Nesse particular, a defesa destacou que a suposta infração teria sido cometida

entre outubro de 2009 e março de 2012, e que a prescrição teria sido interrompida por

esta Autarquia em 2014, antes do fim do prazo prescricional, pela apuração de fatos

relacionados à Operação Lava-Jato nos Processos CVM nº RJ2014/11254 e CVM nº

RJ2014/12184. Todavia, a apuração de conduta específica seria característica essencial do

ato inequívoco, e os referidos processos não teriam buscado apurar especificamente o

cumprimento do estatuto social por seus administradores ou a fiscalização dos atos da

administração pelo conselho de administração. Então, a interrupção da prescrição pela

apuração dos fatos que geraram a Acusação só teria se iniciado em junho de 2016, data

posterior aos cinco anos de prazo prescricional previstos em lei.

162. No mérito, a acusada sustentou que o art. 28, V, do Estatuto Social trataria de

faculdade do conselho de administração e não mandamento categórico para fazê-lo,

havendo discricionariedade para o mencionado órgão fixar ou não os limites de alçada

para a diretoria executiva.

163. Sendo assim, a defesa destacou que os limites de alçadas para os atos dos

incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33 do estatuto teriam sido sempre respeitados e

verificados, e não teriam sido alterados, uma vez que o conselho de administração não

teria visto necessidade de alteração desses limites. Além disso, entre 2002 e 2013,

ninguém teria identificado a necessidade de o conselho de administração aprovar limite

de alçada genérico nem apontado descumprimento ao artigo em questão. Também foi

exposto que diversas diretorias teriam julgado adequada a interpretação conferida pelos

conselheiros, bastando que fossem delimitados limites de alçada para os referidos incisos

do art. 33.

164. A defesa também arguiu que o referido dispositivo era entendido pelo

conselho de administração como passível de renovação tácita, mas que a interpretação da

norma teria sido alterada após o começo da Operação Lava-Jato, tendo em vista a

mudança de contexto dentro da Companhia. Com isso, a norma foi reescrita para evitar

dubiedades, sendo refletida no art. 29, V, do Estatuto Social da Petrobras22. Naquele

contexto, seria esperado que se buscasse aprimoramentos dos controles internos

existentes, de modo a fortalecer as estruturas de compliance.

22 Art. 29 O Conselho de Administração é o órgão de orientação e direção superior da Petrobras,

competindo-lhe: V- aprovar o valor acima do qual os atos, contratos ou operações, embora de competência

da Diretoria Executiva ou de seus membros, deverão ser submetidos à aprovação do Conselho de

Administração

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 49 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 49

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165. Segundo a defesa, o que deveria ser observado é se a acusada agiu de forma

diligente e se a Companhia possuía controles internos capazes de evitar irregularidades, e,

à época, os administradores da Petrobras teriam a compartilhada confiança de que os

mecanismos internos eram suficientes para a boa governança corporativa, justificando-se

o “entendimento restritivo” diante do contexto da própria Companhia. Assim, os

membros do conselho de administração não teriam violado seus deveres fiduciários nem

se furtado de fiscalizarem a ação dos demais órgãos sociais da Petrobras, mesmo sem a

ampliação interpretativa ter sido realizada.

166. A defesa pontua que não haveria red flags e, consequentemente, não se

poderia exigir a ação dos administradores diante de uma governança corporativa que se

mostrava eficiente e saudável. Ademais, a criação de mecanismos de vigilância internos

de uma companhia seria feita progressivamente, não se podendo exigir dos

administradores que identificassem todos os mecanismos que deveriam ser criados para

uma gestão eficiente e proba.

167. A defesa asseverou que o conselho de administração teria exercido

plenamente o acompanhamento geral e do progresso de suas políticas e de seus

procedimentos internos para aprimorar os mecanismos de detecção e combate as

desconformidades apontadas pelo comitê de auditoria interna da Petrobras, tendo

culminado na aprovação da política de controles internos. A atuação do conselho teria

atendido todos os requisitos do dever de diligência, tendo as decisões tomadas pelo órgão

sido informadas, refletidas e desinteressadas, bem como medidas teriam sido tomadas

para se certificar de que o problema recebia o devido tratamento pela diretoria.

168. Foi destacado ainda que a Petrobras estaria sujeita à Lei Sarbanes-Oxley,

visto que tem valores mobiliários negociados nos EUA, sendo obrigada a adotar práticas

de governança corporativa e de controles internos rigorosas. Nessa lei não haveria

exigência para que fossem estabelecidos limites de alçada. Diante disso, seria razoável

que os membros do conselho de administração acreditassem nos mecanismos de controle

existentes à época.

169. Por fim, a defendente sustentou que ocupou uma cadeira no conselho de

administração durante seis meses e que, em prazo tão curto, não seria razoável se verificar

a infração ao dever de vigilância.

V.2.3. FÁBIO COLETTI BARBOSA (DOC. SEI Nº 0735340)

170. Inicialmente, o acusado destacou que o TCU, em procedimento

administrativo que teria investigado as irregularidades no empreendimento teria

verificado a ausência de atos de responsabilidade imputáveis aos conselhos de

administração e fiscal da Petrobras. Expôs, também, que a Comissão Interna de Apuração

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 50 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 50

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da Petrobras também não teria verificado nenhuma irregularidade na conduta do acusado

e que não teria havido a condenação do defendente nos três processos criminais

mencionados no relatório de inquérito relacionados ao COMPERJ.

171. Argumenta que as condutas ilícitas praticadas no COMPERJ seriam de

responsabilidade exclusiva de indivíduos diretamente envolvidos nas irregularidades,

tendo em vista que o COMPERJ não teria sido submetido ao conselho de administração

por uma questão de matéria. Não haveria previsão estatutária de competência do conselho

de administração para aprovação e apreciação de projetos como o COMPERJ, bem como

a Sistemática Corporativa não determinaria qualquer interferência do referido órgão na

tomada de decisão, em razão do possível engessamento das atividades da Companhia

caso tudo tivesse que ser submetido ao conselho.

172. Em preliminar, o defendente alegou que o termo de acusação deveria ser

retificado, pois teria estendido a imputação ao acusado até 2012, sendo que ele teria

passado a integrar o conselho em 3.1.2003 e nele permanecido até 3.10.2011, não tendo,

portanto, participado das deliberações dos limites de alçada de 2002 e 2013.

173. Em segundo lugar, o defendente argumentou que, como a suposta infração

seria a deliberação dos limites de alçada realizada em 2002, a pretensão punitiva da CVM

teria prescrito, porque a prescrição de 5 anos, conforme a Lei nº 9.873/99, apenas teria

sido interrompida em 24.3.2016 com a instauração do inquérito investigatório para apurar

a conduta de fato imputada ao acusado e, mesmo que se usasse a data de interrupção da

Acusação, outubro de 2014, também já teria se passado mais de 5 anos desde a

deliberação sobre os limites de alçada de 2002, na 1.211ª Reunião do Conselho de

Administração.

174. Quanto ao mérito, o defendente alertou sobre a análise “ex-post” dos fatos,

pois muitos dos fatos hoje conhecidos devido à Operação Lava-Jato não o seriam à época

que era membro do conselho de administração. Assim, a conduta deveria ser avaliada

conforme as informações disponíveis durante o período em que o defendente atuou no

conselho de administração, de acordo com o art. 20 da Lei de Introdução às Normas do

Direito Brasileiro, segundo a qual Administração Pública deve considerar as

consequências práticas de sua decisão e não decidir abstratamente.

175. Sustentou, também, que o conselho de administração não teria cogitado

estabelecer alçadas adicionais, pois não teriam sido apontados indícios de potenciais

problemas. O conselho teria atuado todos os anos com base nos valores de alçada

definidos e os limites teriam sido sempre respeitados pela administração, o que

consubstanciaria o entendimento de que o conselheiro não pode ser responsabilizado por

documentos e informações que não teriam chegado ao seu conhecimento. Também foi

alegado que a Acusação não teria se desincumbido do ônus de provar que a interpretação

do conselho de administração do art. 28, V, do Estatuto Social não seria razoável.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 51 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 51

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176. Defendeu que a conduta do conselho de administração teria sido regular, na

medida em que o art. 28, V, do Estatuto Social teria conferido discricionariedade ao

conselho, à luz do business judgement rule, de poder definir quais atos da diretoria

deveriam ter um limite de alçada.

177. O estabelecimento dos limites de alçada em 2002, quando o acusado ainda

não atuava na empresa, teria sido parte de uma ampla revisão do sistema de governança

corporativa da Petrobras, o que teria se afigurado como adequado ao que a Companhia

precisava à época, não havendo sinal de alerta que sugerisse algum questionamento

quanto à regularidade e adequação do modelo de alçadas implementado.

178. Em relação à interpretação do art. 28, V, do Estatuto Social da Companhia, o

acusado alegou que o dispositivo estabeleceria uma competência do conselho de

administração para aprovar quais matérias precisam de limites de alçada e qual deve ser o

valor limite da alçada. Se houvesse um limite de alçada genérico, o administrador seria

privado do seu poder de decisão quanto à forma de organização mais adequada à

companhia que administra.

179. Nesse contexto, o defendente alegou que o art. 33 do estatuto teria estipulado

matérias que ensejam a presença colegiada da diretoria executiva para determinadas

deliberações, observando-se os limites de alçada estabelecidos pelo conselho de

administração para os incisos III, IV, V, VI e VIII desse dispositivo. O termo

“especialmente” deveria ser interpretado como discricionariedade do conselho de

administração conferida pela própria lei estatutária, e não “além das condutas aqui

enumeradas”.

180. O art. 35 estipularia apenas as formas de representação da Petrobras para atos

que já teriam sido deliberados pela diretoria executiva de forma colegiada, nos termos do

já mencionado art. 33, tratando-se da forma pela qual os diretores deveriam representar a

Companhia. Logo, o defendente concluiu que o inciso IV do art. 35 não comportaria

deliberação de limites de alçada pelo conselho de administração, uma vez que seria uma

simples instrumentalização dos atos pelos diretores executivos.

181. O defendente também sustentou que da mesma forma que não teria havido

red flag que indicasse ao conselho de administração a necessidade de mudança nos

limites de alçada, também não teria havido questionamento quanto à necessidade de

aprovação expressa e anual da manutenção dos valores de alçada vigentes. Alegou que

não teria havido motivos para a deliberação anual dos limites de alçada, tendo em vista

que a manutenção tácita teria o mesmo efeito prático de uma reunião atual do conselho

para renovar os limites anteriores. Além disso, as áreas técnicas da Petrobras teriam

constatado a manutenção dos valores de alçada, o que comprovaria a razoabilidade da

posição adotada pelo conselho de administração.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 52 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 52

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182. Por fim, resumiu que, diante do contexto da época e das informações

disponíveis, não existiriam motivos para a fixação de outros limites de alçada, porque: (i)

os limites originais estariam adequados aos interesses e objetivos da Companhia; (ii) uma

maior ingerência do conselho de administração nas competências da diretoria executiva

implicaria em engessamento e prejuízo à Petrobras; e (iii) existiriam outros meios de

fiscalização que seriam suficientes.

V.2.4. FRANCISCO ROBERTO DE ALBUQUERQUE, GUIDO MANTEGA, LUCIANO

COUTINHO, MÁRCIO ZIMMERMANN, MIRIAM BELCHIOR, SÉRGIO QUINTELLA E SILAS

RONDEAU (DOC. SEI Nº 0800415)

183. Os acusados apresentaram defesa conjunta e alegaram, em sede preliminar,

que o início dos procedimentos de apuração das infrações relativas ao COMPERJ, no

âmbito do Processo CVM n° RJ2014/12184, em 20.10.2014, não poderia interromper a

prescrição, nos termos do inciso II, do art. 2º, da Lei nº 9.873/99, pois não se trataria da

mesma acusação que foi formulada contra os acusados. A apuração de conduta específica

seria característica essencial do ato inequívoco previsto na lei.

184. O referido processo não teria buscado apurar o cumprimento do estatuto

social da Companhia por seus administradores ou a fiscalização dos atos da administração

pelo conselho fiscal, tendo a prescrição sido interrompida apenas em 1.3.2016, quando os

atos referentes à aprovação dos limites de alçada dos diretores da Petrobras começaram a

ser investigados.

185. Quanto ao mérito, a defesa alegou que Assembleia Geral de 22.03.2002 teria

aprovado reforma no estatuto social da Companhia para redefinir atribuições dos órgãos

societários de modo a equilibrar os papéis e responsabilidades dos conselheiros, diretores

e presidente, reforçando o processo de descentralização e maior delegação em níveis

executivos na Petrobras. Tendo em vista a complexidade e porte das atividades da

Petrobras, tais mudanças possibilitariam maior flexibilidade e agilidade de execução sem

negligenciar seu controle, o que teria sido refletido no art. 28 do estatuto social.

186. Deste modo, o referido art. 28 definiria competências atribuídas ao conselho

de administração, dentre elas a de seu inciso V, de aprovar os valores a partir dos quais os

atos, contratos e operações, em atenção aos previstos nos incisos lll, IV, V, VI e Vlll do

art. 33 do Estatuto, deveriam ser submetidos à aprovação pelo conselho, mesmo sendo de

competência originária da diretoria.

187. No exercício dessa competência, o conselho de administração teria

interpretado legitimamente que o inciso V do art. 28 conferia-lhe a atribuição de

determinar os limites de alçada para os atos, contratos e operações da Diretoria previstos

no art. 33, incisos lll, IV, V, VI e Vlll, pois, em última instância, abrangiam todos os atos

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 53 de 66

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jurídicos pelos quais a Petrobras se obrigava. Tais alçadas seriam consideradas adequadas

e suficientes para o monitoramento das atividades da Companhia.

188. Assim, os limites de alçada do inciso V do art. 28 do Estatuto Social seriam

um conjunto de restrições à diretoria frente ao monitoramento do conselho nos termos do

estatuto, dentre elas: (i) o art. 28, inciso II, sendo definidos pelo conselho os planos

estratégicos e os planos plurianuais e anuais de dispêndios e investimentos, que

sujeitavam a atuação da diretoria às estratégias comerciais e limites financeiros (por área)

pré-definidos; (ii) o art. 28, inciso VIII, em que a transferência de ativos da Companhia e

a celebração de contratos de concessão e autorizações para refino de petróleo,

processamento de gás natural, transporte, importação e exportação de petróleo, seus

derivados e gás natural, deveriam ser previamente aprovadas pelo Conselho, podendo o

Conselho estabelecer limites de valor para a contratação direta pela Diretoria; e (iii) o art.

29, inciso III, devendo a permuta de valores mobiliários de emissão da Petrobras ser

previamente aprovada pelo Conselho.

189. Segundo a defesa, o Conselho de Administração, durante o período objeto da

Acusação (especificamente, entre 2002 e 2013), teria mantido a interpretação coerente

com as atividades da Petrobras e conforme a sistemática das disposições do estatuto da

Companhia, que consistiria naquela dada pelo conselho à redação do estatuto com a

reforma de 2002. Acrescentaram que caso o conselho tivesse estabelecido as alçadas

pretendidas pela Acusação, as irregularidades ainda assim não seriam descobertas, pois os

valores dos percentuais que eram desviados da Companhia dificultariam a descoberta e as

próprias autoridades governamentais só teriam conseguido revelar o esquema com a

contribuição de alguns dos seus integrantes.

190. Sustentaram, ainda, que uma nova deliberação formal do conselho de

administração sobre os limites de alçada não teria ocorrido, mas os valores originalmente

aprovados teriam sido mantidos tacitamente vigentes, tanto que não teria havido infração

aos limites de alçada da diretoria, que teria solicitado aprovação do conselho de

administração quando necessário.

191. Nesse contexto, foi alegado que a diretoria teria obedecido os limites

estabelecidos em 2002 até a posterior alteração deles em 2013, conforme teria sido

inclusive reconhecido em nota técnica apresentada ao conselho fiscal na Reunião nº 653,

de 25.10.2013, em que o referido órgão foi informado sobre a existência de grupo de

trabalho para a revisão da tabela de valores de 2002:

Ponto nº 7 - Item A: “(...) A matéria referida no artigo 28, V do Estatuto

foi formalmente deliberada pelo Conselho de Administração em 2002,

através da Ata C.A 1.211 (...) de 28.06.2002 Pauta nº 31, que

estabeleceu uma tabela disciplinando ates que, embora de competência

da D.E. deveriam ser submetidos à aprovação do C.A. Desde 2002, não

houve renovação formal da pauta. Contudo, como prática de

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 54 de 66

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Governança na Companhia, os limites estabelecidos na tabela de 2002,

continuam a ser observados até hoje. Dessa forma, seja porque, vem,

desde 2002, respeitando a tabela estabelecida na Ata CA 1211, seja

porque vem observando os limites eventualmente estabelecidos pelo

CA, a DE vem atuando dentro de seus limites de competência”.

192. Em seguida, o conselho fiscal teria recomendado a revisão anual da tabela de

valores dos limites de alçada, com a intenção de formalizar e precaver qualquer

questionamento sobre a questão, o que teria sido prontamente atendido com a aprovação

dos novos limites de alçada na RCA nº 1386, de 29.11.2013.

193. Os acusados destacaram que a aprovação dos novos limites de alçada em

2013 pelo conselho de administração teria promovido a atualização de valores de modo a

comportar as atividades e investimentos da Petrobras dos últimos anos. Todavia, limites

de alçadas genéricos para todos e quaisquer atos, contratos e operações da diretoria não

teriam sido estabelecidos. Foi mencionado ainda que, na reforma de 2013, poucas

alterações teriam sido feitas nos parâmetros estabelecidos em 2002.

194. Nos anos subsequentes, de forma a não deixar margem para questionamento,

segundo a defesa, o conselho de administração teria prosseguido aprovando anualmente a

tabela de valores referente ao inciso V do art. 28 do Estatuto, então influenciada pelas

reformas e revisões internas de gestão e governança decorrentes dos escândalos de

corrupção na Petrobras que vieram à tona com a "Operação Lava-Jato".

195. Corroborando a interpretação dada ao inciso V do art. 28 do estatuto desde

2002, sua reforma em 01.07.2015 teria retirada a menção expressa aos incisos do art. 33,

conforme transcrito a seguir:

Art. 28 - O Conselho de Administração é o órgão de orientação e direção

superior da Petrobras, competindo-lhe:

V - aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou

operações, embora de competência da Diretoria Executiva, deverão ser

submetido à aprovação do Conselho de Administração.

196. Deste modo, a defesa entende que, se com a redação genérica pós-reforma de

2015 não se interpretava o inciso V do art. 28 como obrigatoriedade de definição de

limites de alçada para todos os atos, contratos e operações da Diretoria (como, aliás,

nunca teria sido a interpretação da Companhia, nem quando o dispositivo foi inserido pela

primeira fez no estatuto social em 2002), menos sentido faria entender que o conselho

teria tal obrigação quando havia a previsão de definição dos limites de alçada

especificando-se incisos do art. 33, já que conteria substrato para embasar a definição das

limitações.

197. Em relação ao inciso IV do art. 35, os acusados argumentaram que esse

dispositivo apenas teria estabelecido o requisito procedimental necessário para a

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 55 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 55

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celebração de atos, contratos, convênios e movimentações de recursos monetários pelos

diretores da Petrobras. Os limites de alçada previstos no inciso V do art. 28 seriam etapa

posterior e condicionada às prévias aprovações e restrições a que as atividades da

diretoria estavam sujeitas nos termos do estatuto.

198. Aduziram que o conselho de administração teria analisado diligentemente

todas as questões ligadas ao COMPERJ que seriam de sua competência, o que mostraria

um elevado padrão de diligência dos acusados, que se estendia a todas as suas atividades

na Petrobras, na medida em que o conselho de administração, segundo o estatuto social,

deveria apenas definir o alinhamento estratégico e comercial dos investimentos feitos pela

Companhia. Já a diretoria seria responsável por definir as oportunidades comerciais a

serem aproveitadas pela Petrobras dentro dos parâmetros estabelecidos pelo conselho e as

regras e os procedimentos para a execução desses investimentos.

199. Argumentaram, por fim, que o conselho de administração, conforme a lei

societária, o estatuto social e a Sistemática Corporativa, não teria competência para

aprovar ou para ratificar e/ou revisar as aprovações realizadas por outras esferas da

Companhia das passagens de fase dos projetos de investimento da Petrobras, uma vez que

se trataria de questão de cunho operacional. Teriam, portanto, cumprido com seu dever de

diligência por terem atuado com a diligência que se espera de um conselheiro de

administração de companhia aberta.

V.2.5. JORGE GERDAU JOHANNPETER (DOC. SEI Nº 0800421) E JOSUÉ CHRISTIANO

GOMES (DOC. SEI Nº 0800429)

200. Inicialmente, os acusados sustentaram a prescrição da pretensão punitiva da

CVM. Sobre o tema, argumentaram não ter havido a interrupção da prescrição em 2014,

pois o processo CVM nº RJ2014/12184 e o posterior IA 14/2014 teriam sido instaurados

para analisar “genericamente” denúncias de corrupção na Petrobras relacionadas às

investigações da “Operação Lava-Jato” e a interrupção de prescrição exigiria a apuração

de conduta específica como característica essencial do ato inequívoco. Segundo afirmam,

a primeira causa de interrupção da prescrição punitiva somente teria ocorrido com o

envio, em 01.03.2016, do ofício nº 16/2016 à Petrobras. Dessa forma, o intervalo

temporal sujeito à pretensão punitiva da CVM seria de março de 2011 até novembro de

2013.

201. No mérito, os acusados argumentaram que os limites de alçada teriam sido

fixados pela primeira vez na 1.211ª RCA de 28.2.2002 para os atos dispostos nos incisos

III, IV, V, VI e VIII do art. 33 do estatuto social da Companhia, nos moldes do art. 28, V.

Não teria ocorrido nova deliberação formal a respeito dos limites de alçada após 2002,

tendo os valores fixados se mantido vigentes e respeitados pela diretoria até posterior

revisão em novembro de 2013, o que significaria que com o passar do tempo, devido ao

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 56 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 56

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efeito da inflação e do câmbio, número maior de eventos fosse submetido ao conselho de

administração.

202. A revisão dos limites de alçada em 2013 teria formalizado as alterações nos

patamares originalmente estabelecidos de forma a comportar a evolução da Companhia, o

que evidenciaria o cumprimento do dever de diligência. Ademais, foi exposto que

reforma estatutária retirando menção expressa aos mencionados incisos do art. 33 do art.

28, V, teria sido feita em 2015, mas limites de alçada genéricos não teriam sido

estabelecidos nessa reforma. Os acusados também destacaram que o conselho de

administração não teria a atribuição para se debruçar sobre todas as aprovações realizadas

por outras esferas da Companhia das passagens de fase dos projetos de investimento da

Petrobras, uma vez que se trataria de questão de cunho operacional.

203. Em relação ao art. 35, IV, do estatuto social da Companhia, os acusados

sustentaram que esse dispositivo estava na seção do estatuto que correspondia à diretoria

executiva. Além disso, a regra do art. 35, inciso IV, apenas teria estabelecido o requisito

procedimental necessário para a celebração de atos, contratos, convênios e

movimentações de recursos monetários pelos diretores da Petrobras, estando as alçadas

do inciso V art. 28 também sujeitas às restrições que abarcavam outras atividades da

diretoria.

204. Argumentaram que o conselho de administração deveria apenas definir o

alinhamento estratégico e comercial dos investimentos da Companhia, enquanto a

diretoria deveria definir as oportunidades comerciais a serem aproveitadas dentro do que

foi estabelecido pelo conselho. Deste modo, a sistemática corporativa seria somente um

desdobramento da competência exclusivamente atribuída à diretoria pela lei societária e

pelo estatuto da Petrobras.

205. As defesas afirmaram que o conselho de administração não teria recebido

nenhum sinal de alerta sobre a matéria e, portanto, a Acusação não poderia

responsabilizar um órgão independente pela fiscalização dos atos de outro órgão

independente, a diretoria executiva, sendo que esses atos seriam de exclusivo

conhecimento dela. Como exposto, os acusados só teriam conhecido as irregularidades

por divulgação da Operação Lava-Jato.

206. Por fim, foi defendido que a manutenção dos valores originalmente

estabelecidos não teria trazido prejuízo à Companhia e, inclusive, teria tornado os

patamares de aprovação mais rigorosos, uma vez que os limites originalmente

estabelecidos não teriam sido monetariamente corrigidos. Concluíram asseverando que os

limites aprovados em 2002 teriam se mostrado adequados até 2013 e não se poderia

desconsiderar a aplicação e eficácia deles durante o período por uma deliberação formal

não ter sido realizada.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 57 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 57

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V.2.6. SÍLVIO SINEDINO PINHEIRO (DOC. SEI Nº 0794948)

207. O defendente apresentou defesa tempestiva em 3.7.2019. Inicialmente, o

acusado alertou sobre o exame dos fatos “ex-post”, uma vez que o presente inquérito

disporia de elementos e informações que não seriam conhecidos na época dos fatos.

Nessa linha, alegou que informações e dados recentemente conhecidos devido à

investigação da Operação Lava-Jato deveriam ser expurgados da apreciação de sua

conduta. Além disso, foi sustentado que a responsabilidade subjetiva não teria sido

demonstrada pela Acusação, tendo em vista que a responsabilidade administrativa

objetiva não se compatibilizaria com suposta infração ao dever de diligência.

208. Quanto ao mérito, o defendente destacou que: (i) exame dos fatos “ex-post”

dificultaria a avaliação do que realmente aconteceu; (ii) seria difícil segregar o que se

sabe agora e o que efetivamente seria sabido à época dos eventos; (iii) teria havido entre

os membros da diretoria e do conselho de administração a confiança de que todos

estariam agindo de boa-fé; (iv) regras de compliance não seriam capazes de impedir a

fraude, que era essencialmente criativa; (v) seria mais fácil identificar os sinais de alerta

após a ocorrência da situação.

209. Antes de tratar da questão semântica da Acusação, o defendente tratou de três

“reparos” que deveriam ser feitos ao relatório de inquérito feito pela SPS. Primeiramente,

destacou ter integrado o conselho de administração, eleito como representante dos

empregados da Companhia, apenas em duas ocasiões, da AGO de 19.3.2012 até a AGO

de 29.4.2013 e da AGO de 2.4.2014 até a AGO de 29.4.2015, não tendo participado da

deliberação em 29.11.2013.

210. Em segundo lugar, o defendente rejeitou o entendimento da Acusação de que

a responsabilidade pela verificação da necessidade de atualização dos valores seria do

conselho de administração, sem qualquer provocação por parte da diretoria executiva.

Sob esse prisma, argumentou que, segundo o art. 31, §2º, do Estatuto Social da

Petrobras23, as matérias submetidas à apreciação do conselho de administração seriam

instruídas com decisão da diretoria executiva e que a fixação de limites de alçada para

atos a serem praticados pela diretoria requereria iniciativa dela, caso ela entendesse que

os limites fixados mereceriam alguma alteração.

211. Em relação ao terceiro “reparo”, o defendente expôs que houve deliberação

acerca dos limites de alçada para a diretoria executiva em assembleias posteriores a 2002,

23 Art. 31, §2º As matérias submetidas à apreciação do Conselho de Administração serão instruídas com a

decisão da Diretoria Executiva, as manifestações da área técnica ou do Comitê competente, e ainda o

parecer jurídico, quando necessários ao exame da matéria.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 58 de 66

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não tendo havido apenas alteração dos limites. Entendimento este que vai contra o

entendimento da Acusação.

212. No tocante à interpretação do art. 35, IV, do Estatuto Social da Companhia, o

defendente argumentou que seria inadmissível formular acusação em processo

administrativo sancionador por questão semântica e que a CVM teria tido oportunidade

de examinar o diploma legal referido em duas ocasiões distintas e não teria indagado ou

enviado um ofício de alerta indicando o descumprimento do supramencionado dispositivo

estatutário até o envio do ofício nº 129/2017, quando o defendente apresentou seu

entendimento. Por conseguinte, a defesa inferiu que a acusação feita aos membros do

conselho de administração no período de outubro de 2009 até novembro de 2013 indicaria

se tratar de um dos sintomas da “síndrome da casa arrombada”.

213. Ademais, sustentou que o Capítulo IV trata da administração da Petrobras,

dividindo-se em quatro seções. As seções II e III tratam, respectivamente, do conselho de

administração e da diretoria executiva. O art. 28 estabelece comandos para o conselho de

administração e se encontra justamente na Seção II do Estatuto Social da Companhia, e o

art. 35 estabelece comandos para a diretoria executiva, encontrando-se na seção III do

mesmo estatuto.

214. O defendente ainda arguiu que a palavra “especialmente”, no art. 28, V, teria

caráter apenas de indicação de relevância, sendo restritiva. Portanto, o Estatuto Social

queria que coubesse ao conselho de administração fixar o limite de alçada apenas para os

atos nos incisos III, IV, V, VI e VII do art. 33 e nenhum outro. O defendente se utilizou

da lição de Carlos Maximiliano que declara que “aplicam-se (as normas) no sentido

exato, não se dilatam, nem restringem os seus termos”.

215. Por fim, foi aduzido que, ao se examinar o Estatuto Social aprovado em 2012,

os atos cuja prática, pelo presidente ou pela diretoria, se submetem à fixação, pelo

conselho de administração, de limite de alçada são exatamente os dispostos nos referidos

incisos do art. 33. Pelo exposto, a defesa concluiu que a questão semântica seria um

sintoma da “síndrome da casa arrombada”, tendo em vista que a questão não teria sido

objeto de reparo por esta Autarquia nos últimos quinze anos.

V.3. EX-MEMBROS DO CONSELHO FISCAL

V.3.1. CÉSAR ACOSTA RECH, MARIA LÚCIA OLIVEIRA FALCÓN, MARISETE FÁTIMA

DADALD PEREIRA E PAULO JOSÉ DOS REIS SOUZA (DOC. SEI Nº 0800401)

216. Em preliminar, os acusados alegaram que os inícios dos procedimentos de

apuração das infrações relativas ao COMPERJ, no âmbito do Processo CVM nº

RJ2014/12184, em 20.10.2014, não poderiam interromper a prescrição, nos termos do

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 59 de 66

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inciso II, do art. 2º, da Lei nº 9.873/99, pois não se trataria da mesma acusação que foi

formulada contra os acusados.

217. Argumentaram, também, que a apuração de conduta específica seria

característica essencial do ato inequívoco e o referido processo não teria buscado apurar

especificamente o cumprimento do Estatuto Social da Companhia por seus

administradores ou a fiscalização dos atos da administração pelo conselho fiscal. Logo, a

prescrição só teria sido interrompida em 1.3.2016 quando os atos referentes à aprovação

dos limites de alçada dos diretores da Petrobras começaram a ser investigados.

218. No mérito, alegaram que a aprovação dos limites de alçada no Estatuto Social

da Companhia pelo conselho de administração na Assembleia Geral de 22.3.2002 teria

tido como objetivo proporcionar flexibilidade e agilidade de execução sem negligenciar

seu controle, o que teria se consubstanciado no art. 28 do referido diploma legal. Nesse

sentido, foi alegado que o entendimento do inciso V do art. 28 adotado na Petrobras seria

o de que o mencionado dispositivo estatutário conferia atribuição ao conselho de

administração para determinar os limites de alçada apenas para os atos previstos nos

incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33 do Estatuto Social da Companhia.

219. Quanto ao inciso IV do art. 35, os acusados arguiram que esse dispositivo

apenas teria estabelecido o requisito procedimental necessário para a celebração de atos,

contratos, convênios e movimentações de recursos monetários pelos diretores da

Petrobras, sendo a fixação dos limites de alçada previstos no inciso V do art. 28 etapa

posterior e condicionada às prévias aprovações e restrições a que as atividades da

diretoria estavam sujeitas nos termos do estatuto.

220. Sustentaram, ainda, que uma nova deliberação formal do conselho de

administração sobre os limites de alçada não ocorreu, mas os valores originalmente

aprovados teriam sido mantidos tacitamente vigentes, tanto que não teria havido infração

aos limites de alçada da diretoria, que teria solicitado aprovação do conselho de

administração quando necessário. Ainda nessa toada, foi alegado que a diretoria teria

obedecido os limites estabelecidos em 2002 até a posterior alteração deles em 2013.

221. Os acusados também destacaram que a aprovação dos novos limites de alçada

em 2013 pelo conselho de administração teria promovido a atualização de valores de

modo a comportar as atividades e investimentos da Petrobras dos últimos anos, porém

limites de alçadas genéricos para todos e quaisquer atos, contratos e operações da

diretoria não teriam sido estabelecidos. Igualmente, foi mencionado que, na reforma de

2013, poucas alterações foram feitas nos parâmetros estabelecidos em 2002.

222. Além disso, foi defendido que a manutenção dos valores originalmente

estabelecidos não teria trazido prejuízo à Companhia e, inclusive, teria tornado os

patamares de aprovação mais rigorosos, uma vez que os limites originalmente

estabelecidos não teriam sido monetariamente corrigidos. Desta forma, concluiu-se que os

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limites aprovados em 2002 teriam se mostrado adequados até 2013 e não se poderia

desconsiderar a aplicação e eficácia deles durante o período por uma deliberação formal

não ter sido realizada.

223. Por fim, os acusados argumentaram que a interpretação do conselho de

administração seria legítima, tendo em vista que teria sido aplicada por muito tempo e

que os limites teriam sido respeitados durante todo o período de 2002 a 2013. Aduziram

que não se estaria diante de um descumprimento estatutário e, como não teria havido

exigência legal ou estatutária de estabelecimento de um “limite de alçada geral”, não

caberia ao conselho fiscal entrar no mérito da decisão do conselho de administração sem a

presença de alguma irregularidade, na medida que se trata de ato de gestão societária, de

fora da competência do conselho fiscal.

224. Pelo exposto, a defesa concluiu que o conselho fiscal teria cumprido com seu

dever de fiscalizar os atos dos administradores e verificar o cumprimento dos seus

deveres legais e estatutários, pois não teriam deixado de verificar irregularidade por parte

do conselho de administração no estabelecimento dos limites de alçada.

V.3.2. MARCUS AUCÉLIO (DOC. SEI Nº 0708980) E TÚLIO ZAMIM (DOC. SEI Nº

0717823)

225. Os acusados apresentaram argumentos semelhantes, os quais serão tratadas

em conjunto.

226. Em preliminar, os acusados sustentaram a ausência de fundamentação e

motivação do relatório de inquérito. O rol de alçadas dos incisos III, IV, V, VI e VIII do

art. 33 do Estatuto Social da Companhia seria exaustivo e o disposto no art. 35 do mesmo

diploma legal não poderia ser traduzido em alçadas para o que estava previsto no referido

art. 33. Alegaram, também, que os valores das alçadas teriam sido aprovados e revisados

anualmente pelo conselho de administração no período de 2002 a 2013.

227. Argumentaram que a SPS e a PFE não teriam enfrentado todas as questões

trazidas nas manifestações prévias, o que comprovaria que o relatório seria infundado, na

medida em que não cumpriria o expresso no art. 50, §1º, da Lei n° 9.784/99, no art. 489,

§1º, inciso IV, do Código de Processo Civil e no art. 5º, incisos LIV e LV, da

Constituição Federal de 1988. Assim, teria havido desrespeito, respectivamente, ao

princípio da motivação das decisões administrativas e judiciais e ao direito de ampla

defesa e do contraditório.

228. No mérito, os acusados sustentaram, inicialmente, que as atribuições do

conselho de administração estariam expressas no art. 142 da Lei nº 6.404/76 e no art. 28

do Estatuto Social da Companhia, sendo atos de gestão, diferentemente das atribuições do

conselho fiscal, que seriam apenas atos de fiscalização, estabelecidos pelo art. 163 da Lei

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n° 6.404/76. Nessa linha, o conselho fiscal se restringiria a agir de forma a verificar a

legalidade e regularidade dos atos de gestão, não podendo interferir neles.

229. Também foi destacado que o poder de fiscalização do conselho fiscal não é

ilimitado e que o conselho de administração também tem a função de fiscalizar os atos da

diretoria. O escopo da fiscalização do conselho de administração seria muito maior que a

do conselho fiscal, uma vez que atingiria a oportunidade e conveniência dos atos. Sendo

assim, foi arrazoado que o conselho fiscal só deveria denunciar caso houvesse

irregularidades e, tendo em vista que nenhuma red flag teria sido apontada, o conselho

não denunciou.

230. Outrossim, os acusados argumentaram que apenas em relação aos

supramencionados incisos do art. 33 do Estatuto Social da Companhia que o conselho de

administração deveria aprovar valores para a análise por ele próprio de contratos ou

operações que seriam de competência originária da diretoria executiva por força do art.

28, V, do mesmo diploma legal, interpretação esta que seria a de todos os órgãos

estatutários da Petrobras.

231. Desta forma, concluiu-se que o conselho de administração não teria deixado

de cumprir com seu dever, uma vez que não deveria ter deliberado outro limite de alçada

além dos previstos no art. 33. Nesse contexto, atas de reuniões do conselho fiscal

evidenciariam que esse órgão teria revisado os valores de alçada e acompanhado

discussões sobre o tema nos outros diversos órgãos da Companhia durante o período em

questão.

232. Quanto à interpretação do art. 35 do Estatuto Social da Companhia, os

acusados alegaram que esse dispositivo legal em momento algum teria estabelecido

limites de alçada para submeter ao conselho de administração atos que seriam da diretoria

executiva, tendo tratado apenas da deliberação da diretoria, como um colegiado, de

matérias que seriam de competência originária de diretores atuando isoladamente ou em

pares. No mesmo sentido, encontrar-se-ia a interpretação do inciso IV do art. 35, uma vez

que esse artigo teria disposto apenas sobre a necessidade de um diretor da Companhia,

agindo sempre em conjunto com outro diretor, assinar atos, contratos e convênios.

233. Ademais, o dever de diligência, estendido aos membros do conselho fiscal

pelo art. 165 da Lei n° 6.404/7624, deveria ter sido ponderado com o que se espera de sua

atuação, tendo em vista sua competência. Desse modo, os acusados sustentaram que o

dever de diligência do membro do conselho fiscal não se igualaria ao dever de diligência

que se espera dos membros da administração.

24 Art. 165. Os membros do conselho fiscal têm os mesmos deveres dos administradores de que tratam os

arts. 153 a 156 e respondem pelos danos resultantes de omissão no cumprimento de seus deveres e de atos

praticados com culpa ou dolo, ou com violação da lei ou do estatuto.

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234. Nesse contexto, foi alegado que o conselho fiscal não teria competência para

realizar atos de gestão e que seus membros não poderiam intervir no controle de mérito

dos atos de gestão da administração. Portanto, as defesas concluem que não poderia se

tratar de omissão da administração, tendo em vista que o conselho fiscal não teria poderes

de gestão sobre a Petrobras.

235. Quanto às condutas dos acusados, as defesas afirmam que ambos teriam tido

condutas diligentes durante o período na Companhia, pois: (i) seriam qualificados para o

cargo que ocuparam; (ii) teriam comparecido assiduamente às reuniões ordinárias e

extraordinárias do conselho fiscal; (iii) teriam se informado, na medida que analisavam

documentos internos, chamavam membros de outros órgãos estatutários para prestarem

esclarecimentos e visitavam outras áreas da Companhia; e (iv) teriam cumprido com o

dever de investigação, que sofreria de “limitações legais, estatutárias e outras de cunho

prático”, dado que não teria havido indício de irregularidade nos limites de alçada

estatutários da Petrobras.

236. Por fim, os acusados trataram da inexistência de indícios de irregularidades

nos relatórios dos órgãos de controle internos e externos. Sustentaram que, ao longo de

mais de uma década, a Auditoria Externa Especializada da Petrobras nunca teria se

posicionado no sentido do estabelecimento de um valor de alçada para os atos do inciso

IV, do art. 35 do Estatuto Social da Companhia. As auditorias contratadas também não

teriam identificado qualquer violação do estatuto pelo conselho de administração ou

omissão pelo conselho fiscal. A Assembleia de Acionistas também compartilharia do

mesmo entendimento sobre o art. 35, IV, e não haveria qualquer iniciativa do TCU com o

objetivo de responsabilizar o conselho fiscal pelo descumprimento do dever de diligência

e nenhum apontamento por parte dos órgãos de controle de que o não estabelecimento de

valores para alçada para os atos do Inciso IV, do art. 35 poderia implicar nos prejuízos

que a Companhia sofreu.

V.3.3. NELSON ROCHA AUGUSTO (DOC. SEI Nº 0800438)

237. Inicialmente, o acusado argumentou que a pretensão punitiva da CVM teria

prescrito, uma vez que a Acusação teria diferenciado as imputações feitas aos diretores

das feitas aos conselheiros de administração e conselheiros fiscais. A conduta dos

conselheiros não configuraria crime, sendo, assim, regidas pelo prazo prescricional de 5

anos disposto na Lei nº 9.873/99.

238. No mérito, a defesa arguiu que a suposta infração teria sido cometida entre

outubro de 2009 e março de 2012, e não teria havido apuração da conduta específica do

defendente em 2014. A apuração de conduta específica seria característica essencial do

ato inequívoco e o referido processo não teria buscado apurar especificamente o

cumprimento do Estatuto Social da Companhia por seus administradores ou a fiscalização

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dos atos da administração pelo conselho fiscal. Então, a interrupção da prescrição pela

apuração dos fatos que geraram a acusação feita por esta Autarquia só teria se iniciado em

outubro de 2017, após o exaurimento do prazo prescricional.

239. Em relação às alçadas da diretoria executiva, a defesa destacou que havia

diversas restrições e limites à atuação da diretoria além das previstas nos incisos do art.

33 do Estatuto Social da Companhia, sendo incorreta a acusação de que tenha havido

falha no dever de fiscalizar a atuação dos diretores.

240. Depois, quanto à acusação de que o conselho de administração teria dado

arbitrariedade para a diretoria executiva, afirmou que o conselho teria acompanhado e

aprovado o projeto COMPERJ nos planos estratégico, plurianuais e anuais de dispêndios

e investimentos. Além disso, diversas etapas teriam sido objeto de deliberações

específicas do conselho de administração. Expôs também que tanto as aprovações do

projeto nos planos supramencionados quanto as deliberações específicas teriam sido

submetidas ao conselho fiscal para um exame de regularidade.

241. Ainda aduziu que a acusação de violação ao art. 35, IV, do Estatuto Social da

Companhia não procederia, uma vez que o referido dispositivo apenas teria estabelecido

que na “celebração de atos, contratos e operações e a movimentação de recursos” a

representação da Companhia seria feita por dois diretores, e não que ela não estaria

sujeita a limitações, haja vista as diversas restrições para a representação da Companhia

pela diretoria.

242. Ainda nessa seara, a interpretação da área técnica do art. 28, V, do Estatuto

Social da Petrobras, que foi introduzido por uma reforma no referido diploma legal

aprovada em 2002, também não procederia, pois se mostraria incompatível com a análise

sistemática das regras de governança vigentes no período e com a realidade da

Companhia. A defesa sustentou, também, que o estatuto teria trazido limitações à atuação

da diretoria executiva e que seria muito mais razoável que a diretoria pudesse estabelecer

de forma individualizada os limites de alçada para cada operação, tendo em vista que o

estabelecimento de uma alçada genérica não seria compatível com as atividades da

Petrobras.

243. Igualmente, o acusado alegou que diversas operações teriam sido feitas

durante esse tempo e que ninguém, inclusive, a auditoria interna, auditores independentes

contratados e o TCU, teria sugerido a interpretação adotada pela área técnica desta

Autarquia ou mencionado a suposta omissão. Seria impróprio a área técnica desta

Autarquia exigir que o conselho fiscal da Petrobras antecipasse uma interpretação que

teria sido aventada pela Acusação naquele momento e incompatível com o volume e

valores dos negócios realizados pela Companhia e exigisse a adoção de providências pelo

conselho de administração.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 64 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 64

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244. Além disso, o defendente alegou que a redação do dispositivo em questão foi

alterada em 2015, vigorando até abril de 2019, e, mesmo assim, não teria apresentado o

teor da interpretação feita pela Acusação, inexistindo uma alçada genérica aprovada pelo

conselho de administração. O acusado ainda afirmou que o princípio consubstanciado no

art. 131 do já revogado Código Comercial25 deveria ser aplicado no caso. De acordo com

esse princípio, a regra estatutária que foi interpretada da mesma forma, por muitos anos,

por todos os agentes, sem nenhuma exceção, é um indício de que aquela interpretação

seria, no mínimo, aceitável.

245. Nessa linha, o defendente concluiu que a violação imputada ao acusado teria

decorrido de uma interpretação inédita feita pela Acusação, o que iria contra o

entendimento de que, em um processo sancionador, a aplicação de uma penalidade

deveria decorrer do descumprimento de uma norma.

246. Da mesma forma, alegou que os limites de alçada para atuação da diretoria

executiva aprovados em 2002 teriam vigorado e sido observados entre 2003 e 2012.

Nesse sentido, o conselho de administração teria sido consultado pela diretoria executiva

para a prática de determinados atos e, consequentemente, teria avaliado a adequação

daqueles parâmetros à realidade da Petrobras. Em 2013, quando os novos limites de

alçada foram aprovados, critérios estabelecidos em 2002 teriam sido mantidos, uma vez

que o Conselho de Administração teria julgado que esses critérios ainda se adequavam à

realidade da Companhia.

247. Por fim, defendeu que a atuação da diretoria executiva, que teria solicitado a

aprovação do conselho de administração para os atos que requeriam a autorização daquele

órgão, seria uma evidência ao conselho fiscal de que os limites fixados em 2002 atendiam

à finalidade do art. 28, V, do Estatuto Social da Companhia. Dessa forma, os limites

aprovados em 2002 teriam tido sua adequação permanentemente reavaliada e seu

cumprimento fiscalizado, o que evidenciaria que o dever de fiscalização do conselho

fiscal teria sido devidamente cumprido.

25 Art. 131 - Sendo necessário interpretar as cláusulas do contrato, a interpretação, além das regras

sobreditas, será regulada sobre as seguintes bases: 4 - o uso e prática geralmente observada no comércio nos

casos da mesma natureza, e especialmente o costume do lugar onde o contrato deva ter execução,

prevalecerá a qualquer inteligência em contrário que se pretenda dar às palavras;

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 65 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 65

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VI. DOS ATOS POSTERIORES (DOC. SEI Nº 0910251)

248. Em 30.12.2019, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539/1526, o

presente processo passou a tramitar eletronicamente sob o número SEI

19957.011654/2019-14.

VII. DA DISTRIBUIÇÃO DO PROCESSO

249. Em reunião do Colegiado, ocorrida no dia 27.8.2019, o presente processo foi

designado a mim, nos termos do art. 5º-A, § 7º, II, da Deliberação CVM nº 558/08, por

conexão, considerando ter sido anteriormente sorteado para atuar na qualidade de relator

dos PAS 19957.005789/2017-71 e 19957.009227/2017-04.

VIII. DOS PEDIDOS DE PRODUÇÃO DE PROVAS (DOC. SEI 1080086)

250. Em reunião do Colegiado, ocorrida no dia 18.8.2020, o Colegiado da CVM

apreciou os pedidos de produção de provas formulados no processo, tendo-os indeferido

por terem sido formulados de forma genérica, não fundamentada, ou por não terem o

condão de trazer aos autos elementos probatórios que contribuíssem para a instrução

processual face ao amplo conjunto fático-probatório que já o instrui.

É o relatório.

Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2020.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA

DIRETOR RELATOR

26 Art. 6º A autoria, a autenticidade e a integridade dos documentos e da assinatura, nos processos

administrativos eletrônicos, poderão ser obtidas por meio de certificado digital emitido no âmbito da

Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, observados os padrões definidos por essa

Infraestrutura. § 1º O disposto no caput não obsta a utilização de outro meio de comprovação da autoria e

integridade de documentos em forma eletrônica, inclusive os que utilizem identificação por meio de nome

de usuário e senha.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Relatório – Página 66 de 66

Relatório (1086174) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 66

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR N° 06/2016

SEI nº 19957.002031/2016-08

Reg. Col. 1511/19

Acusados: Almir Guilherme Barbassa

Antônio Palocci Filho

César Acosta Rech

Dilma Vana Roussef

Fábio Colletti Barbosa

Francisco Roberto de Albuquerque

Guido Mantega

Guilherme Oliveira Estrella

Jorge Gerdau Johannpeter

José Sérgio Gabrielli de Azevedo

Josué Christiano Gomes da Silva

Luciano Galvão Coutinho

Márcio Pereira Zimmermann

Marcus Pereira Aucélio

Maria das Graças da Silva Foster

Maria Lúcia de Oliveira Falcón

Marisete Fátima Dadald Pereira

Miriam Aparecida Belchior

Nelson Rocha Augusto

Nestor Cuñat Cerveró

Paulo José dos Reis Souza

Paulo Roberto Costa

Renato de Souza Duque

Sérgio Franklin Quintella

Silas Rondeau Cavalcante Silva

Sílvio Sinedino Pinheiro

Túlio Luiz Zamin

Assunto: Apurar possível inobservância de deveres fiduciários dos

administradores da Petrobras na construção do Complexo

Petroquímico do Rio de Janeiro. Infrações aos artigos

153, 154, §2º, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/76.

Diretor Relator: Henrique Machado

VOTO

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Voto – Página 1 de 63

Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 67

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I. BREVE RESUMO DAS ACUSAÇÕES

1. Conforme relatado, este processo foi instaurado pela SPS1 para apurar a

responsabilidade dos administradores da Petrobras por supostamente descumprirem

seus deveres fiduciários nos procedimentos relativos à construção do COMPERJ.

2. Os diretores Paulo Roberto Costa e Renato Duque foram acusados de terem

se beneficiado pessoalmente de seus cargos para obter vantagens pecuniárias indevidas

de sociedades contratadas para realizar serviços de engenharia na Refinaria, em infração

ao art. 154, §2º, “c”, da Lei nº 6.404/76 c/c art. 155, caput, da Lei nº 6.404/762.

3. Foram acusados também os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella,

Sérgio Gabrielli, Graça Foster, Renato Duque e Nestor Cerveró por terem faltado com o

cuidado e a diligência esperados na aprovação de etapas do projeto de construção do

COMPERJ, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/763.

4. Antônio Palocci, Dilma Rousseff, Guido Mantega, Fábio Barbosa,

Francisco de Albuquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Márcio Zimmermann,

Miriam Belchior, Josué Christiano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli, Silas

Rondeau, Sílvio Pinheiro, membros do conselho de administração da Petrobras, foram

acusados de terem se omitido no estabelecimento de limites de alçada para a diretoria

executiva da Petrobras, em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76.

5. Os membros do conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia

Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin foram acusados

por não terem constatado essa omissão do conselho de administração, em infração ao

1 Os termos iniciados em letra maiúscula utilizados neste voto e que não estiverem aqui definidos têm o

significado que lhes foi atribuído no Relatório.

2 Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o estatuto lhe conferem para lograr os

fins e no interesse da companhia, satisfeitas as exigências do bem público e da função social da empresa.

(...)

§ 2° É vedado ao administrador: (...)

c) receber de terceiros, sem autorização estatutária ou da assembleia-geral, qualquer modalidade de

vantagem pessoal, direta ou indireta, em razão do exercício de seu cargo.

Art. 155. O administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus negócios,

sendo-lhe vedado: (...)

3 Art. 153. O administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e diligência

que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Voto – Página 2 de 63

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dever de fiscalização dos atos praticados pelo referido órgão social, conforme prescreve

o artigo 163, I, da Lei n° 6.404/764.

II. PRELIMINARES

II.1. PRESCRIÇÃO

6. Os acusados aduzem a prescrição da pretensão punitiva desta Comissão por

entenderem que a Acusação considerou erroneamente o primeiro ato interruptivo do

prazo prescricional. Afirmam que não teriam tido prévia ciência da investigação em

curso, não podendo atos internos serem considerados suficientes para interromper a

fluência do prazo da prescrição quinquenal. Argumentam, assim, que entre a prática dos

atos reputados ilícitos pela Acusação e o primeiro ato inequívoco de apuração apto a

interromper a prescrição teria transcorrido o prazo de cinco anos.

7. Também aduzem a impossibilidade de se utilizar a substituição do prazo

quinquenal pelo prazo penal àquelas pessoas que não teriam sido acusadas em sede

criminal, pois as condutas analisadas individualmente não constituiriam

simultaneamente infração penal e administrativa. As defesas entendem que o agente

deve responder pelo mesmo ato na esfera penal e administrativa, devendo a suposta

infração administrativa configurar “crime em tese”.

8. As defesas alegam ainda que o prazo quinquenal relativo à suposta omissão

do conselho de administração em estabelecer limites de alçada para a diretoria e do

conselho fiscal em fiscalizar o cumprimento dessa regra estatutária teria escoado, uma

vez que a instauração do Processo CVM nº RJ2014/12184, em 20.10.2014, com a

emissão do Ofício nº 560/2014, marco temporal considerado pela Acusação, não se

prestaria para tal finalidade. Aduzem que o ato bastante para interromper o prazo

prescricional seria aquele praticado com objetivo de investigar especificamente os fatos

objeto da ação punitiva, o que teria ocorrido somente em 01.03.2016.

9. Sobre o prazo de prescrição, assim dispõem os artigos 1º e 2º da Lei nº

9.873, de 23 de novembro de 99, que regula o prazo de prescrição para o exercício da

ação sancionadora no âmbito da Administração Pública Federal:

Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração

Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,

objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da

prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do

dia em que tiver cessado.

4 Art. 163. Compete ao conselho fiscal: I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos

administradores e verificar o cumprimento dos seus deveres legais e estatutários.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Voto – Página 3 de 63

Voto DHM (1136051) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 69

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§1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por

mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos

serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte

interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional

decorrente da paralisação, se for o caso.

§2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também

constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei

penal. (...)

Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva I – pela notificação

ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela

decisão condenatória recorrível. IV – por qualquer ato inequívoco que

importe em manifestação expressa de tentativa de solução

conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.

II.1.1. ATO INEQUÍVOCO DE APURAÇÃO

10. Com relação ao termo “ato inequívoco que importe apuração do fato”

contido na mencionada legislação, cabe registrar que está pacificado neste Colegiado4

que ele não se refere somente ao ato que instaura o processo administrativo sancionador,

nem depende da prévia ciência dos acusados5.

11. Relata a Acusação que o início do processo de construção do COMPERJ se

deu em fevereiro de 2004 e que as aprovações pela diretoria objeto da investigação

ocorreram em 06.09.2006, quando foi autorizado que o COMPERJ passasse da fase II

para a fase III, e 26.02.2010, ocasião em que o projeto passou a ser gerido na forma de

5 Sobre o tema, o Diretor Luiz Antonio Sampaio Campos consignou, no julgamento do PAS CVM nº

22/94, de 15.04.2004, que: Merece especial atenção, no meu sentir, a hipótese constante do inciso II, do

art. 2º, acima mencionado, que faz referência a ‘qualquer ato inequívoco que importe na apuração do fato’

como causa apta a ensejar a interrupção do prazo prescricional. Nesse sentido, parece-me que qualquer

ato praticado pela administração pública, quando tenha por finalidade a apuração ou o esclarecimento do

fato, objeto da ação punitiva, insere-se na hipótese prevista no inciso II, do art. 2º, da Lei n.º 9.873/99,

desde que seja inequívoco. Dentre esses fatos, por certo se enquadram as diligências, a oitiva de pessoas,

inclusive como testemunhas, indiciados ou informantes, a troca, ou a solicitação de informações a outros

órgãos ou à Bolsa de Valores, e tudo o mais que leve a apurar um fato, um ato ilícito e buscar os seus

responsáveis. Na mesma direção é excerto da decisão proferida pela MM. Juíza da 14ª Vara Federal do

Rio de Janeiro ao indeferir pedido de antecipação de tutela que buscava justamente suspender, em razão

de alegada prescrição, processo sancionador instaurado por esta Comissão: O citado art. 2º, II, da Lei nº

9.873/99 estabelece que se interrompe a prescrição ‘por qualquer ato inequívoco, que importe apuração

do fato’, não se exigindo o conhecimento pessoal da parte investigada. A menção ao pronome indefinido

‘qualquer’ denota a intenção do legislador em incluir como causa interruptiva da prescrição os atos,

indiscriminadamente, destinados à apuração dos fatos supostamente irregulares, independente da ciência

do interessado. Se o legislador quisesse condicionar a interrupção do prazo prescricional à prévia

comunicação ao interessado da prática de um ato de investigação, teria estabelecido redação semelhante a

do inciso ‘I’.

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programa COMPERJ, tendo sido também autorizada a fase de execução (fase IV) da

primeira unidade da Refinaria (trem 1).

12. As apurações no âmbito desta Autarquia começaram em 10.10.2014 por meio

do Ofício nº 529/2014, por meio do qual o Superintendente de Relações com Empresas,

Fernando Soares Vieira, reporta-se às matérias veiculadas naquela mesma data nos

jornais O Globo, O Estado de São Paulo, Valor Econômico, entre outros, acerca das

denúncias de corrupção na Petrobras e solicita à Companhia manifestação quanto (i) ao

teor das informações divulgada, (ii) as medidas já adotadas e (iii) as medidas que

pretende adotar sobre o assunto. Trata-se de ato inequívoco de apuração protagonizado

pela SEP que, frise-se, o realizou no mesmo dia em que as primeiras informações sobre

as irregularidades foram divulgadas ao público.

13. Aliás, importa destacar também que a tempestiva investigação iniciada pela

SEP ocorreu em estreita conformidade com os procedimentos ordinários de apuração

adotados por aquela superintendência no âmbito da Supervisão Baseada em Risco, que

incluem o acompanhamento das notícias divulgadas ao público. De fato, no Plano

Bienal 2013/20146 constava expressamente as ações previstas e os resultados delas

esperados:

Ações Gerais e Resultados Esperados

Para cumprir os mandatos legais de proteger os investidores

contra atos irregulares, garantir o acesso à informação adequada

e fiscalizar e punir atos irregulares, a CVM, em sua atividade de

acompanhamento e fiscalização de empresas, realiza duas

grandes ações gerais, descritas abaixo juntamente com os

resultados esperados:

a) Acompanhamento das informações periódicas e eventuais

divulgadas ao mercado pelas companhias, verificando sua

disponibilização oportuna e sua qualidade, de modo a possibilitar a

tomada de decisão pelo investidor de forma refletida.

b) Acompanhamento da atuação dos administradores e acionistas

controladores das companhias, verificando a observância do

respeito às leis e normas societárias e aos direitos dos acionistas,

de modo a fortalecer a confiança dos investidores no mercado.

(...)

O resultado esperado para a segunda ação geral está sujeito ao

evento de risco:

4. Existência de irregularidades nas propostas e decisões da

administração, nas deliberações em assembleias gerais e na

condução dos negócios por parte dos controladores e órgãos de

administração.

6 Acessível em: http://www.cvm.gov.br/menu/acesso_informacao/planos/sbr/bienio_2013_2014.html.

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14. As diligências da área técnica evoluíram para, em 20.10.2014, a instauração

do Processo RJ-2014/12184, origem do inquérito administrativo nº 14/2014,

posteriormente desmembrado em outros inquéritos, a bem da eficiência administrativa e

da duração razoável do processo, e a emissão também em 20.10.2014 do Ofício nº

560/2014, pelo qual a SEP requereu da Petrobras esclarecimentos sobre atos de

corrupção envolvendo o diretor de abastecimento da Petrobras Paulo Roberto Costa e

um doleiro (fls. 32-45). Mais do que isso, considerando as apurações internas realizadas

pela Petrobras para investigar os fatos revelados pela imprensa, a área técnica requereu,

por meio do referido ofício, cópia do relatório final daquelas apurações.

15. Em 13.11.2014, a Petrobras encaminhou relatório sobre os procedimentos

de contratação de serviços da RNEST elaborado pela comissão interna de apuração (fls.

46 e seguintes), trazendo à luz diversas não-conformidades. Assim manifestou-se a

companhia em seu ofício capeador:

Em atendimento ao ofício em epígrafe, a PETROBRAS, companhia

de capital aberto com sede na Avenida República do Chile n° 65, Rio

de Janeiro/RJ, vem, por intermédio de seu Diretor Financeiro e de

Relações com Investidores, encaminhar os seguintes relatórios:

1 - Processo de aquisição da Refinaria de Pasadena; 2 – contratos

celebrados com a Astromarítima Navegação S.A.; 3 – contratos

celebrados com a Ecoglobal Ambiental Comércio e Serviços Ltda.; 4

– Irregularidade no cadastro junto à Petrobras da empresa Sanko-Sider

Comércio, Importação e Exportação de Produtos Siderúrgicos Ltda.; 5

– procedimentos de contratação para a implantação da RNEST; e 6 –

procedimentos de contratação para a implantação do COMPERJ.

Tão logo as demais Comissões forem concluindo seus trabalhos,

enviaremos cópias dos relatórios finais.

16. A documentação enviada pela Companhia, a partir dos ofícios enviados pela

CVM, é subsídio direto das diligências complementares e das acusações tratadas neste

processo administrativo sancionador, conforme facilmente se percebe dos autos deste

processo e do relatório de inquérito.

17. Assim, como se observa, desde a sua atuação pró-ativa no âmbito da

Supervisão Baseada em Risco, atos inequívocos de apuração foram realizado com a

emissão de ofícios pela área técnica, em 10.10.2014 e 20.10.2014, que deflagraram as

investigações e iniciaram a obtenção de informações relevantes, que, ao final, deram

causa à instauração do presente processo sancionador. Ambos os ofícios, portanto,

representam atos praticados com o evidente intuito de investigar as irregularidades

reveladas pela Operação Lava Jato, aptos, assim, a interromper o prazo prescricional, na

forma da legislação de regência.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Voto – Página 6 de 63

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II.1.2. PRAZO DE PRESCRIÇÃO QUINQUENAL

18. Noutro ponto, tem-se que a aprovação em 06.09.2006 da passagem da fase

II para a fase III do projeto COMPERJ deu-se em prazo superior ao prazo quinquenal

ordinariamente estabelecido na Lei nº 9.873/99, que regula o prazo de prescrição para o

exercício da ação sancionadora no âmbito da Administração Pública Federal. Como

visto, a Lei nº 9.873/99 estabelece, como regra geral, que prescreve em cinco anos a

ação punitiva da Administração Pública Federal no exercício do poder de polícia,

objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou,

no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado (art. 1º).

19. O comando legal, entretanto, não foi olvidado pela Acusação. A peça

acusatória cita que, se o fato objeto da pretensão punitiva da Administração também

configurar crime, o prazo prescricional será regulado pela lei penal, consoante

expressamente disposto no §2º do art. 1º da Lei referida. Entende a Acusação que essa

seria a hipótese dos autos, pois os fatos ora apurados constituiriam, a um só tempo,

infração à legislação que regula as sociedades anônimas abertas, sujeitas à fiscalização

da CVM, e às normas penais, atraindo, em consequência, o prazo prescricional previsto

na lei penal.

20. Argumenta que o processo de contratação de serviços para a construção da

COMPERJ mediante notório favorecimento de sociedades de engenharia e prestadoras

de serviços diversos, além de caracterizar a conduta penalmente tipificada pelo art. 3177

do Código Penal, em exame nos autos da Ação Penal n° 503652823.2015.4.04.7000/PR, também configura violação aos deveres impostos pela lei

societária aos administradores de companhias abertas.

21. Neste passo, e considerando que o prazo prescricional penal é de 16

(dezesseis) anos, a teor do que dispõe o inciso II do art. 1098 do Código Penal, seria

perfeitamente possível o exercício da pretensão sancionadora também na via

administrativa. Destaca ainda que a atração do prazo prescricional penal para a seara

administrativa se daria, inclusive, em relação àqueles que não foram acusados na esfera

penal, porquanto a prescrição de que trata a Lei n° 9.873/99 seria fenômeno que se

conecta com fatos e, não, com pessoas, motivo pelo qual se autoriza sua interrupção no

7 Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função

ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena

– reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.

8 Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1º do art.

110 deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificandose: (...) II - em dezesseis anos, se o máximo da pena é superior a oito anos e não excede a doze;

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momento em que é iniciada a apuração do fato, independentemente do conhecimento,

ou não, de sua autoria.

II.1.2.1. A REGRA GERAL DO PRAZO DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA (ART. 1°,

CAPUT, DA LEI N° 9.873/99)

22. Sobre o assunto, destaco inicialmente que a Lei n° 9.873/99, fruto da

conversão de uma série de medidas provisórias editadas em sequência à Medida

Provisória n° 1.708, de 30 de junho de 1998, é um importante marco na regulamentação

da prescrição da ação punitiva e do exercício do poder de polícia no âmbito da

Administração Pública Federal. A par da imprescritibilidade não ser a regra no

ordenamento jurídico brasileiro, a ausência de expressa regulamentação ensejava ampla

discussão em sede doutrinária e jurisprudencial, em detrimento do princípio da

segurança jurídica que deve reger as relações jurídicas, dentre as quais aquelas entre a

Administração Pública e o cidadão.

23. Após a promulgação da Lei n° 9.873/99, a regra geral do prazo de

prescrição para o exercício da ação punitiva pela Administração Pública Federal restou

expressamente prevista em seu art. 1°, caput, que estabeleceu prazo como sendo de

cinco anos contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou

continuada, do dia em que tiver cessado a infração. Assim, a lacuna normativa foi

superada por regra geral que apresenta dois elementos objetivos que guiam o decurso

temporal para o exercício da pretensão punitiva, a saber, o prazo prescricional (cinco

anos) e o termo inicial de sua contagem (data da prática do ilícito).

24. Percebe-se, ainda, que a regra de prescrição não autoriza outros elementos

informadores para a sua caracterização. Não autoriza, por exemplo, que o

reconhecimento da prescrição dependa da existência de processo judicial ou das pessoas

envolvidas na apuração e tampouco estabelece qualquer gradação em razão da

gravidade em tese dos ilícitos apurados. Aliás, no âmbito de atuação desta Comissão de

Valores Mobiliários, tanto as infrações de natureza grave quanto as de menor gravidade,

tanto as infrações de natureza dolosa quanto as culposas, submetem-se ao mesmo prazo

quinquenal. A pretensão punitiva sobre infrações decorrentes de abuso de poder de

controle, por exemplo, submete-se ao mesmo prazo de infrações decorrentes da não

divulgação de informações periódicas9.

9 O juízo da CVM quanto à diferença entre a gravidade em abstrato dessas condutas orientou o Anexo 63

da Instrução CVM n° 607, de 17 de junho de 2019, de forma que o valor máximo da pena-base pecuniária

para a infração por não divulgação de informações periódicas (Grupo I) é R$ 300.000,00 e a para a

infração de abuso de poder de controle (Grupo V) é R$ 20.000.000,00.

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II.2.2.2. DA SUBSTITUIÇÃO DO PRAZO QUINQUENAL

25. A Lei nº 9.873/99 trouxe relevante exceção ao prazo quinquenal. Nos

termos de seu art. 1°, §2°, o prazo de cinco anos deve ser substituído pelo prazo previsto

na lei penal. Transcreve-se:

Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração

Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,

objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da

prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do

dia em que tiver cessado.

(...)

§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também

constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei

penal.

26. Por um lado, a racionalidade dessa previsão justifica-se em função de que,

se o fato investigado no âmbito da Administração Pública também tem repercussão em

sede penal, demonstrando, por isso, que sua ocorrência é considerada de tamanha

gravidade que mereça a reprimenda criminal, há interesse da sociedade em prolongar o

prazo durante o qual a administração deve buscar a punição dos infratores. Aplica-se,

em certa medida, a própria teoria da prescrição em matéria penal.

27. Por outro lado, a substituição do prazo quinquenal é justificada pelo fato de

que a persecução penal é comumente subsidiada pelos esforços investigativos realizados

pelos diversos órgãos administrativos. No âmbito do mercado de valores mobiliários,

considerando a especificidade e a complexidade dos atos e negócios realizados, a

atuação do Ministério Público Federal e da Polícia Federal é amplamente fomentada

pelas áreas técnicas da CVM, seja por meio da comunicação de crime, seja pela atuação

coordenada em operações específicas. Nesse contexto, a padronização dos prazos

prescricionais em sede administrativa e criminal permite que os esforços investigativos

conjuntos perdurem enquanto persistir a pretensão punitiva estatal.

28. No mesmo sentido, ao analisar o dever legal do Banco Central do Brasil

(“BCB”) de comunicar a existência de crimes ao Ministério Público, assim me

manifestei10 na primeira edição da revista jurídica da Procuradoria-geral do Banco

Central (“PGBCB”):

10 Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central. – Vol. 1, n. 1 (dez. 2007), pg.185/212. O Dever Legal

do Banco Central de Informar a Ocorrência de Crimes e o Poder Requisitório do Ministério Público.

Brasília: BCB, 2007.

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Uma vez que os dados obtidos pela área de fiscalização do BC muito

frequentemente comprovam ou auxiliam a comprovação de crimes no

âmbito do SFN e diante do crescente prejuízo que esses ilícitos

infligem à sociedade brasileira, dentre as hipóteses de transferência do

sigilo bancário previstas pela LC 105/2001 está a comunicação entre o

Banco Central e o Ministério Público, na forma descrita pelo artigo 9º

dessa norma complementar.

O Banco Central deve, portanto, transferir ao Ministério Público as

informações sigilosas que já detém em razão de suas atribuições,

quando verificar a ocorrência de crime, ou indício de crime, sujeito à

ação penal pública. Isso para cooperar com o ente público responsável

pela persecução penal e titular da ação penal pública no combate a

crimes como lavagem de dinheiro, gestão temerária, evasão de divisas

etc.

Dados do Banco Central demonstram sua significativa colaboração

com o Ministério Público, principalmente nos últimos dez anos,

período em que foram realizadas aproximadamente novecentas

comunicações por ano. A principal incidência é de crimes conhecidos

por “crimes do colarinho branco”, como desvio de recursos e evasão

de divisas.

29. O Relatório de Atividade Sancionadora desta Comissão de Valores

Mobiliários também destaca que o art. 9° da Lei Complementar n° 105/01 e o art. 13, I,

da ICVM n° 607/19 estabelecem que a CVM deve comunicar o Ministério Público

quando, no exercício de suas atribuições, verificar a ocorrência de crime definido em lei

como de ação pública, ou indícios da prática de tais crimes. A CVM também mantém,

desde 2008, Termo de Cooperação com o Ministério Público Federal para prevenção e

combate a ilícitos no mercado de capitais e intercâmbio de informações.

30. Dentre os crimes ordinariamente comunicados estão aqueles tipificados na

Lei n° 6.385/76, quais sejam a manipulação de mercado (art. 27-C), o insider trading

(art. 27-D) e o exercício irregular de cargo, profissão, atividade ou função (art. 27-E),

bem como a oferta pública de valores mobiliários sem registro na CVM (art. 7°, II, da

Lei n° 7.492/86), crimes contra a economia popular (esquemas de pirâmide) e o

estelionato (art. 171 do Código Penal).

31. Quanto à constitucionalidade da substituição do prazo quinquenal, a

jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal reconhece a aplicação do

prazo prescricional penal, em processo administrativo, quando o fato for tido como

crime. Cite-se, como exemplo, o julgamento de Recurso Ordinário em Mandado de

Segurança nº 33.858, relatoria da Ministra Carmen Lúcia, DJe nº 255/2015:

Ementa. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança. Processo

Administrativo Disciplinar. Pena de demissão. Fato capitulado como

crime. Prescrição punitiva estatal. Prazo fixado a partir da lei penal

(art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990). Precedentes. Recurso ordinário

em mandado de segurança ao qual se nega provimento.

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32. Em outra decisão sobre a matéria, de relatoria do Ministro Alexandre de

Moraes, no Mandado de Segurança nº 35631, DJe nº 248/2018, o Pretório Excelso

assim assentou o seu entendimento:

Embargos de declaração recebido como agravo interno. Impugnação

específica evidenciada. Desnecessidade de intimação para

complementar as razões. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do CPC.

Mandado de Segurança impetrado contra ato do CNMP. Conduta que

caracteriza infração administrativa e penal. Legitimidade da aplicação

do prazo prescricional da lei penal, independentemente de instauração

de procedimento na esfera criminal. Observância ao art. 244,

parágrafo único, da LC 75/93. Precedentes. Alegada atipicidade da

conduta. Necessidade de reexame fático-probatório. Impossibilidade

na via mandamental. Ilegalidade ou abuso de poder não

caracterizados. Embargos de declaração recebidos como agravo

interno, ao qual se nega provimento.

II.2.2.3. DA INDEPENDÊNCIA FACE AO PROCEDIMENTO NA ESFERA CRIMINAL

33. Como já destacado anteriormente, a Lei n° 9.873/99 não traz qualquer

requisito de prévio ajuizamento de ação judicial para a caracterização do prazo

prescricional, nem na regra geral nem no dispositivo que trata da substituição do prazo

quinquenal. Estabeleceu-se, entretanto, pertinente discussão quanto a quem competiria

definir que os fatos objetos de apuração administrativa constituiriam crime: à autoridade

administrativa, ao Ministério Público ou ao Judiciário.

34. O Ministério Público por meio da investigação e da coleta de dados, quando

vislumbrar a prática de conduta penalmente tipificada por Lei, deverá apresentar ao

Poder Judiciário a competente ação penal pública, buscando a repressão da

criminalidade pela condenação judicial. O MP exerce, pois, por expressa determinação

constitucional, a convicção sobre a existência de justa causa para a propositura da ação

penal pública (opinio delicti). É ele quem averigua a pertinência e a relevância das

provas obtidas para o ajuizamento ou não da ação. Ao Judiciário, por seu turno, caberá a

decisão final quanto à ocorrência de crime após o devido processo legal.

35. Nada obstante, prevalece salutarmente o entendimento de que cabe à própria

Administração Pública avaliar a ocorrência de crime e aplicar autonomamente a

substituição do prazo quinquenal. Com efeito, da análise lógico-sistemática dos diversos

dispositivos que consagram a autonomia das instâncias administrativa e penal, impende

concluir que cabe à própria administração qualificar os atos sob sua investigação e

concluir quanto à existência de indícios de crime e, consequentemente, pela aplicação

da regra de substituição do prazo quinquenal.

36. A rigor, cabendo às autoridades administrativas o poder-dever de verificar a

existência de indícios de crime e de comunicar ao Ministério Público fatos que lhe

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pareçam configuradores de ilícitos criminais, não se compreenderia a interpretação

jurídica que concluísse pela necessidade de ajuizamento de ação judicial pelo MP ou

manifestação final do Poder Judiciário. No primeiro caso, a própria ação judicial

poderia deixar de ser ajuizada pela ausência de investigação prévia pelo órgão

administrativo. No segundo, mais grave, todo o processo penal não se beneficiaria da

atuação especializada de diversos órgãos, além do evidente risco de que eventual

demora na prestação jurisdicional impedisse materialmente a eficácia de um novo

processo administrativo sobre os mesmos fatos.

37. Ademais, exigir correlação prévia e direta entre a investigação

administrativa e o ajuizamento de processo penal violaria princípio geral de direito que

guarnece a segurança jurídica das relações entre a Administração Pública e os cidadãos,

pois ambos têm interesse na previsibilidade e estabilidade da atuação administrativa.

Nesse contexto, a prescrição administrativa não pode depender de evento futuro e

incerto, qual seja, o ajuizamento de ação penal (ou o recebimento da denúncia e até

mesmo a condenação criminal).

38. Nesse sentido, é ampla a jurisprudência11 do Supremo Tribunal Federal,

valendo destaca o seguinte julgado:

EMENTA: I. – Processo administrativo disciplinar: renovação.

Anulado integralmente o processo anterior dada a composição ilegal

da comissão que o conduziu – não, apenas, a sanção disciplinar nele

aplicada -, não está a instauração do novo processo administrativo

vinculado aos termos da portaria inaugural do primitivo. II. – Infração

disciplinar: irrelevância, para o cálculo da prescrição, da capitulação

da infração disciplinar imputada no art. 132, XIII – conforme a

portaria de instauração do processo administrativo anulado -, ou no

art. 132, I – conforme a do que, em consequência se veio a renovar -,

se, em ambos, o fato imputado ao servidor público – recebimento, em

razão da função de vultosa importância em moeda estrangeira caracteriza o crime de corrupção passiva, em razão de cuja cominação

penal se há de calcular a prescrição da sanção disciplinar

administrativa, independentemente da instauração, ou não, de

processo penal a respeito. (Mandado de Segurança n. 24.013/DF,

Redator para o acórdão o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ

1.7.2005)

39. No mesmo diapasão, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o seu

entendimento em recente decisão exarada pela Primeira Seção daquele egrégio tribunal:

11 Mandado de Segurança n° 23.242/SP, Rel. Ministro Carlos Velloso, j. em 10/4/2002; Recurso

Ordinário em Mandado de Segurança n° 30.965/DF, Rel. Ministra Carmem Lúcia, Segunda Turma, DJe

26.10.2012; Agravo Regimental no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n° 31.506/DF, Rel.

Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 26.3.2015.

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ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. CONDUTA TAMBÉM

TIPIFICADA COMO CRIME. PRESCRIÇÃO. CÓDIGO PENAL.

PENA EM ABSTRATO. OBSERVÂNCIA.

1. A contagem prescricional da ação de improbidade administrativa,

quando o fato traduzir crime submetido a persecução penal, deve ser

pautada pela regra do Código Penal, em face do disposto no inciso II

do art. 23 da Lei n. 8.429/1992 e no § 2º do art. 142 da Lei n.

8.112/1990.

2. Se a Lei de Improbidade Administrativa (art. 23, II), para fins de

avaliação do prazo prescricional, faz remissão ao Estatuto dos

Servidores Públicos Federais (art. 142, § 2º) que, por sua vez, no caso

de infrações disciplinares também capituladas como crime, submetese à disciplina da lei penal, não há dúvida de que "a prescrição, antes

de transitar em julgado a sentença final, [...] regula-se pelo máximo da

pena privativa de liberdade cominada ao crime", conforme expressa

disposição do art. 109, caput, do Estatuto Repressor.

3. Deve ser considerada a pena in abstrato para o cálculo do prazo

prescricional, "a um porque o ajuizamento da ação civil pública por

improbidade administrativa não está legalmente condicionado à

apresentação de demanda penal. Não é possível, desta forma, construir

uma teoria processual da improbidade administrativa ou interpretar

dispositivos processuais da Lei n. 8.429/92 de maneira a atrelá-las a

institutos processuais penais, pois existe rigorosa independência das

esferas no ponto... A dois (e levando em consideração a assertiva

acima) porque o lapso prescricional não pode variar ao talante da

existência ou não de ação penal, justamente pelo fato de a prescrição

estar relacionada ao vetor da segurança jurídica." (REsp

1.106.657/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda

Turma, DJe 20/09/2010).

4. Embargos de divergência desprovidos.

(EDv nos EREsp 1656383/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA,

PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 27/06/2018, DJe 05/09/2018)

40. O Tribunal Regional Federal da 2° Região também se manifesta sobre a

matéria no mesmo sentido do STF e do STJ, valendo citar o seguinte julgado:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE.

RECEITA FEDERAL. FAVORECIMENTO ILÍCITO.

RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. FUNDAMENTAÇÃO.

PRESCRIÇÃO NÃO CONFIGURADA.

(...)

5. No tocante à alegada prescrição, considerando que as condutas

narradas pelo MPF, imputadas à agravante, também são tipificadas

como ilícito criminal, é aplicável à espécie o comando contido no art.

142, I, §2º da Lei nº 8.112/90 e art. 109, II do Código Penal, haja vista

que, conforme apontou o Juízo a quo, "os fatos narrados pelo MPF

também se encontram tipificados no Código Penal, artigos 288, 317 e

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333", que apresentam pena máxima, em abstrato, de 12 (doze) anos de

reclusão.

6. Dessa forma, segundo as regras do art. 109, caput, do Código Penal,

embora tenha sido prolatada sentença absolutória nos autos da

ação penal, por ausência de provas, aplica-se, ao caso, a pena máxima

prevista para o crime enquanto não houver sentença final transitada

em julgado.

(...)

8. Agravo de instrumento desprovido.

(Agravo de Instrumento 0003078-77-2018.4.02.0000, Rel. ALCIDES

MARTINS, 5ª TURMA ESPECIALIZADA, julgado em 12/07/2018,

DJe 16/07/2018)

41. Por fim, considerando a similaridade das atribuições em sede sancionadora,

trago à colação o entendimento do Conselho Administrativo de Defesa Econômica

(“CADE”) no julgamento do processo administrativo nº 08012.004674/2006-50, na

forma do voto vogal do Presidente Alexandre Barreto de Souza:

Entendo que, em uma interpretação literal da lei de prescrição

administrativa, realmente não há essa exigência posta pelo legislador.

Não quer dizer que a Autoridade Administrativa é quem vá definir o

que é crime ou não, extrapolando sua competência, mas a

interpretação do texto da lei é clara: cartel é crime. Até que o

Judiciário apresente entendimento contrário, por exemplo, julgando

inconstitucional referida norma, não vejo porque complicar toda a

análise da prescrição, incluindo uma série de variáveis, para, ao final,

chegar a uma conclusão que, para mim, vai diretamente contra a

vontade do legislador.

Por fim, entendo que a jurisprudência não é algo irretocável, mas

certamente que deve ser considerada, a fim de não gerar insegurança

jurídica, o que normalmente causa efeitos muito negativos para a

sociedade. Assim, um entendimento do Conselho que vise a alterações

na sua jurisprudência deve ser sopesado pelos seus efeitos negativos,

e, se realmente entender necessário, que se faça essa alteração. Sobre

esse tema, não vislumbro justificativa, em termos de benefícios para a

sociedade, que justifique o custo de uma mudança de entendimento

jurisprudencial dessa magnitude. Muito pelo contrário.

Concluindo, entendo que tanto por uma interpretação literal quanto

por uma interpretação sistemática do art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/99,

bem como pela importância de se observar a jurisprudência desse

Conselho, voto pela rejeição da prejudicial de mérito referente ao

prazo prescricional.

42. Assim, entendo que o artigo 1º, §2°, da Lei nº 9.873/99, somente exige que

o fato apurado constitua crime e não impõe que haja persecução criminal quanto ao

mesmo fato que enseja a responsabilização administrativa. É, portanto, prescindível,

para fins de substituição do prazo quinquenal a propositura de ação penal ou decisão do

Poder Judiciário.

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II.1.2.4. DA PRESCRIÇÃO EM RELAÇÃO AOS FATOS E, NÃO, AOS SUJEITOS.

43. Há controvérsia sobre se o prazo prescricional de que trata o artigo 1º, §2°,

da Lei nº 9.873/99, refere-se aos fatos apurados em sede administrativa ou aos sujeitos

que praticam o tipo criminal. Em outras palavras, perquire-se se a substituição do prazo

quinquenal seria aplicável tão somente aos sujeitos que praticam o crime ou se seria

aplicável aos fatos objetos de apuração e, portanto, a todos que incorrerem em infração

administrativa relativa àqueles fatos.

44. Para o deslinde desse ponto, recorrerei a algumas regras de interpretação

jurídica12. A primeira é que o intérprete, na busca da extração do sentido do conteúdo da

norma jurídica, deve afastar a exegese que conduz ao vago e ao inexplicável. Outra

regra hermenêutica de amplo conhecimento diz que onde a lei não distingue não deve o

intérprete distinguir. Por fim, não menos conhecida é a máxima de que a lei não contém

palavras inúteis (verba cum effectu sunt accipienda). Conforme pontua Carlos

Maximiliano13:

Não se presumem, na lei, palavras inúteis. (...) Devem-se compreender

as palavras como tendo alguma eficácia. As expressões do Direito

interpretam-se de modo que não resultem frases sem significação real,

vocábulos supérfluos, ociosos, inúteis (...) porém a verdade é que

sempre se deve atribuir a cada uma a sua razão de ser, o seu papel, o

seu significado, a sua contribuição para precisar o alcance da regra

positiva. (...) Dá-se valor a todos os vocábulos e, principalmente, a

todas as frases, para achar o verdadeiro sentido de um texto; porque

este deve ser entendido de modo que tenham efeito todas as suas

provisões, nenhuma parte resulte inoperativa ou supérflua, nula ou

sem significação alguma.

(...) Não se presume a existência de expressões supérfluas; em regra,

supõe-se que leis e contratos foram redigidos com atenção e esmero;

de sorte que traduzam o objetivo dos seus autores. Todavia é possível,

e não muito raro, suceder o contrário; e na dúvida entre a letra e o

espírito, prevalece o último. Quando, porém, o texto é preciso, claro o

sentido e o inverso se não deduz, indiscutivelmente, de outros

elementos de Hermenêutica, seria um erro postergar expressões,

anular palavras ou frases, a fim de tornar um dispositivo aplicável a

determinada espécie jurídica: interpretatio in quacum que dispositione

ne sic facienda ut verba non sint superflua, et sine virtute operandi:

Interpretem-se as disposições de modo que não pareça haver palavras

supérfluas e sem força operativa.

12 MONTEIRO, Washington B. “Curso de Direito Civil. Vol. I.” SP: ed. Saraiva, 2012, p. 43.

13 MAXIMILIANO, Carlos. “Hermenêutica e Aplicação do Direito. RJ: Forense, 20ª ed., 2011, p.

204/205.

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45. É necessário reconhecer que a expressa redação do dispositivo legal em

comento não apresenta qualquer termo que permita analisar a incidência da prescrição

com base nos sujeitos infratores e, não, nos fatos apurados. Novamente, onde a lei não

distingue não deve o intérprete distinguir.

46. Ao contrário, o artigo 1º, §2°, da Lei nº 9.873/99, é ainda mais claro em sua

intenção de delimitar a prescrição aos fatos e, não, aos sujeitos infratores. Assim, é que

a mencionada norma faz referência ao fato objeto de apuração administrativa e, não, à

que as infrações administrativas tenham idêntica capitulação legal. Ao contrário, por

exemplo, da Lei nº 8.112/90 que expressamente estabelece que as infrações

disciplinares sejam também capituladas como crime.

Lei nº 9.873/99

Art. 1° Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração

Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,

objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da

prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do

dia em que tiver cessado.

(...)

§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também

constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei

penal.

Lei n° 8112/90

Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:

(...)

§ 2° Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às

infrações disciplinares capituladas também como crime.

47. Mais do que isso, ainda me reportando às regras de hermenêutica, não pode

o intérprete alegar imprecisão da norma de modo a concluir que ela quis dizer aquilo

que efetivamente não disse. Tampouco pode o intérprete, sob os auspícios do princípio

jurídico da proporcionalidade, “completar” a norma a fim de reparar-lhe o “erro”. O

famoso brocardo (“a lei não contém palavras inúteis”) é corolário do princípio da

legalidade.

48. Assim, independentemente do juízo do intérprete quanto à

proporcionalidade do prazo prescricional, não posso abonar a interpretação segundo a

qual o legislador ao dizer “o fato objeto” quis dizer “o fato típico, antijurídico e

culpável”. Data maxima venia, a interpretação correta do dispositivo deve guardar

maior robustez do liame entre a interpretação e o texto legal.

49. Com efeito, a interpretação do disposto no §2° do 1º da Lei nº 9.873/99 no

sentido de que a substituição do prazo quinquenal seria aplicável apenas ao autor da

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conduta descrita no tipo criminal não se coaduna com as regras de hermenêutica

jurídica, tendo, por isso, consequências deletérias e indesejadas pelo legislador.

50. Perceba-se, por exemplo, que o prazo para o exercício da pretensão punitiva

em relação às infrações administrativas de manipulação de mercado, insider trading,

exercício irregular de atividade, oferta pública de valores mobiliários sem registro na

CVM, crimes contra a economia popular (esquemas de pirâmide), estelionato, entre

outros, seria drasticamente reduzido quando praticadas por pessoa jurídica. Afinal,

pessoas jurídicas não praticam crime14.

51. Nesse mesmo exemplo, tal interpretação levaria ao resultado de que os

prazos prescricionais aplicáveis às pessoas físicas e jurídicas, na investigação e punição

administrativas no âmbito do mercado de valores mobiliários, seriam injustificadamente

diferentes e contrários à lógica do enforcement conduzido por esta Autarquia,

destacadamente nos casos em que as infrações são praticadas por pessoa jurídica

interposta. Além disso, afigura-se ameaça à segurança jurídica na medida em que

investigações e julgamentos poderiam ocorrer em momentos distintos apesar da

inevitável conexão fática.

52. Noutro ponto, verifica-se ainda que a circunscrição da substituição do prazo

quinquenal aos autores do tipo criminal acarretaria ineficiência administrativa e redução

da disciplina no mercado de valores mobiliários. Isto porque, mesmo após a utilização

de recursos humanos e orçamentários voltados à apuração dos fatos, com a consequente

identificação de diversos ilícitos administrativos a eles relativos, a autoridade do

mercado de capitais estaria impedida de punir os agentes que não executassem a

conduta descrita no tipo criminal, ainda que as infrações restassem sobejamente

demonstradas.

53. É exatamente o que ocorre no presente caso. Tendo a área técnica da CVM

analisado o contexto fático em que se perpetrou o crime de corrupção passiva, deparouse com robusto conjunto probatório da ocorrência de violação do dever de diligência

dos administradores da Petrobras. Mais do que isso, é possível inclusive questionar se as

aprovações em exame nestes autos teriam ocorrido em detrimento da Companhia se os

acusados tivessem sido diligentes, não apenas no ato das respectivas deliberações, mas

também na adoção de regras de governança do colegiado proporcionais à maior

companhia aberta brasileira.

54. Por oportuno, considerando a minha experiência como supervisor do

sistema financeiro e do mercado de capitais, reporto a minha incredulidade quanto à

premissa implícita na tese de que as áreas técnicas dos órgãos administrativos estejam,

14 Exceto as condutas lesivas ao meio ambiente, nos termos do art. 225, §3°, da Constituição Federal.

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ou mesmo devam estar, aptas a realizar juízo quanto às excludentes de antijuridicidade

penal a fim de avaliar a ocorrência ou não da prescrição administrativa. É evidente que

aquelas áreas devem ter concluído pela existência de indícios de crime, e inclusive

reportá-los ao Ministério Público, mas não se deveria impor sofisticação jurídica mais

compatível com o juízo exauriente a cargo dos órgãos que compõem a justiça criminal.

Entendo ser devida certa modulação na transposição de institutos de Direito Penal.

55. Sobre o assunto, verifico que a doutrina e a jurisprudência ainda não se

manifestaram especificamente sobre o ponto em discussão. Entendo, nada obstante, que

os julgados sobre a matéria percutem a questão em exame e efetivamente se prestam a

demonstrar a adequada interpretação jurídica.

56. Em linha com o entendimento esposado neste voto, é a sentença do Juízo da

15ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal no julgamento do Mandado de

Segurança nº 49189-15.2010.4.01.3400, cujo excerto pertinente ao tema em discussão

segue reproduzido abaixo:

Em primeiro lugar, o texto legal apenas exige que o fato objeto da

ação punitiva da Administração também constitua crime. Não

menciona nem a necessidade de procedimento criminal já instaurado,

nem a necessidade de que o sancionado administrativamente seja

também passível de sanção penal.

Ao contrário, apenas exige que o fato que configura infração

administrativa seja também tipificado penalmente. Como essa

tipificação penal indica que se trata de bem jurídico de especial

importância, há necessidade de maior proteção não só na esfera penal,

mas também na administrativa.

A não aplicação à pessoa jurídica dessa regra, salvo quando se tratar

de infração ao meio ambiente, pois somente nesse caso essa poderia

cometer crime (ser sujeito ativo), tiraria toda a carga axiológica do

disposto no parágrafo segundo do artigo 1º da Lei nº 9.873/99,

passando a punição administrativa a representar nesses casos mero

adereço da sanção penal.

De outro lado, a determinação contida no parágrafo 5º do artigo 173

da Constituição também afasta o argumento trazido pelo impetrante:

“A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da

pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às

punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a

ordem econômica e financeira e contra a economia popular”.

Também a propositura de ação penal ou a existência de inquérito

penal são prescindíveis para que a regra do parágrafo segundo do

artigo 1º da Lei nº 9.873/99 seja aplicada. Como as esferas criminal e

administrativa são independentes, para tanto basta uma análise (e a

devida fundamentação) da autoridade sancionadora de que o fato

objeto da ação punitiva da Administração também constitui crime.

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57. O Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional no âmbito do

Recurso nº 11.969, j. em 21.10.2014, já manifestou seu entendimento de que a

prescrição da pretensão punitiva é fenômeno que se vincula aos fatos e, não, aos sujeitos

autores do crime.

A questão aqui não gira em torno da possibilidade de ser a pessoa

jurídica punida criminalmente, limitando-se a lei a prever a utilização

do prazo prescricional do direito penal quando o fato também

constituir crime. Não se faz, portanto, análise subjetiva, mas sim

objetiva quanto ao fato. E não poderia ser diferente, já que, ao meu

ver, a prescrição refere-se ao fato e não a pessoas. (...) Dessa forma,

considerando que, pelo meu entendimento, a prescrição refere-se, ao

fato, e não à pessoa, ainda que eventualmente adote-se o entendimento

de que pessoa jurídica não possa responder criminalmente por seus

atos, o prazo a lhe ser aplicado deverá ser o mesmo daquele previsto

para o fato criminoso, de forma objetiva. Por esse motivo, entendo não

estar prescrita a pretensão punitiva em relação à pessoa jurídica” (371ª

Sessão, Processo BCB 0101148656, julgado em 21.10.2014).

58. Também o CADE, por oportunidade da análise da prescrição em relação às

pessoas jurídicas participantes de cartel, realizou análise semelhante quanto ao assunto,

como se percebe do voto vogal proferido pelo Conselheiro Paulo Burnier da Silveira, no

julgamento do Processo Administrativo n° 08700.001859/2010-31, in verbis:

Objeto de apuração vs. autoria do ilícito

Percebe-se que o 2º requisito mencionado – apuração na esfera penal –

se refere ao objeto da apuração, e não a sua autoria. E aqui reside

talvez a principal divergência em relação à tese que sustenta a

prescrição quinquenal.

No caso ora em exame, a Conselheira-Relatora entendeu que o prazo

prescricional de 12 (doze) anos para ilícitos administrativos de cartéis

só se aplicaria in casu às pessoas físicas, já que, para as pessoas

jurídicas, não haveria crime passível de apuração.

No entanto, a jurisprudência do STJ se refere ao objeto, isto é, à

materialidade dos ilícitos que podem ser perquiridos

concomitantemente nas esferas administrativa e penal – e não

propriamente à autoria. A própria redação do §2º do art. 1º da Lei nº

9.873/99 deixa claro que a aplicação do prazo prescricional da lei

penal se dá quando há coincidência em relação ao “fato objeto da

ação punitiva da Administração”.

O telos da norma é evitar que haja processos paralelos de apuração de

ilicitude – nas esferas administrativa e penal – com prazos

prescricionais distintos.

É por esse motivo que não se exige identicidade exata nos polos

passivos do processo administrativo e do processo criminal. De fato,

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não faria sentido considerar a prescrição de 5 anos para pessoas físicas

que eventualmente constassem no polo passivo do processo do CADE,

mas não constassem, por qualquer motivo que seja, no polo passivo do

processo criminal. A Lei nº 9.873/99 e a jurisprudência do STJ não

exigem exame de autoria para fins de aferição da prescrição, bastando

a mera apuração da sua materialidade.

Prescrição de 12 (doze) anos para pessoas jurídicas

Além disso, sustentou-se que a inexistência de previsão criminal

quanto às pessoas jurídicas obstaria a incidência do prazo de

prescrição de 12 (doze) anos. Respeitosamente, permito-me também

registrar minha divergência deste entendimento.

Mais uma vez, destaca-se que o elemento central é o “fato objeto da

ação punitiva da Administração” (Lei nº 9.873/99, art. 1º, §2º). Nesse

sentido, parece-me irrelevante o fato das pessoas jurídicas não serem

passíveis de responsabilização penal, para fins de contagem da

prescrição.

59. Aliás, este Colegiado já se manifestou mais de uma vez no sentido de que o

conteúdo jurídico do termo “fato” na Lei n° 9.873/99 não é idêntico à “conduta” ou

“infração”. Ou seja, na verificação da incidência ou não da prescrição da pretensão

punitiva devem ser considerados os fatos objetos de apuração e, não, as condutas ou

infrações praticadas pelos sujeitos. Esse é expressamente o entendimento15 que externei

no voto proferido por oportunidade do julgamento do PAS n° 13/2014, de 5 de

novembro de 2019, aprovado por unanimidade:

Cumpre destacar ainda que o ato inequívoco, descrito no inciso II do

art. 2º da Lei nº 9.873/99, refere-se à apuração de fatos e não de

pessoas, na medida em que, somente após os esforços de apuração, é

possível à área técnica firmar sua convicção a respeito da existência

da irregularidade e de seus autores, bem como da precisa definição do

ilícito à luz da legislação de regência.

60. Assim, o entendimento fixado é de que o termo “fato” contido no art. 2°, II,

da Lei n° 9.873/99 não pode ser compreendido como “conduta”, “infração” ou “fato

típico, antijurídico e culpável” e não se vincula aos sujeitos. Essa é exatamente a mesma

conclusão a que se deve chegar a partir da interpretação lógico-sistemática do art. 1°,

§2°, da Lei n° 9.873/99. Transcrevo os dispositivos:

15 Na minha avaliação, esse é também o entendimento que ampara o julgamento do PAS n° RJ2015/9443,

de 4 de junho de 2019, segundo o qual a apuração de determinados fatos é suficiente para interromper a

prescrição de todas as infrações a eles relacionadas, pois “com base nos fatos investigados são então

identificadas as infrações cometidas e a participação das pessoas nas infrações apuradas, para que, então,

identificadas materialidade e autoria, se promova a acusação”. A interrupção da prescrição atingiria

inclusive condutas autônomas, desde que praticadas no mesmo contexto fático.

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Lei nº 9.873/99

Art. 1° Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração

Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,

objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da

prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do

dia em que tiver cessado.

(...)

§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também

constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei

penal.

Art. 2° Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:

I - pela citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;

I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por

meio de edital;

II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

61. Entendo, assim, que a jurisprudência desta comissão compreende o termo

fato contido na Lei n° 9.873/99 como o contexto fático no qual se realiza a apuração das

infrações administrativa e, não, como o fato jurídico objeto do Direito Penal.

62. Noutro ponto, impende também ter presente que a proporcionalidade do

prazo prescricional é juízo de competência do legislador, que o define nos termos da

Lei. A própria premissa de que o prazo prescricional deve ser proporcional à gravidade

do ilícito, conquanto válida, é dirigida ao legislador e, não, ao intérprete, cabendo

àquele a sua positivação em norma.

63. No Direito Positivo, são inúmeros os exemplos de que a gravidade e o prazo

prescricional não obedecem a uma correlação automática ou necessária. No âmbito de

atuação desta Comissão de Valores Mobiliários, como já destacado, tanto as infrações

de natureza grave quanto as de menor gravidade, tanto as infrações de natureza dolosa

quanto as culposas, submetem-se ao mesmo prazo quinquenal. Infrações administrativas

relativamente singelas, como por exemplo o atraso na entrega de informações

periódicas, têm prazo prescricional superior a crimes, como por exemplo o peculato

culposo.

64. Assim, independentemente do meu juízo pessoal quanto à proporcionalidade

ou não do prazo prescricional previsto na Lei n° 9.873/99, compete-me analisar a

incidência ou não da hipótese legal, razão pela qual também não acolho os argumentos

de que o prazo previsto na lei penal seria desproporcional às infrações em exame no

presente processo.

65. Enfim, nesses termos, entendo que a substituição do prazo quinquenal pelo

prazo da lei penal, de que trata o artigo 1º, §2°, da Lei nº 9.873/99, aplica-se a todas as

infrações administrativas que simultaneamente decorram dos fatos apurados e dos quais

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se verifica a ocorrência de crime, porquanto a prescrição da pretensão punitiva

administrativa é fenômeno que se vincula aos fatos e não aos sujeitos da conduta

criminosa.

II.1.2.5. ANÁLISE DA PRESCRIÇÃO NO CASO CONCRETO

66. À luz das razões expostas, a substituição do prazo quinquenal pelo prazo da

lei penal é aplicável às infrações administrativas decorrentes do fato singular consistente

na aprovação pela diretoria da passagem da fase II para a fase III do projeto COMPERJ,

pela qual se materializaram as contratações espúrias objeto da mencionada ação penal,

motivo por que tem repercussão penal e administrativa. E com base na sanção penal em

abstrato, nos termos do artigo 109, II, c/c artigo 317, ambos do Código Penal, o prazo

prescricional da pretensão punitiva administrativa no presente caso é de 16 anos.

67. Do mesmo modo, a substituição do prazo quinquenal pelo prazo de 16 anos

também se aplica à aprovação da transformação do projeto em programa e da fase de

execução da primeira unidade da refinaria (trem 1) do programa COMPERJ realizadas

pela diretoria em 26.02.2010, a despeito de não ter transcorrido sequer o prazo superior

ao prazo quinquenal ordinariamente estabelecido na Lei nº 9.873/99. Isso ocorre, pois, é

a partir dessas deliberações que as contratações previamente acertadas puderam se

concretizar, viabilizando, por consequência, o pagamento adrede combinado de

propinas a administradores da Petrobras e a outros agentes públicos. E, como visto, a

presença de fato que pode constituir, em tese, infração penal e administrativa ao mesmo

tempo, impõe a aplicação do prazo prescricional penal, por força do art. 1º, §2°, da Lei

nº 9.873/99.

68. Não merece melhor sorte a tese das defesas de que a emissão do Ofício nº

560/2014, de 20.10.2014, pela SEP não seria ato de investigação apto a interromper a

prescrição da suposta omissão do conselho de administração em estabelecer limites de

alçadas para a diretoria, nem da possível omissão do conselho fiscal em fiscalizar essa

atribuição do conselho de administração.

69. A resposta da Companhia a essa primeira diligência informou inúmeras nãoconformidades em contratações realizadas pela diretoria para a construção do

COMPERJ que montaram mais de 21 bilhões. Evidentemente que a principal linha de

investigação da SEP, naquele momento inaugural, não era perquirir os limites de alçada

da diretoria eventualmente estabelecidos pelo conselho de administração, mas sim a

possível responsabilidade do conselho de administração e do conselho fiscal pelas

falhas possivelmente encontradas naquelas contratações, em razão da competência dos

referidos órgãos para fiscalizar os atos praticados pela diretoria, notadamente pela

relevância dos valores envolvidos.

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70. Desse modo, as deliberações da diretoria acerca das fases do projeto e das

antecipações das contratações para a construção do COMPERJ, noticiadas a partir

daquele primeiro questionamento da SEP, e os acontecimentos deles derivados, tais

como a observância de regras de governança aplicáveis àquelas decisões e a sua

correspondente fiscalização pelos órgãos sociais, são fatos que, a despeito de poderem

constituir infrações independentes entre si, estão relacionados por circunstâncias fáticas

comuns.

71. Com efeito, as condutas autônomas e distintas do conselho de administração

e do conselho fiscal na fiscalização dos atos ilícitos eventualmente praticados pela

diretoria mediante eventual falha na adoção de regras de governança ocorreram naquele

mesmo contexto fático das apurações relativas à contratação de serviços superfaturados

no COMPERJ, motivo pelo qual aquela primeira diligência é suficiente para

interromper a prescrição das infrações dela derivadas.

72. Após a expedição desse ofício pela SEP, sobrevieram outros atos

interruptivos da prescrição punitiva desta CVM, conforme prevê o art. 2º da Lei nº

9.873/99, a demonstrar que a investigação seguiu seu regular curso. Neste sentido, cabe

consignar, em resumo, os seguintes atos de apuração: (i) a emissão do

MEMO/CVM/SEP/GEA-3/Nº018/2014, de 18.12.2014, propondo a abertura de

inquérito administrativo para aprofundar as investigações (fls. 2.367-2.385); (ii) o

despacho de instauração do inquérito administrativo, de 24.03.2016 (fls. 01); (iii) a

emissão do Ofício CVM/SPS/Nº 054/2016, em 12.04.2016, solicitando à Petrobras

informações sobre os estudos e relatórios emitidos em razão do Projeto COMPERJ (fls.

10); (iv) a tomada de depoimentos de diversas pessoas da Companhia para prestar

informações a partir do dia 31.05.2016 (fls. 169 e seguintes); e (vi) apresentação do

relatório de inquérito administrativo em 27.12.2018 (fls. 3.056-3.132). Já na fase

sancionadora, os Acusados foram citados para apresentar defesa em 27.12.2018 (fls.

3.161 a 3.187).

73. Todos esses atos inequívocos de investigação interromperam o prazo

prescricional, sendo que, em nenhum momento entre eles, transcorreu intervalo superior

a cinco anos. Rejeito, portanto, os argumentos das defesas e voto pelo não acolhimento

da preliminar de prescrição da pretensão punitiva desta CVM.

II.1.3. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE

74. Também não verifico no presente processo a ocorrência da prescrição

intercorrente, cujo prazo é de três anos, nos termos do §1º do art. 1º da Lei nº 9.873/99.

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75. Conforme entendimento consolidado deste Colegiado16, a prescrição

intercorrente somente é aplicável a partir do momento em que estiver instaurado o

processo administrativo sancionador, isto é, depois da intimação dos acusados para

apresentação de defesa. Nesses julgados, também se consolidou o entendimento de que

atos que impulsionam o processo têm o condão de interromper o prazo prescricional de

três anos, inclusive os de mero expediente, consoante entendimento igualmente

ratificado pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região17.

76. O processo administrativo sancionador começou em 27.12.2018, quando os

acusados foram intimados a apresentar defesa, iniciando-se a partir daí a fluência do

prazo de três anos da prescrição intercorrente (fls. 3.161 a 3.187). Esse prazo, contudo,

foi interrompido pela distribuição dos autos, por meio de despacho emitido em

27.08.2019 pela Secretaria Executiva da Presidência (fls. 3.989), para minha relatoria, a

demonstrar a existência de ato expedido para impulsionar o processo administrativo em

direção à sua conclusão, apto a interromper, por isso, a prescrição intercorrente.

77. Assim, não se observa a fluência de prazo superior a três anos desde o

referido despacho e a realização do presente julgamento. Afasto, portanto, a incidência

da prescrição intercorrente no presente processo.

II.2. AUSÊNCIA DE PARECER DA PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA

78. O acusado Nestor Cerveró alega a nulidade do presente processo em razão

de a Procuradora Federal Especializada junto à CVM – PFE não ter emitido, antes da

16 V. PAS CVM nº 22/1994, Diretor-Relator Luiz Antonio de Sampaio Campos, j. 15.04.2004; PAS

CVM nº 11/2002, Diretora-Relatora Luciana Dias, j. 26.02.2013; PAS CVM nº 08/2012, DiretoraRelatora Ana Novaes, j. 16.12.2014; PAS CVM nº 23/2010, Diretor-Relator Roberto Tadeu Antunes

Fernandes, j. 04.11.2014; PAS CVM nº RJ2010/3695, Diretor-Relator Pablo Renteria, j. 15.12.2015; PAS

CVM nº 11/2013, Diretor-Relator Gustavo Machado Gonzalez, j. 30.01.2018; PAS CVM nº

RJ2003/2759, Diretor-Relator Henrique Balduino Machado Moreira, j. 20.02.2018; PAS CVM nº

18/2013, Diretor-Relator Henrique Balduino Machado Moreira, j. 08.05.2018.

17 Vale transcrever o acórdão na íntegra: “Processo Administrativo. ANP. Prescrição Intercorrente. Art.

1º, §1º, Lei 9.873/99. inocorrente. I - Inicialmente, cumpre trazer à colação o teor do art. 1º, § 1º, da Lei

n.º 9.873/99, o qual dispõe que ‘incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais

de três anos, pendente de julgamento ou despacho1. II - Em sendo assim, instaurado o procedimento

administrativo, caso a Administração deixe o mesmo pendente de julgamento ou despacho por mais de

três anos, forçoso será reconhecer a prescrição da pretensão punitiva. III - In casu, pela análise dos

documentos acostados aos autos, não se depreende que o procedimento administrativo ora em análise

ficou paralisado desde a autuação, pendendo de julgamento ou despacho por mais de três anos. IV Destarte, cumpre destacar que, quando a Administração pratica atos que impulsionam o processo, ainda

que seja despacho de mero expediente, não estará caracterizada a inércia da mesma, não havendo,

portanto, que se falar em prescrição intercorrente a que se refere o artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99 V Remessa Necessária e Apelação da ANP providas” (TRF da 2ª Região, Sétima Turma Especializada,

Processo n. 2004.5101.0140181, Rel. Des. Reis Friede, j. 02.03.2011).

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intimação dos acusados para apresentação de defesa, opinião a respeito da regularidade

formal da peça acusatória, conforme determina o artigo 9º da Deliberação CVM nº

538/08.

79. Ocorre, entretanto, que presente processo sancionador foi precedido de

inquérito administrativo, fase investigativa na qual participam da instrução do feito a

SPS e a PFE, conforme regras previstas nos arts. 5º e 6º da mencionada Deliberação,

vigente à época dos fatos. Diferentemente do procedimento estabelecido para os termos

de acusação, quando a PFE emite parecer sobre a regularidade dos requisitos formais da

peça acusatória elaborada pelas superintendências dessa CVM, o inquérito

administrativo prescinde de tal opinião jurídica, porquanto a PFE participa diretamente

da elaboração da própria peça acusatória.

80. Por tal razão, não acolho a preliminar.

II.3. INÉPCIA DA ACUSAÇÃO, NÃO INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS E

ILEGITIMIDADE PASSIVA

81. Vários dos acusados alegam que o termo de acusação não demonstrou a sua

participação nos atos considerados ilícitos ou não comprovou alguma falha em seus

deveres de fiscalização. Segundo afirmam, não constaria da peça acusatória a necessária

individualização de suas condutas nem a demonstração de qualquer omissão intencional

por parte deles sobre as supostas irregularidades.

82. As alegações não merecem acolhida.

83. O relatório de inquérito é inequívoco ao identificar todos os fatos atribuídos

aos acusados, especificando notadamente as deliberações da diretoria em que cada

acusado teria praticado as supostas condutas comissivas ou omissivas sobre as quais foi

formulada acusação. Robusteceu sua narrativa com o resumo das oitivas tomadas dos

acusados para, assim, analisar em seções específicas do relatório de inquérito as

diversas condutas consideradas ilícitas, com esteio em extenso conjunto probatório

colacionado ao processo.

84. Concluo, portanto, que a SPS se desincumbiu de caracterizar as possíveis

infrações e identificar seus possíveis autores, tendo individualizado devidamente a

conduta dos acusados. Estão presentes na peça acusatória todos os elementos

necessários à compreensão dos ilícitos imputados aos acusados e, por conseguinte, ao

exercício do seu direito de defesa, não havendo que se falar, também, em inépcia da

Acusação.

85. Em relação à preliminar de ilegitimidade passiva arguida por Antônio

Palocci e Paulo Roberto Costa, com a alegação comum de que não haveria nexo de

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causalidade entre suas correspondentes atuações e o objeto da acusação, entendo tratarse de questão de mérito cujo deslinde não pode se dar em sede preliminar.

86. Portanto, pelos motivos expostos, afasto as preliminares de inépcia da

acusação, não individualização das condutas e ilegitimidade passiva.

II.4. EFEITOS DO ACORDO DE COLABORAÇÃO PREMIADA

87. Paulo Roberto Costa declara que a 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do

Ministério Público Federal (“5ª CCR-MPF”), em sua 852ª reunião, de 5.2.2015, teria

homologado, no campo da improbidade administrativa, o Acordo de Colaboração

Premiada que firmou com o Ministério Público Federal envolvendo os fatos

investigados na Operação "Lava Jato", de modo que não mais caberia qualquer pleito

contra o defendente pautado em descumprimento do dever de probidade.

88. De fato, consta da ata da referida reunião o recebimento de ofício

encaminhado por Procurador da República para análise e homologação de acordos

firmados no âmbito da Operação "Lava Jato", embora a ata não traga as partes

envolvidas em tais acordos. A ata registra “que as disposições da nova Lei 12.846, de

2013, compõem um microssistema sancionatório estabelecendo o acordo de leniência

como ferramenta de solução extrajudicial no campo da responsabilização de índole

civil, na linha do que já prevê a Lei 12.850, de agosto de 2013, na esfera penal”, e que,

em função disso, a Câmara resolveu homologar, no campo da improbidade

administrativa, os acordos encaminhados por meio do mencionado ofício.

89. Em vista disso, Paulo Roberto Costa aduz que seria incabível qualquer

pleito contra ele no presente PAS, pois as imputações a que responde – artigos 153, 176

e 177, §3º, da Lei nº 6.404/76, e artigos 14 e 26, I, da Instrução CVM nº 480/2009 –

estariam inseridas no âmbito da improbidade administrativa.

90. Não procede, no entanto, a argumentação do acusado.

91. Sobre esse ponto, destaco inicialmente o voto da Procuradora Mônica

Nicida Garcia, exarado em 1.9.16, ao apreciar, na própria 5ª CCR-MPF, o Acordo de

Leniência envolvendo ilícitos na contratação de navios-sonda para a Petrobras. A

procuradora, citando a decisão tomada na supramencionada 852ª reunião da Câmara,

reconheceu em seu voto que o MPF vinha admitindo a celebração de acordos que

envolviam a atenuação ou mesmo a não aplicação das sanções previstas na Lei nº

8.429/1992, conhecida como Lei da Improbidade Administrativa.

92. Nos termos do mencionado voto, “[n]ão faria, mesmo, sentido que o

Ministério Público, titular da ação penal e da ação de improbidade, pudesse celebrar

acordos em uma seara e não em outra.”

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93. Acrescento, nesse aspecto, que, em vista da necessidade de não

comprometer a efetividade dos acordos de colaboração ali apreciados, a 5ª CCR-MPF,

em sua decisão 5.2.2015, delimitou os termos pelos quais a homologação aprovada

naquela data passaria a repercutir seus efeitos no âmbito da improbidade administrativa:

a) formulação de pedidos declaratórios de sujeição das condutas

praticadas às hipóteses normativas da Lei nº 8429/92; b) abstenção de

pleito judicial no tocante às sanções previstas no art. 12 do citado

diploma legal, considerando as cominações e as consequências na

esfera penal, decorrentes dos acordos de colaboração premiada e das

ações penais propostas; c) em caso de quebra do acordo firmado, o MPF

pleiteará a aplicação das sanções correspondentes aos atos de

improbidade praticados.

94. A par da expressa previsão no acordo de que a colaboração premiada

produziria efeitos inclusive sobre a propositura pelo MPF de ação de improbidade

administrativa relativa aos fatos descritos na transação, não é possível extrair dessa

constatação qualquer repercussão quanto ao trâmite do presente processo

administrativo. Primeiro porque o acordo de delação premiada não foi celebrado com a

Comissão de Valores Mobiliário, mas com o Ministério Público Federal, que

estabeleceu restrições a sua própria competência legal para o ajuizamento de ações de

natureza criminal ou civil, não havendo qualquer decisão que expressamente alcance ou

restrinja o dever desta comissão de investigar e punir em sede administrativa as

infrações que tiver conhecimento no âmbito do mercado de valores mobiliários.

95. Os efeitos da colaboração premiada devem respeitar as balizas do acordo

homologado em juízo. No caso vertente, além desta autarquia não ter sido alcançada

pelos efeitos da transação, verifica-se que uma eventual condenação pelas infrações de

que é acusado – ao art. 154, §2º, c) c/c art. 155, caput, da Lei nº 6.404/76 –, não

prejudicam nem infirmam as cláusulas do acordo de delação premiada. Ao contrário,

independentemente da convicção que seja alcançada por esta comissão, as repercussões

criminais e em sede de ação de improbidade administrativa, continuarão sendo

restringidas pela transação realizada com o parquet e homologada em juízo.

96. Além disso, no caso concreto, examina-se o reflexo dos fatos tratados no

acordo de delação premiada no âmbito meramente administrativo e à luz dos deveres

fiduciários impostos aos administradores de companhias, em especial o dever de

lealdade, pela Lei n° 6.404/76, o que não representa caracterização da prática de

improbidade administrativa, reservada ao Poder Judiciário.

97. Quanto à utilização ao compartilhamento de provas, a matéria já foi alvo de

manifestação exauriente deste Colegiado por oportunidade do julgamento do PAS CVM

nº 08/2016, em 16 de dezembro de 2019, tendo o Diretor Relator, Gustavo Gonzalez,

destacado que os elementos probatórios constantes na colaboração premiada por outras

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instâncias ou esferas devem encontrar limites justamente nos termos do acordo firmado,

conforme decisão18 de 30.10.2018, da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.

98. De tudo o exposto, concluo que a decisão da 5ª CCR-MPF, em sua 852ª

reunião, no que tange ao Acordo de Colaboração Premiada firmado pelo acusado com o

Ministério Público Federal, não atinge as infrações administrativas aqui apuradas e não

elide a competência legal da CVM para impor a ele, nos termos do art. 11 da Lei nº

6.385/76 sanções contra a eventual infração aos art. 154, §2º, c) c/c art. 155, caput, da

Lei nº 6.404/76.

99. Rejeito, portanto, a preliminar arguida.

II.5. FALTA DE COMPETÊNCIA PARA INVESTIGAR DESCUMPRIMENTO ESTATUTÁRIO

100. Dilma Rousseff sustenta a incompetência da CVM para investigar e

instaurar procedimento administrativo contra administradores por descumprimento de

cláusulas estatutárias. Aduz que os atos tidos como ilícitos encontram fundamento em

uma suposta omissão dos membros do conselho de administração por não terem

estabelecido limite de alçada da diretoria executiva, na forma prescrita pelo art. 28, V,

do estatuto social da Petrobras. Argumenta que não haveria exigência nas leis que

regem as companhias abertas para que sejam criadas alçadas de atuação dos órgãos da

administração, sendo esta uma mera prerrogativa estatutária sem qualquer relação com

violação às normas da Lei n° 6.404/76 ou da Lei n° 6.385/76.

101. O argumento, entretanto, não merece prosperar.

102. Sobre o tema, convém trazer à colação os dispositivos da Lei n.º 6.385/76

que delimitam a competência da CVM para investigar e punir administradores de

companhias abertas por ilícitos cometidos no mercado de capitais:

Art. 4º O Conselho Monetário Nacional e a Comissão de Valores

Mobiliários exercerão as atribuições previstas na lei para o fim de:

(...)

IV - proteger os titulares de valores mobiliários e os investidores do

mercado contra:

(...)

b) atos ilegais de administradores e acionistas controladores das

companhias abertas, ou de administradores de carteira de valores

mobiliários.

(...)

Art 9º A Comissão de Valores Mobiliários, observado o disposto no §

2º do art. 15, poderá:

18 Pet 7065, j. 30.10.2018. Vide http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?

idConteudo=394280.

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(...)

V - apurar, mediante processo administrativo, atos ilegais e práticas não

eqüitativas de administradores, membros do conselho fiscal e acionistas

de companhias abertas, dos intermediários e dos demais participantes

do mercado;

(...)

Art. 11. A Comissão de Valores Mobiliários poderá impor aos

infratores das normas desta Lei, da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de

76 (Lei de Sociedades por Ações), de suas resoluções e de outras

normas legais cujo cumprimento lhe caiba fiscalizar as seguintes

penalidades,

103. Com efeito, cabe à CVM exercer suas atribuições para proteger os

acionistas minoritários contra atos ilegais de administradores, membros do conselho

fiscal e acionistas controladores, a teor do que dispõe o art. 4º, IV, "b", apurando os

ilícitos porventura praticados mediante processo administrativo sancionador, na forma

do art. 9º, V, e impondo aos infratores as penalidades previamente definidas no art. 11.

104. A par da previsão legal, é necessário reconhecer que, a despeito de a

redação do dispositivo legal em comento não mencionar o descumprimento do estatuto

social como uma das hipóteses em que a CVM pode cominar penalidades, a referida lei

confere competência à CVM para fiscalizar o descumprimento das disposições contidas

na Lei nº 6.404/76, que, por sua vez, atribui responsabilidades aos administradores,

membros do conselho fiscal e acionistas controladores por violação ao estatuto social,

conforme trechos a seguir reproduzidos da Lei das S/A:

Responsabilidade

Art. 117. O acionista controlador responde pelos danos causados por

atos praticados com abuso de poder.

§ 1º São modalidades de exercício abusivo de poder:

(...)

e) induzir, ou tentar induzir, administrador ou fiscal a praticar ato

ilegal, ou, descumprindo seus deveres definidos nesta Lei e no

estatuto, promover, contra o interesse da companhia, sua ratificação

pela assembléia-geral;

Deveres e Responsabilidades

Finalidade das Atribuições e Desvio de Poder

Art. 154. O administrador deve exercer as atribuições que a lei e o

estatuto lhe conferem para lograr os fins e no interesse da companhia,

satisfeitas as exigências do bem público e da função social da

empresa.

Responsabilidade dos Administradores

Art. 158. O administrador não é pessoalmente responsável pelas

obrigações que contrair em nome da sociedade e em virtude de ato

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regular de gestão; responde, porém, civilmente, pelos prejuízos que

causar, quando proceder:

I - dentro de suas atribuições ou poderes, com culpa ou dolo;

II - com violação da lei ou do estatuto.

Deveres e Responsabilidades

Art. 165. Os membros do conselho fiscal têm os mesmos deveres dos

administradores de que tratam os arts. 153 a 156 e respondem pelos

danos resultantes de omissão no cumprimento de seus deveres e de

atos praticados com culpa ou dolo, ou com violação da lei ou do

estatuto.(Redação dada pela Lei nº 10.303, de 2001)

105. Nestes termos, as imputações de responsabilidade aos acionistas

controladores, administradores e membros do conselho fiscal contidas na Lei nº

6.404/76 incluem à inobservância do dever jurídico de atuar conforme à lei e ao estatuto

social, podendo caracterizar, por isso, exercício irregular do poder de controle e

descumprimento de deveres fiduciários estabelecidos na Lei das S/A. Assim, em casos

que tais, poder-se-ia afirmar que a infração à regra estatutária se equipara a uma

infração à própria lei19.

106. Com efeito, é claramente possível que a atuação de administradores em

sentido contrário ao preceituado no estatuto represente hipótese material de violação aos

deveres fiduciários estabelecidos na Lei nº 6.404/76. A conduta praticada pelo

administrador pode representar não apenas uma violação direta ao estatuto mas também

uma violação ao padrão de conduta imposto pela legislação, tratando-se, em cada caso,

de eventual inobservâncias de seus deveres de lealdade ou diligência, passível de

responsabilização pela CVM na esfera administrativa.

107. Essa é justamente a tese sustentada pela Acusação: os membros do conselho

de administração teriam violado o seu dever fiduciário de diligência por supostamente

não terem agido conforme o estatuto, deixando de aprovar limites de alçada para a

atuação da diretoria executiva. Se tal atuação se afigura irregular ou não, é questão de

mérito que será examinada mais adiante.

108. Assim, nesses termos, por força do disposto na Lei nº 6.385/76 e na Lei nº

6.404/76, a CVM tem competência legal para investigar, processar e sancionar

administradores por não exercerem suas atribuições à luz de cláusulas estatutárias.

109. Por tais razões, rejeito a presente preliminar.

II.6. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PRÉVIA

19

Ver PAS CVM nº RJ2012/4062, j. em 17.12.2013, e PA CVM nº RJ2006/6209, j. em 25.09.2006.

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110. A defesa de Antônio Palocci alega violação aos direitos constitucionais de

isonomia, ampla defesa e contraditório em virtude do descumprimento do direito de

manifestação prévia previsto no art. 11 da Deliberação CVM nº 538/2008. Segundo

afirma, o acusado não teria sido intimado para prestar esclarecimentos quanto aos fatos

específicos investigados neste processo nem em relação ao fundamento jurídico de sua

acusação.

111. Sobre o assunto, destaco que o Colegiado da CVM já se manifestou sobre a

finalidade do pedido de esclarecimentos objeto do ofício questionado pelos acusados,

antes previsto no art. 6º-B da Deliberação CVM nº 457/02, nos termos do voto do

Diretor Pedro Marcilio segundo o qual tal pedido de informações “não confere um

direito subjetivo aos indiciados nem se consubstancia em uma defesa prévia, sendo

medida única e exclusiva de eficiência administrativa, com o objetivo de evitar

acusações descabidas e melhorar o nível probatório dos processos administrativos,

buscando, ao final, a instauração apenas de processos sancionadores justificados e que

sejam instruídos com qualidade”.

112. Com a entrada em vigor da Deliberação CVM nº 538/08, que revogou a

Deliberação CVM nº 457/02, o entendimento do Colegiado não se alterou sobre o

dispositivo que prevê a requisição de informações dos investigados antes de se proceder

à acusação, conforme excerto do voto proferido pelo Diretor Otávio Yazbek que revela:

“aqui vale, novamente, esclarecer com que finalidade foi concebido o art. 11 da

Deliberação CVM nº 538/08, qual seja, proteger e viabilizar o exercício do poder de

polícia pela CVM. Com efeito, a oitiva preliminar tem por objetivo tão somente dar

suporte à formação da convicção da área técnica quanto à materialidade e a autoria

das infrações e auxiliar na boa instrução do processo, durante a etapa investigativa de

que trata o art. 9º, §2º, da Lei nº 6.385, de 7.12.1976. O dispositivo não confere,

portanto, um direito subjetivo aos investigados, nem deve ser confundido com defesa

prévia” (grifou-se).

113. Destaco, por derradeiro, que o acusado apresentou defesa escrita

contestando de forma minuciosa as provas e argumentos produzidos pela acusação,

tendo juntado documentação para respaldar seus argumentos, o que demonstra

inequivocamente o exercício pleno de seu direito ao contraditório e à ampla defesa.

114. Por tais razões, não se reconhece a hipótese de violação suscitada pelo

acusado.

III. MÉRITO

115. O COMPERJ surgiu em 2004 a partir da ideia de implantar um complexo

destinado à produção de petroquímicos derivados de petróleo pesado oriundo da Bacia

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de Campos. Inicialmente, o complexo seria formado por uma unidade de refino básica

destinada à produção de petroquímicos básicos, os quais seriam utilizados como

insumos das unidades petroquímicas encarregadas de produzir resinas e plásticos.

Diante da complexidade e grandeza do empreendimento, foi prevista a construção de

uma central de utilidades para suprir o complexo com água, vapor, combustíveis,

energia elétrica, entre outros insumos, assim como instalações prediais para viabilizar o

transporte e a estocagem de matérias-primas e produtos.

116. As decisões sobre projetos de investimentos como o COMPERJ seguiam, à

época, norma metodológica de gestão denominada Sistemática Corporativa. De acordo

com esse normativo aprovado pela diretoria executiva, a condução dos projetos de

investimentos é dividida em cinco fases, conforme o nível de especificação e

maturidade do projeto. Ao final de cada uma das fases de planejamento, existem três

marcos de avaliação, com pré-requisitos distintos, para prosseguir à fase seguinte. Esses

marcos são definidos a fim de que os administradores possam avaliar a pertinência de

prosseguir, cancelar, adiar ou reformular o projeto, antes do emprego de recursos

financeiros, evitando custos não programados decorrentes de alterações no projeto.

117. Nos termos da Sistemática Corporativa, a fase I é utilizada para a

identificação de oportunidades de investimentos. Nesse momento, a área de negócio

avalia o alinhamento do projeto com os objetivos corporativos da Petrobras e mensura

as incertezas, o retorno potencial e o risco do projeto. A aprovação dessa fase preliminar

permite que o projeto seja incluído na carteira de projetos da Petrobras e autoriza o

começo da fase II, cujo objetivo é a elaboração do projeto conceitual e a seleção das

alternativas técnicas viáveis para a implantação do projeto. Após análise da viabilidade

e aprovação do EVTE, tem início a fase III, quando é elaborado o projeto básico de

engenharia. A fase IV corresponde à implantação do projeto de acordo com o plano de

engenharia aprovado, também chamado de execução do projeto, momento a partir do

qual ocorrem os desembolsos de recursos. Com a entrada em operação do

empreendimento, tem início a fase V, que, após a entrega da documentação final do

projeto, representa o encerramento do projeto.

118. Segundo o normativo, projetos de investimento acima de US$300 milhões

precisam ser submetidos, após avaliações técnicas das áreas corporativas da Petrobras, à

diretoria executiva para mudarem de fase.

119. A primeira reunião para estudos da fase I do Projeto COMPERJ teria

ocorrido em 6.2.2004, enquanto a solicitação para mudança de fase deu-se em

29.7.2004. O investimento total previsto para a construção do complexo era de US$6,1

bilhões, dos quais US$ 3 bilhões destinavam-se à implantação da UPB e US$ 3,1

bilhões às UPA, com valor presente líquido de US$ 2,3 bilhões. Na oportunidade, foi

aprovado: (i) o desenvolvimento da fase II para o projeto da UPB; (ii) o início da fase I

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para as UPA; (iii) o início das negociações para o desenvolvimento de parcerias e

acordos necessários à implantação do empreendimento; e (iv) o início das negociações

com órgãos governamentais para obtenção de licenças e incentivos fiscais ao projeto.

120. Em 6.9.2006, a diretoria da Petrobras autorizou que o COMPERJ passasse

da fase II para a fase III e que gastos para aquisição de equipamentos fossem

antecipados. Em 26.02.2010, a diretoria aprovou a alteração do modelo conceitual do

COMPERJ, que passou a ser gerido na forma de “programa” composto por três etapas,

com projetos distintos e interdependentes entre si. Dentro do programa, também foi

autorizado o começo da fase IV da UPB da Refinaria.

121. Segundo a Acusação, os administradores teriam faltado com os seus deveres

fiduciários por ocasião dessas duas deliberações.

122. Trazida a moldura fática que circunscreve as principais controvérsias do

presente processo, analisarei, primeiro, as acusações de descumprimento dos deveres de

lealdade formuladas pela SPS em desfavor de Paulo Roberto Costa e Renato Duque, por

supostamente terem recebido vantagens indevidas em razão de seus cargos como

diretores da Petrobras. Na sequência, tratarei das acusações relativas à falta de

diligência da diretoria nas duas deliberações do projeto COMPERJ. Por fim, abordarei a

suposta omissão do conselho de administração por deixar de aprovar limites de alçada

para a atuação da diretoria executiva, bem como do conselho fiscal por deixar de

reconhecer tal falha no âmbito de sua competência de fiscalização dos atos do conselho

de administração.

III.1. VIOLAÇÃO AO DEVER DE LEALDADE

123. Paulo Roberto Costa, diretor de abastecimento de 14.05.2004 a 29.04.2012,

e Renato Duque, diretor de serviços de 31.01.2003 a 29.04.2013, foram acusados de

terem se beneficiado pessoalmente de seus cargos para obter vantagens pecuniárias

indevidas de sociedades contratadas para prestar serviços de engenharia no COMPERJ,

em infração ao art. 154, §2º, “c”, c art. 155, caput, da Lei nº 6.404/76.

124. No âmbito da Operação Lava Jato, o Ministério Público Federal demonstrou

que os dois administradores lograram frustrar o caráter competitivo de licitações de

grandes obras realizadas pela Petrobras, obtendo, com isso, vantagens pecuniárias

indevidas. Paulo Roberto Costa e Renato Duque praticaram atos de ofício para que

contratos superfaturados fossem firmados pela Petrobras com as empresas pertencentes

ao “cartel da propina”.

125. Conforme relatado, a Acusação menciona diversos contratos destacados

pelo MPF que foram objeto do recebimento de vantagens indevidas por Paulo Roberto

Costa e Renato Duque na construção do COMPERJ. A documentação comprobatória

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dos pagamentos indevidos feitos pelas empresas contratadas por meio de “offshores” em

benefício dos referidos administradores está autuada às fls. 2.619 a 3.024 e compõem as

ações penais nº 5036528-23.2015.4.04.7000/PR, nº 5036518-76.2015.4.04.7000/PR e nº

5083360-51.2014.4.04.7000/PR. Paulo Roberto Costa e Renato Duque foram

condenados por lavagem de dinheiro e corrupção passiva pelo recebimento de

vantagens indevidas em razão de seus cargos na diretoria da Petrobras nos referidos

processos penais.

126. Reproduzo, a seguir, trecho da sentença proferida na ação penal nº 503652823.2015.4.04.7000/PR, que conclui pela:

condenação de PAULO ROBERTO COSTA e RENATO DE

SOUZA DUQUE, pelos crimes de: i) corrupção passiva pelo

recebimento de vantagens indevidas em razão de seus cargos de

diretores da Petrobrás (pelos contratos obtidos pelo Grupo Odebrecht

na REPAR, RNEST e COMPERJ); e ii) lavagem de dinheiro, pelo

recebimento, com ocultação e dissimulação, de recursos criminosos

provenientes dos contratos da Petrobrás, em contas secretas no exterior.

127. O modus operandi empreendido pelos acusados consta do relatório emitido

pela comissão interna de apuração da Petrobras que investigou irregularidades na

construção do COMPERJ. Segundo os achados da CIA, a empresa que elaborou o

projeto conceitual da Refinaria havia estimado o começo das operações em 2014, prazo

que foi antecipado, sem amparo técnico, pelo diretor de abastecimento Paulo Roberto

Costa, conforme depoimento prestado por funcionário da Petrobras, cujo teor resume-se

a seguir:

Sobre a definição do prazo de partida para a implantação da UPB e

UPA, o Sr. [...] declarou que a empresa contratada (Technip Italy)

previu o prazo para 2014. No entanto, por determinação do ex-diretor

de Abastecimento, Sr. Paulo Roberto Costa, o prazo foi reduzido para

dezembro/2012. Informou que, ao tomar conhecimento da redução do

prazo, a Technip teria noticiado que o marco estabelecido pelo exdiretor, em seu entendimento, não poderia ser atendido.

Confira trecho da declaração do Sr. [...] (Termo 58):

Em reunião com a Technip esta caracterizou que o prazo adequado para

implantação do COMPERJ seria 2014, mas o ex-Diretor impôs o prazo

de 12/12/2012, ao que a Technip declarou que isso não era possível. O

declarante relata que concordava com o prazo de 2014. A partir desta

imposição do ex-Diretor Paulo Roberto, a Engenharia trabalhou o

cronograma para 2012. Relata que não era registrado, mas que

comentavam com o ex-Diretor que o prazo de 2012 não era viável.

128. O relatório da CIA registra ainda a falta de critérios técnicos adotados na

antecipação das contratações, a inobservância de normas de contratação e a ocorrência

de outros equívocos de planejamento havido na condução do Projeto COMPERJ,

conforme excerto a seguir reproduzido:

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129. Os fatos devidamente comprovados neste processo demonstram que Paulo

Roberto Costa e Renato Duque atuaram deliberadamente para apressar a construção da

Refinaria, antes da suficiente especificação das obras e contrariamente ao que

preconizava a Sistemática Corporativa da Petrobras. Em razão de seus atos, os acusados

deram causa a constantes aditamentos e alterações contratuais que encareceram

sobremaneira o projeto, sem lograr antecipar o início da produção dos derivados de

petróleo, subterfúgio argumentativo utilizado para amparar a aprovação das precipitadas

contratações.

130. Paulo Roberto não negou ter praticado tais atos espúrios, tendo confessado,

após celebrar notório acordo de colaboração em juízo, os recebimentos indevidos.

Também reconheceu em depoimento prestado a esta Autarquia que a prática desses atos

teve início em seguida a posse no cargo de diretor de abastecimento da Petrobras.

Declarou ainda que, a partir de 2006, houve solicitação por partes das empresas

pertencentes ao esquema de corrupção para aumentar o volume de obras da Petrobras.

131. Renato Duque foi intimado a comparecer a esta CVM para prestar

esclarecimentos. Preferiu, entretanto, exercer o direito de nada declarar a fim de discutir

o assunto apenas em sede criminal. Na fase sancionadora deste processo, o acusado não

apresentou suas razões de defesa, embora tenha sido devidamente citado.

132. Este processo administrativo sancionador revela situação extremamente

grave sob a perspectiva dos deveres fiduciários dos administradores de companhias

abertas: a utilização do cargo de administrador para negociar o recebimento de

vantagens indevidas de sociedades contratadas.

133. A Lei nº 6.404/76 estabelece deveres fiduciários aos administradores de

maneira abstrata, fixando padrões gerais de conduta a fim de acomodar diversas

circunstâncias e peculiaridades da vida social, pois é praticamente impossível enumerar

todos os possíveis comportamentos indesejados que podem ser praticados por um

administrador em desfavor dos interesses da companhia.

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134. O caput do art. 155 da Lei nº 6.404/76 dispõe abstratamente que o

administrador deve servir com lealdade à companhia e manter reserva sobre os seus

negócios, sendo-lhe vedada a prática dos atos descritos em seus dispositivos, os quais

compõem rol meramente exemplificativo de condutas destacadamente contrárias à

lealdade que se espera de um administrador.

135. Para o exercício de suas funções, os administradores recebem poderes dos

acionistas para serem utilizados no interesse da sociedade, de modo que ela possa se

desenvolver, florescer e realizar seu objeto social, resultando em lucros a serem

partilhados entre os acionistas. Nesse contexto, não se pode cogitar, em hipótese

alguma, que o administrador possa apropriar-se indevidamente do patrimônio social

para satisfazer anseios pessoais. A atuação em benefício próprio configura grave

violação ao dever de lealdade20.

136. Do mesmo modo, o art. 154 da Lei nº 6.404/76, ao estabelecer que os

administradores devem exercer suas atribuições para lograr os fins e no interesse da

companhia, explicita de forma aparentemente singela um dos princípios fundamentais

da lei societária, a prevalência do interesse da companhia. Em relação à atuação dos

administradores, o dispositivo consagra, nesses termos, o interesse da companhia como

pressuposto e, concomitantemente, um orientador de suas atividades.

137. No presente caso, restou comprovado que Paulo Roberto Costa e Renato

Duque valeram-se do caráter fiduciário de suas atribuições para satisfazer seus

interesses pessoais ao conduzir as obras de construção do COMPERJ fora dos padrões

recomendados pela política de gestão de projetos da Petrobras com a finalidade de, ao

mesmo tempo, receber pagamentos indevidos das sociedades contratadas para prestar

serviços de engenharia ao empreendimento.

138. Paulo Roberto Costa e Renato Duque atuaram decisivamente para implantar

um ciclo vicioso de pagamentos indevidos fundado em contratos superfaturados e, por

consequência, em aumento desenfreado dos custos do projeto COMPERJ. Restou

evidenciado que Paulo Roberto Costa e Renato Duque buscaram, em primeiro lugar, o

interesse pessoal em detrimento do interesse da Petrobras, companhia da qual eram

diretores, tendo agido no sentido de violar, conscientemente, a obrigação de perseguir o

interesse social, em infração ao art. 154, § 2º, “c”, c/c art. 155, caput, da Lei nº

6.404/76.

III.2. VIOLAÇÃO AO DEVER DE DILIGÊNCIA

20 Conselho de Administração e Diretoria. In: Direito das Companhias. LAMY FILHO, Alfredo;

PEDREIRA, José Luiz Bulhões (Coord.). Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 1.129.

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139. Neste momento, cabe examinar as acusações formuladas aos

administradores da Petrobras por não terem sido diligentes no processo decisório por

meio do qual foram deliberadas etapas da construção do COMPERJ. Sob esta

perspectiva, foram acusados de violar o art. 153 da Lei n° 6.404/76 os diretores Almir

Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio Gabrielli, Graça Foster, Renato Duque e Nestor

Cerveró.

140. Mais adiante, será examinada à luz do padrão de conduta previsto no art.

153 da Lei nº 6.404/76 a atuação dos membros do conselho de administração Antônio

Palocci, Dilma Rousseff, Guido Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Albuquerque,

Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Márcio Zimmermann, Miriam Belchior, Josué

Christiano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli, Silas Rondeau, Sílvio Pinheiro,

por supostamente deixar de aprovar, conforme o estatuto social, limites de alçada para a

atuação da diretoria executiva. Na mesma seção, será examinado se os membros do

conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia Falcón, Marisete Pereira,

Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin deixaram de verificar esse suposto

descumprimento do estatuto social pelo órgão máximo da administração da Petrobras,

em violação ao art. 163, I, da Lei das S/A.

141. Antes de examinar o mérito dessas questões envolvendo o dever de

diligência, entendo relevante destacar que a lei societária estabeleceu no seu art. 153

padrão de conduta com conceitos jurídicos indeterminados mediante modelo abstrato de

conduta, a fim de ser possível aplicá-lo às mais diversas situações do cotidiano

empresarial, independentemente do tamanho das companhias – pequenas, médias ou

grandes – e dos negócios a elas relacionados – simples ou complexos21.

142. Em seu conteúdo específico, o dever de diligência impõe aos

administradores de companhia aberta o emprego do cuidado que todo homem ativo e

probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios, exigindo-se, com

isso, capacidade profissional com caráter técnico22. Por esta razão, ao utilizar os

recursos entregues pelos acionistas à companhia, o administrador deve deles dispor de

maneira racional e justificada, tomando decisões técnicas respaldadas em informações

relevantes disponíveis.

143. Para avaliar esse processo decisório e instrumentalizar os comportamentos

esperados, a doutrina decompôs o dever de diligência em múltiplos aspectos23. Desse

21 LAMY FILHO, Alfredo e BULHÕES PEDREIRA, José Luiz (coord.), Direito das Companhias, Rio de

Janeiro: Forense, 2017, 2ª edição, p. 800.

22 PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio de

Janeiro: Renovar, 2005. p. 102-107.

23 Neste sentido, Flávia Parente cita cinco deveres específicos que se desdobram do dever de diligência: o

dever de se qualificar para o cargo, o dever de bem administrar, o deve de se informar, o dever de

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modo, a aplicação da norma pressupõe estabelecer qual comportamento se poderia,

razoavelmente, esperar do administrador em situações semelhantes24, cuja concretude se

reflete, entre outros aspectos, na busca por informações necessárias e relevantes para

respaldar uma decisão instruída, refletida, justificada e tomada no melhor interesse da

companhia.

144. A fim de avaliar decisões negociais tomadas por administradores de

companhias, adota-se, conforme jurisprudência desta Comissão25, o padrão de revisão

da business judgment rule segundo a qual, ante a inexistência de pressupostos que

demonstrem má fé, fraude, interesse ou conflito do administrador, e ante a inexistência

de falha procedimental no respectivo processo decisório, as decisões de um

administrador devem, em princípio, ser consideradas regulares26. Isto é, tais decisões

gozam da presunção de que foram tomadas buscando o melhor interesse social.

145. Nessa análise, deverá o julgador examinar as circunstâncias e peculiaridades

do caso concreto para asseverar a regularidade ou não da conduta adotada pelo

administrador, considerando o porte da companhia e seu objeto social, as funções

genéricas e específicas de cada administrador estabelecidas no estatuto social, a

complexidade das operações e das transações realizadas, a relevância da decisão no

contexto da companhia, bem como quaisquer outras informações capazes de influenciar

concretamente a condução dos negócios sociais pelo administrador.

146. Dito isso, passo ao exame das acusações de violação ao dever de diligência,

como se segue.

III.2.1. PROCESSO DECISÓRIO QUE APROVOU A PASSAGEM DA FASE II PARA A FASE III

DO PROJETO COMPERJ

investigar e o dever de vigiar. PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de

Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. p. 102-107.

24 Adamek, Marcelo Vieira von. “Responsabilidade Civil dos Administradores de S/A e as Ações

Correlatas”. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 125-126.

25 PAS CVM nº 03/02, Rel. Norma Jonssen Parente, j. em 12.02.2004; PAS CVM nº RJ2008/9574, Rel.

Ana Novaes, j. em 27.11.2012; e PAS CVM nº RJ2005/1443, Rel. Pedro Oliva Marcilio, j. em

10.05.2006.

26 Na mesma linha, é o voto do Diretor Gustavo Gonzalez no PAS CVM nº RJ2013/11703, de 05 de

setembro de 2017, segundo o qual: “Ao se aplicar a business judgment rule, restringe-se a esfera de

atuação do julgador, a quem caberá analisar tão somente se o comportamento do administrador ao longo

do processo decisório demonstra que ele atuou de maneira informada, refletida e desinteressada, ainda

que, posteriormente, considerando os resultados obtidos, venha a se verificar que a decisão tomada não

foi a mais benéfica para a companhia.

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147. Como relatado, a Acusação questiona a diretoria por ter aprovado, em

06.09.2006, a passagem da fase II para a fase III do projeto COMPERJ e a antecipação

de US$157 milhões para a contratação de serviços que, de acordo com a Sistemática

Corporativa, somente deveria ocorrer na fase IV, após aprovado o plano de engenharia

básico. Segundo afirma, documentos colocados à disposição da diretoria destacando o

risco de atraso no cronograma do projeto e o seu impacto na viabilidade econômica

teriam sido ignorados pela diretoria no momento da tomada de decisão.

148. Diante disso, a SPS atribuiu responsabilidade aos diretores Almir Barbassa,

Guilherme Estrella, Sérgio Gabrielli, Nestor Cerveró e Renato Duque, por violação ao

dever de diligência previsto no art. 153 da Lei n° 6.404/76.

149. As defesas alegaram, em resumo, que os acusados teriam tomado essa

decisão negocial de maneira informada, refletida e desinteressada com vistas a

contemplar os interesses estratégicos da Petrobras e do país, devendo esta Autarquia

observar a regra da business judgement rule. Destacaram que não teria havido nenhum

sinal de alerta apontando para a necessidade de serem realizados estudos mais

detalhados. Ademais, afirmaram que a deliberação teria sido lavrada de forma sintética,

não contemplando todas as discussões sobre o tema, em razão do destacado número de

decisões tomadas pela diretoria.

150. Em que pesem os argumentos apresentados pelos acusados, eles não são

capazes de afastar a caracterização da infração.

151. Com efeito, a documentação suporte da reunião apresentou diversos alertas

sobre fatores do projeto que tinham impacto direto no cumprimento do cronograma

então estabelecido, bem como propunha recomendações à diretoria. Nesse sentido, são

os excertos abaixo dos pareceres técnicos emitidos pelas áreas corporativas da

Petrobras, conforme exigia a Sistemática Corporativa:

DIP ESTRATEGIA/API 58/2006

Sendo os projetos do COMPERJ integrados e dependentes uns dos

outros, há necessidade de sincronismo em seus cronogramas físicos

para que sejam implementados dentro do prazo previsto. Sendo assim,

é necessária uma especial atenção no cronograma de implantação, pois

a forte necessidade de integração, aliada a não consideração de

contingência de tempo nos mesmos, apontam para a necessidade de

um gerenciamento eficaz de maneira a evitar prováveis atrasos na

implementação dos projetos.

Recomendamos que o empreendimento seja encaminhado para

aprovação apenas quando todas as unidades, conjuntamente,

apresentarem o grau de maturidade desejado para projeto básico.

Recomendamos não assumir compromissos que tragam alguma

irreversibilidade em relação à implantação do projeto.

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(...)

Foram feitas análises de sensibilidade dos indicadores do COMPERJ

no Cenário de Referência ao custo de matéria-prima, custos

operacionais, investimento, preço de venda, quantidade exportada e

atraso na entrada em operação. O atraso em 1 ano na entrada em

operação é bastante impactante, reduzindo o VPL em US$ 779

milhões; [....]

DIP PLAFIN/PA 61/2006, 04/09/2006 – PARECER DO PLAFIN

Há risco de atraso no cronograma em função da necessidade de

integrar a execução do projeto, de modo que todo o Complexo entre

em operação de forma simultânea, impactando no custo do

empreendimento e em seus indicadores econômicos.

Recomendamos a análise de sensibilidade para a data de partida

de cada uma das unidades de produção do Complexo na fase de

EVTE básico.

152. Como se observa, os pareceres emitidos pelas áreas corporativas da

Petrobras traziam circunstâncias claramente sensíveis à deliberação da passagem de

fase, as quais recomendavam reflexão por parte dos administradores na tomada de

decisão. As preocupações dos técnicos diziam respeito notadamente à integração do

projeto, uma vez que havia patente descasamento de fases entre a UPB e as UPAs, com

destacado impacto para o início das operações e para a viabilidade do empreendimento.

A despeito da relevância dos alertas, Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio

Gabrielli, Nestor Cerveró e Renato Duque aprovaram a passagem de fase e a

antecipação das contratações sem qualquer questionamento.

153. Diante de tantos elementos que colocavam em xeque a confiabilidade do

prazo para a partida das operações e, por consequência, a viabilidade da Refinaria, bem

como a existência de recomendações para que aquela aprovação ocorresse somente

quando todas as etapas apresentassem o mesmo grau de maturidade, sem que

compromissos financeiros fossem assumidos naquele momento, cabia à diretoria o

dever de buscar esclarecimentos adicionais sobre essas questões. O dever de diligência

impõe aos administradores a obrigação de verificar as informações que podem

eventualmente causar prejuízos à Companhia, devendo, por isso, tomar providências

necessárias para afastar tal risco.

154. Nessas circunstâncias, incide sobre o administrador o dever de adotar

providências a fim de verificar a validade daquelas informações fornecidas pela

diretoria de abastecimento, responsável pelo projeto de investimento, de sorte a permitir

uma avaliação confiável sobre as premissas que foram objeto de críticas pelas áreas

corporativas da Petrobras. Nesse ponto, importa destacar que os pareceres se

constituíam em avaliação objetiva, confiável e independente, merecendo, por isso,

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maior atenção dos administradores, que simplesmente ignoraram as inconsistências

técnicas ali descritas.

155. Diga-se, por oportuno, que a formalização em ata da reunião também não se

prestou a demonstrar ter havido reflexão sobre tais inconsistência, tendo o documento

registrado apenas que a “Diretoria Executiva aprovou as proposições formuladas”

(item 123 do relatório de inquérito).

156. Não se quer com isso dizer que a diretoria não pudesse afastar aspectos da

Sistemática Corporativa para tomar a decisão de antecipar as contratações que somente

deveriam ocorrer em outro momento. Na realidade, o que se afirma com convicção é

que havia sinais de alerta e que o processo decisório não refletiu nível de instrução e

reflexão proporcional à matéria. Aliás, como se não bastassem as ressalvas das áreas

técnicas, era de se esperar alguma reflexão e justificativa racional para afastar

procedimentos ordinários previstos na Sistemática Corporativa, de modo a demonstrar

que eles não foram simplesmente desconsiderados no processo de tomada de decisão,

assegurando, com isso, que a decisão, ao final, foi hígida à luz do padrão de diligência

exigido pela Lei nº 6.404/76.

157. Evidentemente que não se está exigindo que os diretores verificassem

pessoalmente a veracidade de todas as informações existentes na documentação

submetida à deliberação, nem investigassem todos os atos praticados por seus pares,

como parecem crer as defesas. No entanto, seria deles esperado o questionamento das

informações que claramente estavam em contradição com a proposta de deliberação

encaminhada pelo diretor responsável.

158. Quanto ao argumento de que teria havido ampla discussão sobre o assunto e

que teria faltado apenas o correspondente registro, cabe destacar que a análise do

cumprimento do dever de diligência deve ser verificável em concreto. Como não existe

nos autos documentação relativa às alegadas discussões, não é possível considerá-las na

avaliação da conduta dos administradores.

159. Importante registrar que uma simples ata de reunião resumida informando

que tal decisão foi tomada por unanimidade não é suficiente para provar diligência.

Deve-se avaliar se o dever de diligência está sendo cumprido em relação ao que

objetivamente existe no processo decisório.

160. Ou seja, é preciso que haja documentação mínima comprovando as

discussões e justificando a decisão especialmente quando se trata de uma companhia do

porte da Petrobras, a maior companhia de capital aberto do país, discutindo se investe

ou não bilhões de dólares em um empreendimento de elevados riscos. E, diante das

ressalvas contidas nos pareceres técnicos, não restou demonstrado que o processo de

aprovação da mudança de fase do COMPERJ foi hígido à luz do dever de diligência.

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161. Neste passo, cabe afastar o argumento comum das defesas de que se estaria

equivocadamente avaliando, em sede de julgamento, a observância do cumprimento do

dever de diligência relativamente ao mérito da decisão negocial de construir o

COMPERJ, pois o que está em exame não é a revisão sobre a decisão de passar à fase

III do complexo e os prejuízos incorridos pela Companhia a partir da decisão tomada,

mas o padrão de conduta adotado pelos administradores no procedimento que amparou

a deliberação.

162. E, neste particular, restou evidenciado que os diretores não agiram com

diligência porquanto tomaram sua decisão amparada em informações cuja credibilidade

restou bastante afetada pelos pareceres técnicos.

163. Há nos autos diversas declarações prestadas por Paulo Roberto Costa sobre

o processo de tomada de decisão da diretoria executiva da Petrobras que causam

estupefação, cabendo destacar, por oportuno, a afirmação de que a existência de propina

era do conhecimento de todos, apesar de os convencimentos serem técnicos nas

reuniões. Nas deliberações, sabia-se que se um diretor atrapalhasse uma determinada

aprovação, em outro dia outro projeto de interesse dele poderia ser reprovado e esse fato

seria, sem dúvida, considerado.

164. Mesmo desconsiderando a força desse depoimento, a fim de tornar válido o

argumento de que os acusados desconheciam o esquema de corrupção e os pagamentos

indevidos que ocorreriam com a aprovação da antecipação das contratações do

COMPERJ, convém registrar que, ainda assim, tal argumento não lhes socorre, pois tal

circunstância não é objeto de análise. A rigor, caso a SPS tivesse levado em

consideração a ciência dos atos de corrupção pelos ora acusados, a imputação formulada

seria muito provavelmente diversa por envolver aspectos relacionados ao dever de

lealdade.

165. Por todo o exposto, os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio

Gabrielli, Nestor Cerveró e Renato Duque não empregaram, na aprovação da passagem

da fase II para a fase III do COMPERJ, o cuidado e a diligência que um homem ativo e

probo deve empregar na administração de seus próprios negócios, nos termos do art.

153 da Lei de Sociedades Anônimas.

III.2.2. PROCESSO DECISÓRIO QUE APROVOU A TRANSFORMAÇÃO DO PROJETO EM

PROGRAMA COMPERJ

166. Nos termos da Acusação, a diretoria aprovou, em 26.02.2010, a alteração do

modelo conceitual do COMPERJ a fim de transformá-lo em um programa composto por

três etapas, com seus correspondentes projetos interdependentes entre si. Além disso,

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aprovou o início da fase IV da primeira unidade da UPB (Trem 1), correspondente à

etapa 1 do Programa COMPERJ.

167. No ver da área técnica, os pareceres anexos à documentação submetida à

deliberação teriam revelado falhas na condução do projeto de investimento que teriam

sido ignoradas pela diretoria. Por isso, Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio

Gabrielli e Graça Foster foram responsabilizados por violação ao dever de diligência

previsto no art. 153 da Lei n° 6.404/76.

168. As defesas, por sua vez, alegam que a decisão teria sido tomada com a

observância de todos os trâmites exigidos pelos atos normativos internos da Petrobras.

Apesar de os pareceres elaborados pelas áreas corporativas conterem algumas

recomendações, os acusados teriam o direito de confiar em seus pares, os quais teriam

atestado que o COMPERJ (i) estaria alinhado com os interesses estratégicos da

Companhia; (ii) seria fundamental para assegurar o desenvolvimento nacional; e (iii)

apresentaria viabilidade econômica, podendo gerar muito valor para a Petrobras.

169. Destacam que diretores de companhias abertas podem legitimamente optar,

dentre as várias alternativas que lhes são apresentadas, pela que lhes pareça mais

adequada diante das circunstâncias existentes no momento da decisão, não podendo tal

discricionariedade ser substituída pelo juízo de valor do regulador.

170. Acrescentam que os supostos sinais de alerta apontados pela Acusação

seriam referentes a aspectos relevantes do empreendimento que teriam sido objeto de

discussão no âmbito da diretoria, quando teriam sido apresentadas justificativas

razoáveis de que aqueles aspectos não constituiriam fatores aptos a interromper nem a

postergar o desenvolvimento do COMPERJ.

171. Por fim, os acusados afirmam que não teriam qualquer interesse pessoal

naquela deliberação e que não estariam envolvidos nos ilícitos apurados pelo MPF.

172. Em que se pesem os argumentos apresentados, eles não são capazes de

infirmar a tese acusatória.

173. Conforme consta do DIP AB-PQ 2/2010, alterações em fatores econômicos,

mercadológicos e de custos ocorridos desde a aprovação da fase II do COMPERJ,

notadamente a crise econômica mundial que afetou o crescimento de produtos

petroquímicos, teriam reduzido a atratividade econômica do projeto. Assim, o

COMPERJ sofreu, em janeiro de 2010, mudança no modelo conceitual que havia sido

desenvolvido nas fases I e II, visando melhorar a atratividade econômica do

empreendimento.

174. A diretoria de abastecimento propôs à diretoria investir US$26,9 bilhões na

criação do programa COMPERJ, composto por três etapas (duas refinarias – trem 1 e

trem 2, e unidades petroquímicas associadas) com seus correspondentes projetos

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interdependentes entre si e níveis de definição e maturidade distintos. Aduziu a

necessidade de negociar a obtenção de benefícios fiscais para melhorar a atratividade do

empreendimento, bem como requereu a aprovação da fase IV do projeto da refinaria

Trem 1, com a antecipação de US$3,23 bilhões para atender aos investimentos de

infraestrutura.

175. Os pareceres técnicos anexos ao DIP alertavam que a avaliação econômica

realizada pela diretoria de abastecimento teria considerado: (i) taxa de câmbio diferente

da convencionada pela área corporativa; (ii) benefícios fiscais incertos; (iii) valor

residual de perpetuidade em desacordo com manual de análise empresarial de projeto de

investimento da Petrobras. Além disso, foi destacado que a avaliação do VPL excluiu o

efeito da construção de outras refinarias (“Refinarias Premium”) que, por concorrer com

o COMPERJ, reduziriam ainda mais a atratividade do projeto. Acrescentou que a

análise de risco econômico-financeira do projeto, conforme exigida pela Sistemática

Corporativa, não havia sido realizada.

176. Além disso, o parecer da área corporativa da Petrobras consignou que o

investimento previsto no EVTE excedia em US$7 bilhões a previsão de US$18,1

bilhões existente no Plano de Negócios 2009-2013 da Companhia.

177. Tudo isso constou da documentação suporte da reunião cujos excertos estão

a seguir reproduzidos:

DIP ESTRATEGIA/API 28/2010

O projeto COMPERJ Refinaria Trem 1, isoladamente, não apresenta

atratividade econômica. No entanto os demais projetos do Programa

COMPERJ dependem do COMPERJ Refinaria Trem 1. Ao se

considerar as Refinarias Premium conjuntamente com o Projeto,

verifica-se uma perda de VPL de cerca de US$1,6 bilhões. (...)

Se as refinarias Premium I e II, atualmente em FEL I, fossem

consideradas no cenário de análise do projeto, o VPL do Projeto no

cenário de referência cairia para US$ 2.243 milhões negativos.

25/02/2010 – PARECER DO PLAFIN

Ressalta-se que o valor do investimento considerado na primeira

Etapa não contém contingência, o que não é recomendável, tendo

em vista o histórico da companhia de realizar investimentos acima do

orçamento original, conforme observado nos Pós-EVTEs.

Análise Econômica

Ressalta-se que estes valores [VPL], acima mencionados, levam em

consideração a obtenção de benefícios fiscais que ainda não foram

confirmados, pois carecem de negociações junto as Instituições

Governamentais competentes. (...)

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importante frisar que as avaliações do PLANINV para este projeto

excluíram as refinarias Premium I e II do Sistema Petrobras, ou seja,

não foram considerados nos indicadores deste projeto os efeitos das

duas refinarias no pool da Petrobras. (...)

Destaca-se que o projeto não utilizou a premissa atual de taxa de

câmbio, veiculada pela Estratégia, que é de R$ 1,73/US$ para o

período de 2010 em diante. Ademais, a análise adota vetores de final

de período para a formação do seu fluxo de caixa, o que implica na

impossibilidade de comparação direta com projetos que utilizam outro

tipo de vetor como os projetos do E&P e G&E. Com base nas

premissas acima, foi elaborado o fluxo de caixa diferencial do projeto,

onde se inclui impostos, depreciação, retorno do ICMS, valor residual

nulo e uma perpetuidade, ao final do prazo de vida útil do projeto, que

está sendo respaldada por reinvestimentos de US$ 55 milhões anuais,

feitos a partir do 11ª ano de operação. Neste caso o VPL diferencial

obtido, no Cenário Referencial, foi negativo em U$S 665,04

milhões com TIR de 7,5% aa. No Critério de Robustez o VPL

diferencial foi negativo em US$ 1.376,26 milhões com TIR de

6,2% aa. (...)

Ressalta-se que os valores acima [receitas] consideraram a

incorporação do regime fiscal especial utilizado pela REDUC.

Entretanto, este benefício não está outorgado para a atividade de

refino do Programa COMPERJ, estando condicionado a negociações

com as Instituições Governamentais competentes. Além disso, o

projeto também incorpora este efeito na perpetuidade adotada no

fluxo. (...)

Ressaltamos que não foi realizada pela Área de Negócio, a análise

de risco econômico-financeira do projeto em questão.

Conclusões

O projeto não apresenta viabilidade econômica, visto que no

Cenário de Referência seu VPL é negativo em US$ 665,04 milhões

com TIR de 7,5% aa. No Critério de Robustez, o projeto apresenta

VPL negativo de US$ 1.376,26 milhões e TIR de 6,2% aa. A relação

do VPL com o investimento atualizado, no Cenário de Referência, é

negativa em 0,10, ou seja, para o valor presente de cada dólar

investido há uma destruição de aproximadamente US$ 0,10 de

valor para o projeto. O payback descontado indica que mesmo com

fluxos perpétuos o projeto consegue retornar 88% de todo o

investimento realizado.

Foi identificado que a análise econômica não adotou a taxa de

câmbio atual, veiculada pela ESTRATÉGIA. Esta medida acarreta

imprecisão aos indicadores econômicos, dificultando a melhor tomada

de decisão e a comparabilidade dos projetos submetidos à aprovação

em 2010. Desta forma, recomendamos que sejam utilizadas as

premissas corporativas vigentes.

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O VPL acima mencionado considera um valor residual, advindo da

inclusão de uma perpetuidade de US$ 12.499 milhões ou em termos

de valor presente de US$ 1.209 milhões no Cenário de Referência.

Entendemos que a apropriação destes valores pelo projeto está

desalinhada com o Manual de Análise Empresarial de Projeto de

Investimento da Petrobras. Ademais, esta premissa implica em

aprovação, agora, de valores de investimento futuros necessários para

a manutenção do fluxo de caixa considerado na perpetuidade,

reduzindo a possibilidade de reavaliações que possam implicar em

mitigação de perdas por meio do abandono do empreendimento. (...)

Destarte, considerando a argumentação acima e consequente retirada

do Caso Base os fluxos de perpetuidade e de reinvestimento, o projeto

apresentaria um VPL negativo de 1.096 milhões, no Cenário

Referência. Diferentemente do que determina o Manual de Análise de

Projetos da Petrobras, dado que não foi considerada contingência

sobre o investimento previsto no 1º Trem de Refino, consideramos

que o projeto apresenta risco do investimento realizado superar o

valor orçado na análise econômica.

Na análise de sensibilidade foram identificadas as seguintes situações:

i) que uma redução de aproximadamente 12,7% do investimento

previsto torna o VPL diferencial igual a zero; ii) que a inclusão das

refinarias Premium no EVTE degrada consideravelmente o VPL

diferencial, que passa a ser de US$ 2.243 milhões negativos; e iii) que

a perda do benefício fiscal, no montante de US$ 617 milhões em

termos de valor presente, considerado no Caso Base do projeto e que

encontra-se em processo de negociados junto às instituições

competente do governo, acarretaria uma degradação do VPL que

passa a ser de US$ 1.336 milhões.

Diante do exposto, entendemos que o Caso Base do projeto deveria

considerar a visão integrada dos projetos incluindo a perspectiva

de ampliação do parque de refino, além de desconsiderar o efeito

da perpetuidade.

Destaca-se a necessidade de compatibilizar os prazos dos projetos que

viabilizarão o fornecimento de utilidades e sistema de escoamento de

derivados com a entrada em operação do 1ª Trem de Refino do

Programa COMPERJ, visto que o seu descasamento pode acarretar

perdas significantes de VPL para o Sistema Petrobras.

A análise econômica do projeto considerou o período de 10 anos para

depreciação do 1ª Trem de Refino como um todo. No entanto, parte do

investimento total terá taxas de depreciação inferiores 10% ao ano,

como por exemplo, as obras civis, cuja taxa é 4% ao ano.

Consideramos que a depreciação do projeto deveria ter um

detalhamento maior, de forma a considerar a aplicação dos percentuais

previstos na legislação para cada categoria de investimento. Conforme

determina a Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento,

recomendamos a realização de análise de risco econômicoProcesso Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Voto – Página 46 de 63

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financeiro do projeto para que sejam fornecidas mais informações

para a tomada de decisão.

O investimento previsto no EVTE excede em US$ 7.000 milhões a

previsão de US$ 18.100 milhões existente no atual Plano de

Negócios 2009-2013.

178. Diante de tantos elementos que colocavam em dúvida a confiabilidade da

avaliação econômica realizada pela diretoria de abastecimento e existência de recursos

necessários para prosseguir com o empreendimento, além de existir recomendação para

que a decisão fosse tomada com base em análise de risco econômico-financeiro que não

havia sido realizada, forçoso reconhecer que cabia à diretoria buscar outros

esclarecimentos a respeito das inconsistências apontadas pelos pareceres, bem como

requerer a análise de riscos recomendada pela Sistemática Corporativa e mencionada no

parecer técnico, de modo a obter informações adicionais sobre tais questões.

179. Como já mencionado neste voto, o dever de diligência impõe aos

administradores a obrigação de verificar as informações que podem eventualmente

causar prejuízos à Companhia, devendo, nesta hipótese, tomar providências necessárias

para afastar tal risco, cercando-se de informações úteis para respaldar a decisão.

Entretanto, a par das inconsistências e alertas das áreas técnicas, a formalização em ata

da reunião de 26.02.2010 também não demonstrou ter havido reflexão sobre o assunto,

tendo o documento registrado apenas que a “Diretoria Executiva aprovou as

proposições formuladas”.

180. Naquele contexto, incidia sobre o administrador o dever de adotar

providências a fim de verificar a validade daquelas informações fornecidas pela

diretoria de abastecimento, responsável pelo projeto de investimento, de sorte a permitir

uma avaliação confiável sobre as premissas que foram objeto de críticas pelas áreas

corporativas da Petrobras. Os pareceres constituíam-se em avaliação objetiva, confiável

e independente das informações prestadas pela diretoria de abastecimento, merecendo,

por isso, maior atenção dos administradores, que claramente não deram a devida

atenção às inconsistências técnicas ali descritas.

181. A rigor, o que se verifica das provas dos autos é que os acusados aprovaram

a transformação do programa COMPERJ ignorando todos os alertas das áreas

corporativas da Petrobras e sem apresentar qualquer justificativa para que o tratamento

de excepcionalidade fosse concedido no presente caso, a demonstrar que eles não

tomaram os cuidados que caracterizam o dever de diligência.

182. Por outro lado, concordo com o argumento das defesas de que a Sistemática

Corporativa e os pareceres técnicos não eram vinculantes, isto é, de observância

obrigatória, e que o não seguimento de seus preceitos e opiniões não implica

automaticamente em falta de diligência por parte dos diretores.

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183. No entanto, ao excepcionar políticas, procedimentos e regras de governança

corporativa desenvolvidos justamente para promover a eficiência operacional e reduzir

riscos patrimoniais à companhia, ou tomar decisão que não encontra respaldo em

opinião técnica constante da formalização do processo decisório, o administrador deve

justificar o tratamento diferenciado conferido às circunstâncias e explicitar as razões

pelas quais compreende o assunto de maneira diversa da opinião técnica emitida.

184. Nessa hipótese, deve-se demonstrar que as regras estabelecidas e as opiniões

técnicas emitidas não foram simplesmente olvidadas ou afastadas para encobrir um ato

ilícito, mas, sim, por uma razão de interesse da própria companhia, sob pena de se

aceitar decisões prejudiciais aos interesses da companhia por desídia ou má-fé. E a

diretoria não apresentou justificativas para o tratamento de excepcionalidade que foi

conferido ao EVTE do COMPERJ, decidindo a transformação do projeto em programa

COMPERJ com base em informações técnicas que não seguiram às recomendações da

Sistemática Corporativa, que servia justamente para dar suporte à administração no

processo decisório.

185. Melhor sorte não merece o argumento das defesas de que os acusados não

seriam possuidores de conhecimento técnico específico suficiente para suspeitar de

determinadas informações, notadamente devido à manipulação dos dados e documentos

submetidos à deliberação. Primeiro, porque o dever de diligência de administrador de

uma companhia aberta distingue-se dos demais deveres de obrigações em geral, na

medida em que a lei societária determina o emprego do cuidado que todo homem ativo

e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios, exigindo, por

isso, capacidade profissional com caráter técnico do administrador. Daí porque não se

admite a alegação de desconhecimento técnico para eximir o administrador de

responsabilidade, como pretende o acusado, uma vez que o dever de se qualificar para o

cargo integra o dever geral de diligência requerido pela norma de regência27.

186. É evidente, entretanto, que alguns assuntos submetidos à decisão colegiada

podem colocar, e comumente colocam, os administradores em situação de

conhecimento e capacidade de julgamento desigual. De fato, seja pela amplitude ou pelo

volume de informações seja pela especialização ou complexidade da matéria, os

administradores participam de uma deliberação com níveis diferentes de maturidade

quanto aos temas abordados. Essa é uma realidade inevitável, ainda mais quando se

admite que a diversidade e a especialização são elementos positivos para o processo

27 PARENTE, Flávia. O Dever de Diligência dos Administradores de Sociedades Anônimas. 1. ed. Rio de

Janeiro: Renovar, 2005. páginas 102-107.

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decisório, o que diferencia ainda mais tais atores quanto à formação profissional e

acadêmica.

187. Nada obstante, espera-se de um administrador, que precisa tomar uma

decisão negocial relevante para a companhia que exige conhecimento técnico sobre o

qual ele não possui pleno domínio, a busca por esclarecimentos adicionais nos limites

de suas atribuições, da estrutura de apoio que possui, dos procedimentos de governança

esperados, entre outros fatores em cada caso concreto, a fim de evitar que o

administrador decida determinado assunto sem estar suficientemente informado.

188. No caso vertente, embora reconheça que as omissões de dados e

informações na documentação submetida pela diretoria de abastecimento para a

deliberação da diretoria executiva, o fato é que os pareceres emitidos pelas áreas

corporativas da Petrobras eram sucintos, diretos e dispunham de forma bastante

perceptível as inconsistências das informações, de sorte que não era exigido destacado

conhecimento técnico para perceber aqueles sinais de alerta.

189. O objeto da deliberação também exigia uma avaliação cuidadosa. Tratava-se

de um projeto estratégico para companhia, consubstanciada em um programa que

alcançava a cifra de US$26,9 bilhões em investimentos, superando inclusive a previsão

total de investimentos para o período de referência.

190. Além disso, ressoa dos autos que os membros da diretoria possuíam

destacado número de assessores capazes de averiguar inconsistências dessa magnitude,

caso os membros do colegiado tivessem dado à matéria e aos sinais de alerta a

importância devida.

191. Não se está afirmando, repise-se, que os diretores deveriam desconfiar de

antemão das proposições feitas pela diretoria de abastecimento, pois, como se sabe, os

administradores podem confiar em informações recebidas pelos demais diretores e

funcionários da companhia. Porém, esse direito de confiar deixa de prevalecer diante de

um sinal de alerta que desacredite a informação recebida, como se deu no presente caso.

Nessa hipótese, não pode preponderar uma confiança absoluta na opinião dos seus

pares, conforme alegado pelos acusados, devendo o administrador, nestas

circunstâncias, adotar providências a fim de verificar a veracidade e exatidão da

informação à luz dos questionamentos e críticas contidas nos já mencionados pareceres.

192. Dadas as cores com que gizados alguns argumentos de defesa, poder-se-ia

pintar um quadro no qual os demais membros da diretoria aparecem como reféns dos

diretores da área de abastecimento, Paulo Roberto Costa e Renato Duque, cabendo-lhes

meramente chancelar as propostas por eles encaminhadas à deliberação colegiada.

193. Sobre o tema, ressalto a alegação constante de diversas defesas no sentido

de que pairava no âmbito da diretoria um clima de confiança entre os diretores e

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respeito às suas decisões, fundado no histórico e currículo de cada qual, de modo que a

desconfiança de um projeto poderia causar nítido desconforto. Alegou-se, inclusive, que

essa confiança, somada à tecnicidade das matérias, tornaria inexigível conduta diversa

dos diretores (diversa da aprovação do assunto da pauta).

194. Nesse ponto, a par da abrangência temporal e financeira dos desvios

encontrados na Companhia em decorrência da Operação Lava-Jato, ouso não refutar

nem a veracidade dessas afirmações nem a natureza dessa confiança. Não é necessário

para a caracterização das infrações que lhes foram imputadas.

195. Ocorre que uma sadia confiança que possa existir no âmbito da diretoria não

pode subverter a natureza colegiada de suas decisões e eliminar integralmente o devido

escrutínio dos demais diretores sobre as matérias que são submetidas ao órgão plural,

destacadamente na análise de matérias de natureza estratégica e encaminhadas com

parecer negativo das áreas técnicas e contrariando a Sistemática Corporativa. Uma

decisão informada e refletida no âmbito do colegiado não pode estar fundada

exclusivamente no histórico e no currículo do proponente, desconsiderando

inconsistências apontadas por análises técnicas de histórico e currículo também

relevantes. Espera-se, ao menos, alguma evidenciação de reflexão sobre a controvérsia e

a apresentação de justificativa racional para a desconsideração dos sinais de alerta que

lhes eram claramente perceptíveis.

196. Cabe também afastar o argumento comum das defesas de que se estaria

equivocadamente avaliando, em sede de julgamento, a observância do cumprimento do

dever de diligência relativamente ao mérito da decisão negocial, pois o que está em

exame não é a revisão sobre a decisão de transformar o projeto em programa COMPERJ

e os prejuízos incorridos a partir da decisão tomada, mas o padrão de conduta adotado

pelos administradores no procedimento que serviu de esteio à deliberação.

197. E, neste particular, restou evidenciado que os diretores não agiram com

diligência porquanto conduziram avaliação de investimento baseada em informações

que se mostravam objetivamente duvidosas, cuja credibilidade restou bastante afetada

pelos pareceres técnicos. Além disso, o investimento previsto no COMPERJ excedia a

previsão de investimento da Petrobras para o período, conforme bem alertado pela área

corporativa da Companhia. Ou seja, a diretoria aprovou investimentos que não tinham

previsão orçamentária, a denotar falha grave na condução de um projeto de

investimento.

198. Em relação ao argumento dos acusados de que teria havido amplo debate

sobre o assunto, tendo faltado apenas o registro das discussões, cabe consignar, uma vez

mais, que uma simples ata de reunião resumida informando que tal decisão foi tomada

por unanimidade não é suficiente para provar diligência. Deve-se avaliar se o dever de

diligência está sendo cumprido em relação ao que objetivamente existe no processo

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decisório. Dadas as circunstâncias do caso concreto, não se pode admitir a ausência de

registros adequados do processo decisório, cuja consulta permitiria a evidenciação das

discussões havidas e das justificativas ao final utilizadas para a tomada de decisão.

199. Como visto, a decisão foi tomada sem: (i) previsão de recursos no plano de

negócios aprovado pelo conselho de administração da Petrobras; (ii) considerar o

impacto das “refinarias premium” na avaliação do investimento; (iii) análise de risco

econômico-financeiro requerida pela Sistemática Corporativa; entre outras

inconsistências, que exigiriam um mínimo de fundamentação pelo órgão social

competente.

200. Diante das ressalvas contidas nos pareceres técnicos e da ausência de

documentação formal acerca das justificativas utilizadas pelos administradores para

amparar a decisão, forçoso reconhecer que o processo de aprovação da transformação

conceitual do projeto COMPERJ não foi hígido à luz do dever de diligência.

201. Ainda sobre o processo de tomada de decisão da diretoria, importante

registrar que, conforme diversos depoimentos colhidos na fase investigativa do presente

processo, as decisões da diretoria eram consensuais, não havendo registro de voto

discordante. A regra era que, se houvesse oposição de um ou mais diretores em relação

a um tema, o proponente retirava o assunto da pauta sem que houvesse o registro da

ressalva ou descontentamento. As atas das reuniões, por sua vez, não eram descritivas,

limitando-se a registrar somente as conclusões da deliberação. Sobre o tema, a

presidente Graça Foster declarou que os registros das reuniões de diretoria eram

insuficientes, dando a impressão de que seriam realizados desta forma para, nas suas

palavras, “não dizer nada mesmo”.

202. Com efeito, a decisão foi tomada sem explicitar os motivos pelos quais se

acreditava, apesar dos alertas, ser aquela a melhor decisão para suprir o mercado

nacional com derivados de petróleo em relação a outras alternativas. Do mesmo modo,

não havia registro das razões de não ter sido considerado o impacto das “refinarias

premium” na avaliação do projeto, nem a razão de ter sido dispensada a análise de risco

econômico-financeiro requerida pela Sistemática Corporativa. Tudo isso foi, como

visto, devidamente ressalvado nos pareceres técnicos encaminhados para suportar a

decisão da diretoria.

203. Neste passo, é necessário receber com distanciamento os argumentos das

defesas sobre: (i) os motivos de não incluir o efeito das “refinarias premium” na

avaliação; (ii) a possibilidade de se utilizar a perpetuidade; (iii) a utilização de cenários

incertos; (iv) o descasamentos de fases; (v) a evolução das estimativas de custos; entre

outros assuntos, pois não é possível verificar das provas constantes dos autos que tais

questões foram minimamente consideradas para a formação de convicção da diretoria.

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Além disso, os pareces técnicos apresentados por ocasião da apreciação do tema

tornavam tais argumentos, no mínimo, bastante questionáveis.

204. No âmbito do exame de cumprimento do dever de diligência, a avaliação

deve ser pautada de modo a verificar se os fundamentos expostos pelos administradores

para a decisão tomada conseguem ser justificados, racionalmente, pelas informações

disponíveis e necessárias para a formação da convicção. A rigor, a ausência de

formalização de discussões, pedidos adicionais de informações ou divergências permite

inferir que os diretores não examinaram a documentação com o grau de atenção

suficiente para perceber aquelas considerações técnicas ou sentiram-se capazes, a

despeito delas, para tomar a decisão. E, em ambas as hipóteses, resta evidenciado o

descumprimento do dever legal de diligência.

205. Por tais razões, os diretores Almir Barbassa, Guilherme Estrella, Sérgio

Gabrielli e Graça Foster não empregaram, no presente caso, o cuidado e a diligência que

um homem ativo e probo deve empregar na administração de seus próprios negócios,

nos termos do art. 153 da Lei de Sociedades Anônimas.

III.2.3. FALTA DE APROVAÇÃO DOS LIMITES DE ALÇADA DA DIRETORIA EXECUTIVA

206. Nos termos da peça acusatória, os membros do conselho de administração

teriam adotado, desde 2002, entendimento restritivo sobre o alcance do art. 28, V, do

estatuto social da Petrobras, aprovando limites de alçada para a diretoria executiva

apenas referentes às competências previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33.

207. Ao deixar de fixar valor acima do qual todos os atos, contratos ou operações

de competência da diretoria referidos no art. 35, IV, do estatuto social deveriam ser

submetidos à apreciação do conselho de administração, os membros deste órgão teriam

se omitido da obrigação de fiscalizar a conduta dos diretores da Petrobras, conforme

competência estabelecida no art. 142, III, da Lei das S/A.

208. Em auxílio a sua tese, a SPS afirma que a inobservância do estatuto social

pelo conselho de administração teria impossibilitado que diversos atos praticados pela

diretoria fossem avaliados pelos conselheiros, o que teria criado ambiente propício para

a ocorrência de irregularidades em empreendimentos como a construção da Refinaria.

209. De acordo com o período de mandato de cada conselheiro, a Acusação

atribuiu responsabilidade a Antônio Palocci, Dilma Rousseff, Guido Mantega, Fábio

Barbosa, Francisco de Alburquerque, Jorge Gerdau, Luciano Coutinho, Márcio

Zimmermann, Miriam Belchior, Josué Chrisitano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio

Gabrielli, Silas Rondeau e Sílvio Pinheiro por atuarem em desacordo com o dever de

diligência estabelecido no art. 153 da Lei das S/A.

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210. Já os membros do conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia

Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin foram acusados

por terem falhado em detectar a omissão do conselho de administração na fixação dos

limites de atuação da diretoria, a configurar, no sentir da SPS, infração ao artigo 163, I,

da Lei n° 6.404/7628.

211. As defesas, por outro lado, afirmam que o art. 28, V, do estatuto não exigiria

a fixação de uma alçada genérica para todos os atos da diretoria. A interpretação

adotada pela administração estaria correta e os limites de alçadas estabelecidos seriam

condizentes com as atividades exercidas pela Companhia.

212. Acrescentam que os valores estabelecidos em 2002 teriam se mantido

tacitamente vigentes até 2013, bem como respeitados pela diretoria, não tendo

acarretado prejuízo à fiscalização exercida pelo conselho de administração. Além disso,

a interpretação sugerida pela Acusação seria incompatível com a realidade da Petrobras,

dado os inúmeros negócios celebrados pela Companhia.

213. Ao examinar os documentos constantes dos autos, forçoso reconhecer que a

tese acusatória não merece prosperar.

214. A extensa documentação produzida sobre a questão demonstra que a

administração da Petrobras fez uma interpretação possível do conteúdo do art. 28, V,

sem que houvesse, no período destacado pela Acusação, questionamentos que pudessem

levantar suspeitas de que havia uma lacuna na aprovação dos limites das alçadas de

atuação da diretoria.

215. Ademais, ainda que a interpretação adotada pela Acusação seja igualmente

possível, tenho que o entendimento utilizado pela administração da Petrobras é coerente

com as demais regras contidas no estatuo social e com a realidade operacional da

Companhia, como passo a esclarecer.

216. Como relatado, a controvérsia refere-se à interpretação do art. 28, V, do

estatuto social da Petrobras, que assim dispõe:

Art. 28- O Conselho de Administração é o órgão de orientação e

direção superior da Petrobras, competindo-lhe:

(...)

V - aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou

operações, embora de competência da Diretoria Executiva,

especialmente as previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33

deste Estatuto Social, deverão ser submetidas à aprovação do

Conselho de Administração;

28 Art. 163. Compete ao conselho fiscal: I - fiscalizar, por qualquer de seus membros, os atos dos

administradores e verificar o cumprimento dos seus deveres legais e estatutários.

Processo Administrativo Sancionador CVM 06/2016 – Voto – Página 53 de 63

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217. Os incisos mencionados pelo art. 28, V, referem-se aos seguintes atos de

competência da diretoria:

Art. 33- Compete à Diretoria Executiva:

(...)

III- autorizar a captação de recursos, contratação de empréstimos e

financiamento no País ou no exterior, inclusive mediante emissão de

títulos;

IV- autorizar a prestação de garantias reais ou fidejussórias, observadas

as disposições legais e contratuais pertinentes;

V- autorizar a aquisição, na forma da legislação específica, de bens

imóveis, navios e unidades marítimas de perfuração e produção, bem

como gravame e a alienação de ativos da Companhia;

VI- autorizar a alienação ou gravame de ações ou cotas de sociedades

nas quais a Companhia detenha mais de 10% (dez por cento) do capital

social, bem como a cessão de direitos em consórcios ou "joint-ventures"

em que a Companhia possua mais de 10% (dez por cento) dos

investimentos, podendo fixar limites de valor para delegação da prática

desses atos pelo Presidente ou Diretores;

(...)

VIII- autorizar, na forma da legislação específica, atos de renúncia ou

transação judicial ou extrajudicial, para pôr fim a litígios ou pendências,

podendo fixar limites de valor para a delegação da prática desses atos

pelo Presidente ou Diretores;

218. E o art. 35, IV, dispõe que:

Art. 35- Além das matérias de competência originária de deliberação

colegiada previstas no art. 33 deste Estatuto, a Diretoria Executiva

poderá deliberar sobre os atos de gestão de negócios de

responsabilidade individual de cada um dos Diretores, dentro das áreas

de contato fixadas pelo Conselho de Administração no Plano Básico de

Organização. Compete ainda aos Diretores:

(...)

IV- assinar atos, contratos e convênios, bem como movimentar os

recursos monetários da Companhia, sempre em conjunto com outro

Diretor.

219. Sobre o tema, cabe registrar que, em 28.2.2002, o conselho de

administração fixou, pela primeira vez, os limites de alçada para os atos, contratos e

operações previstos nos incisos do art. 33 destacados pelo art. 28, V, conforme consta

da ata da 1.211ª RCA, tendo deliberado os seguintes valores e parâmetros (fls. 614625):

Captação de recursos (Art. 33, inciso III) – qualquer operação de

captação superior ao equivalente a US$500 milhões deverá ser

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submetida à aprovação do conselho. Quando o limite equivalente a

US$2 bilhões de endividamento de curto prazo do Sistema Petrobras

for atingido, qualquer operação adicional acima de US$20 milhões

deverá ser submetida ao CA. Quando o índice de endividamento

financeiro do Sistema Petrobras atingir 35%, qualquer operação de

captação adicional acima de equivalente a US$100 milhões, deverá ser

submetida ao CA (curto e longo prazos);

Aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas (Art. 33,

inciso V – quando a aquisição não estiver prevista nos respectivos

planos plurianuais e programas anuais de dispêndios e de

investimentos, decorrentes do plano estratégico, aprovados pelo CA;

Prestação de garantias reais ou fidejussórias e atos de renúncia ou

transação judicial ou extrajudicial (Art. 33, inciso IV e VIII) – o órgão

que autorizar a celebração do contrato aprova a prestação de garantias

e atos de renúncia ou transação judicial ou extrajudicial;

Alienação de ações ou cotas de sociedades (Art. 33, inciso VI) –

alienação de ações ou cotas de subsidiárias ou controladas deverá ser

submetida ao Conselho de Administração. No caso de coligadas, a

alienação de ações ou cotas deverá ser submetida ao Conselho

quando: acarretar a alteração do status de sociedade coligada; acarretar

alteração na estratégia da Companhia quanto a sua participação na

referida sociedade. Observando-se ainda: o que estabelece o acordo de

acionistas, quando existente; que a alienação do controle do capital

social de subsidiárias é de competência da Assembleia Geral; que a

cessação da participação em sociedades é de competência do CA,

exceto quando da Assembleia Geral.

220. É possível observar que o conselho de administração estabeleceu valores

acima dos quais a captação de recursos pela diretoria deveria ser submetida ao conselho,

com base em parâmetro vinculado ao endividamento da Petrobras.

221. Já a aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas estava limitada

aos programas plurianuais e anuais de investimento, vinculados ao plano estratégico

aprovado pelo conselho de administração, sendo, assim, assunto de deliberação

periódica pelo conselho de administração.

222. A prestação de garantias, atos de renúncia e transação, por sua vez, caberia

aos órgãos que originalmente autorizassem a celebração dos contratos,

independentemente do valor. Também sem valor previamente definido, a alienação de

participação societária dependia da aprovação pelo conselho de administração, salvo

fosse modificado o status de coligada ou a estratégia daquela participação societária.

223. Diante disso, importa reconhecer que o conselho de administração impôs

restrições à atuação da diretoria, dando concretude ao art. 28, V, do estatuto social na

deliberação de 28.2.2002. E essas restrições foram estabelecidas tendo por base,

preferencialmente, parâmetros previamente estabelecidos ao invés de valores fixos,

dadas as características das principais transações realizadas pela Petrobras, não tendo a

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Acusação trazido elemento de prova de que tais parâmetros não foram observados pela

administração da Petrobras no período compreendido entre 2003 e 2012.

224. Na mesma direção, as defesas apresentaram atas nas quais o conselho de

administração foi consultado pela diretoria para a prática de atos conforme os limites

estabelecidos (1.018-1.051). No mesmo sentido, os membros do conselho fiscal

colacionaram, ainda na fase investigativa deste processo, cópia de atas do conselho de

administração e da diretoria com evidências de que o conselho de administração

acompanhou a adequação dos limites de alçada, cujo teor está parcialmente transcrito no

item 259 do relatório de inquérito.

225. Tudo isso, devidamente comprovado nestes autos, reforça o argumento

comum das defesas de que os limites de alçadas foram formalmente aprovados pelo

conselho de administração em 2002 e mantiveram-se vigentes nos exercícios seguintes,

mostrando-se adequados, no sentir da administração, à realidade da Companhia29.

226. Além da criação de alçadas na forma do art. 28, V, o estatuto social previa

outras limitações à atuação da diretoria, tais como:

(i) a transferência da titularidade de ativos da Companhia devia ser

previamente aprovada pelo Conselho de Administração, podendo este

órgão fixar limites de valor até os quais a Diretoria Executiva poderia

contratar sem a prévia anuência do Conselho (art. 28, inciso VIII);

(ii) a celebração de contratos de concessão e autorizações para refino

de petróleo, processamento de gás natural, transporte, importação e

exportação de petróleo, seus derivados e gás natural devia ser

previamente aprovada pelo Conselho de Administração, podendo este

órgão fixar limites de valor até os quais a Diretoria Executiva poderia

contratar sem a prévia anuência do Conselho (art. 28, inciso VIII);

(iii) a permuta de valores mobiliários de emissão da Petrobras devia

ser previamente aprovada pelo Conselho de Administração,

independentemente do valor envolvido na operação (art. 29, inciso

III);

(iv) era obrigatória a submissão ao Conselho (a) das bases e diretrizes

para a elaboração do plano estratégico, bem como dos programas

anuais e planos plurianuais; (b) do plano estratégico, bem como os

respectivos planos plurianuais e programas anuais de dispêndios e de

investimentos da Companhia com os respectivos projetos; (c) dos

orçamentos de custeio e de investimentos da Companhia; e (d) da

avaliação do resultado de desempenho das atividades da Companhia

(art. 33, inciso I);

29 Robustece a tese das defesas quanto a desnecessidade de o conselho de administração ratificar, a cada

ano, os limites de alçada da diretoria antes aprovados, o estatuto social da Petrobras ter sido alterado em

abril de 2019 para suprimir a expressão “anualmente” do dispositivo.

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(v) a participação da Companhia em grupo de sociedades devia ser

previamente aprovada pelos acionistas reunidos em assembleia geral,

independentemente do valor envolvido na operação (art. 40, inciso

VIII); e

(vi) a alienação do controle do capital social de subsidiária também

dependia de aprovação da assembleia geral dos acionistas,

independentemente do valor envolvido na operação (art. 40, inciso

IX).

227. Com efeito, o estatuto social estabeleceu mecanismos para controlar a

atuação da diretoria, seja pela fixação de valor máximo para a prática de determinados

atos, seja pela necessidade de prévia aprovação de outros atos por órgão social superior.

228. Em 29.11.2013, após ser provocado por membro do conselho de

administração sobre a ausência de discussão acerca do tema desde 2002, o conselho de

administração revisou os valores de alçada da diretoria relativamente aos incisos do art.

33 mencionados pelo art. 28, V, conforme consta da Ata nº 1.386. Os novos limites de

alçada estabelecidos estão a seguir reproduzidos (fls. 834-868):

Prestação de garantias reais ou fidejussórias (Art. 33, inciso IV) – a

instância que aprova a celebração do contrato autoriza a prestação de

garantia, dentro dos limites de competência delegados para a mesma,

pela Diretoria executiva, na Tabela de Limites de Competência (TLC).

Aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas, bem como

gravame e alienação de ativos da Companhia (Art. 33, inciso V) –

aquisição de bens imóveis, navios e unidades marítimas que estejam

relacionadas com as atividades previstas no Plano de Negócios e

Gestão (PNG) da Petrobras, aprovados pelo Conselho de

Administração. Valor equivalente a US$200 milhões para os casos de

gravame, alienação e aquisições não previstas no PNG;

Alienação ou gravame de ações e cotas de sociedades (Art. 33, inciso

VI) – compete à Assembleia Geral: alienação do controle do capital

social de subsidiárias integrais da Companhia. Compete ao Conselho

de Administração: alienação de ações ou cotas de subsidiárias

integrais ou controladas em valores superiores a US$200 milhões,

exceto Sociedades de Propósito Específico (SPEs); Cessação de

participação em sociedades (alienação da totalidade da participação

acionária detida pela Petrobras), exceto SPEs. Compete à Diretoria

Executiva: a) alienação de ações ou cotas de sociedades nas quais a

Companhia detenha mais de 10% (dez por cento) do capital social,

exceto SPEs, até o limite de US$200 milhões, desde que não acarrete:

a alteração do status de sociedade coligada ou controlada, onde

aplicável; ou alteração na estratégia da Companhia quanto a sua

participação na referida sociedade. b) alienação de ações ou cotas de

SPEs, independente (sic) do valor, bem como cessão de direitos em

consórcios e joint-ventures

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atos de renúncia, transação judicial ou extrajudicial (Art. 33, inciso

VIII) – valor equivalente ao limite de competência da instância que

autorizou a celebração de contrato.

229. Como se observa, a despeito de a SPS ter considerado que a omissão do

conselho de administração teria sido cessada a partir da deliberação de 2013, uma vez

que não atribuiu responsabilidade a administradores após este momento, os membros do

conselho de administração também não estabeleceram limite de alçada para todos os

atos de competência da diretoria. Mais do que isso, o entendimento manifestado pela

SPS jamais foi adotado pela Companhia.

230. Com efeito, as áreas técnicas da Petrobras - jurídico, financeiro, corporativo,

finanças, contabilidade, organização, gestão e governança e novos negócios - emitiram

parecer e justificativas favoráveis a proposta de revisão dos parâmetros e valores das

alçadas em 2013, sem cogitar a criação de um limite para todos os atos. Não constou

das opiniões emitidas por ocasião do exame da questão qualquer ressalva sobre a

existência de potencial lacuna na aprovação das alçadas pelo conselho de administração.

Neste particular, o resumo executivo da deliberação consignou que (fls. 862-868):

a tabela de valores com os limites de atuação da Diretoria Executiva

(Anexo II) foi avaliada pelo Jurídico de Financeiro, que a julgou

consistente com o Estatuo Social da Petrobras e demais documentos

pertinentes, não colocando óbices jurídicos (Parecer JURIDICO/JF 4407/13, de 04/10/2013.

231. Como se vê, diferentemente da única interpretação considerada possível

pela Acusação, a administração e as áreas técnicas da Petrobras, quando instadas a

analisar os limites de alçada da diretoria, não interpretaram o art. 28, V, do estatuto

social na forma pretendida pela Acusação. Nem mesmo o conselheiro que havia

questionado a ausência de nova deliberação sobre o tema manifestou opinião de que

seria necessário aprovar alçada para todos os atos da diretoria30.

232. Isso sugere que a interpretação adotada pela Acusação da necessária

estipulação de um valor acima do qual todos os atos deveriam ser submetidos ao

conselho de administração parece não ser, como alegam as defesas, a mais adequada à

realidade operacional da Petrobras. Concordo, assim, que seria mais apropriado que os

limites de atuação da diretoria fossem estabelecidos para cada tipo de ato, contrato ou

operação, ponderando-se os riscos envolvidos e a natureza de cada negócio, a fim de

30 Em 01.07.2015, a assembleia geral reformou o estatuto social da Petrobras e retirou a menção expressa

aos incisos do art. 33 do inciso V do art. 28, que passou a vigorar com a seguinte redação: Art. 28 O

Conselho de Administração é o órgão de orientação e direção superior da Petrobras, competindo-lhe: (...)

V- aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou operações, embora de competência da

Diretoria Executiva ou de seus membros, deverão ser submetidos à aprovação do Conselho de

Administração;

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que se possa, de forma individualizada, estabelecer os limites de alçada para cada tipo

de operação.

233. Nesta toada, entendo que é justamente por existir vários tipos possíveis de

negócios jurídicos a serem celebrados por uma companhia com a grandeza da Petrobras

que o estatuto social se valeu da expressão “especialmente” para designar aqueles atos

que, a priori, geram obrigações relevantes e, por isso, devem ser aprovados pelo

conselho de administração, sem, com isso, afastar a possibilidade de outros negócios

igualmente importantes, e que não estão representados no inciso V, possam ser

avocados pelo conselho de administração.

234. Assim, embora concorde com o argumento da SPS de que a redação do

estatuto social ao referir-se a “especialmente” não buscou restringir as hipóteses

descritas nos incisos do art. 28, V, entendo que o uso de tal expressão também não

transmite a ideia de que todos os atos praticados pela diretoria devem estar sujeitos a um

limite de alçada. A toda evidência, o estatuto social conferiu margem de

discricionariedade para o conselho definir, conforme as circunstâncias, outras restrições

além daquelas já previamente definidas no estatuto.

235. O fato de o conselho de administração não ter estabelecido uma alçada para

todos os atos praticados pela diretoria tampouco poderia impedir o dever legal do

conselho de administração de fiscalizar os atos da diretoria, competência estabelecida

no art. 142, III, da Lei das S/A. Isto porque o art. 139 da Lei nº 6.404/7631 determina

que as funções do conselho de administração são indelegáveis, não podendo, por isso,

serem outorgadas para órgãos criados por lei ou pelo estatuto. Assim, o fato de o

conselho de administração não fazer uso de tal prerrogativa não poderia servir de

biombo para o conselho de administração eximir-se de sua responsabilidade de

fiscalizar os atos da diretoria, pois essa responsabilidade é, por lei, inafastável.

236. Ainda com relação ao argumento da Acusação de que a aprovação dos

limites de alçada apenas em relação às competências previstas nos incisos III, IV, V, VI

e VIII do art. 33 teria restringido a possibilidade de o conselho de administração

fiscalizar os atos da diretoria praticados no âmbito da Refinaria, é importante mencionar

que os recursos necessários para realizar o investimento no Projeto COMPERJ

deveriam estar contemplados no plano estratégico e nos respectivos planos plurianuais e

programas anuais de dispêndios e investimentos da Petrobras, cuja aprovação era de

competência do conselho de administração, a teor do que dispõe o art. 28, II, do estatuto

social.

31 Art. 139. As atribuições e poderes conferidos por lei aos órgãos de administração não podem ser

outorgados a outro órgão, criado por lei ou pelo estatuto.

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237. Em função desta previsão estatutária, cabia, portanto, ao conselho de

administração deliberar, periodicamente, os recursos a serem investidos em projetos de

investimentos da Petrobras, revisando a orientação geral dos negócios da Companhia,

conforme prevê o art. 142, I, da Lei nº 6.404/76.

238. Nada obstante, as defesas citaram outras oportunidades em que o conselho

de administração foi instado pela diretoria a aprovar questões relacionadas ao projeto

COMPERJ, conforme resume-se a seguir:

(i) em 19.01.2007, o conselho de administração deliberou a respeito

da aprovação de constituição de uma subsidiária da Petrobrás visando

à implementação da etapa de Engenharia Básica (FEL 3) e da

realização dos atos pertinentes à antecipação dos processos licitatórios

visando à aquisição de serviços e equipamentos do COMPERJ.

(ii) em 19.12.2008, o Conselho de Administração deliberou sobre a

estruturação societária do Programa COMPERJ, bem como sobre a

possibilidade da entrada de novos sócios.

(iii) em 10.12.2010, o conselho de administração deliberou sobre a

incorporação da COMPERJ Petroquímicos Básicos S.A. (“UPB”) e do

COMPRJ PET S.A. pela Petrobras.

(iv) Em 22.07.2011, o conselho de administração deliberou sobre a

apropriação de investimentos em ativos de uso comum nas Empresas

COMPERJ.

(v) em 28.10.2011, o conselho de administração deliberou a respeito

da conclusão de acordos entre a Petrobras e empresas visando ao

desenvolvimento do Projeto COMPERJ; e

(vi) Em 22.12.2011 e em 03.08.2012, o conselho de administração

avaliou o contrato de Compra e Venda de Ações da Companhia de

Desenvolvimento de Plantas e Utilidades que autorizava a aquisição

de suas ações, detidas pela SMU Energia e Serviços de Utilidade

Ltda., pela Petrobras, em razão da decisão de não prosseguimento do

projeto em modelo de parceria entre a COMPERJ Participações e a

SMU.

239. Como se vê, diversos assuntos a respeito do projeto COMPERJ foram

objeto de deliberação específica pelos conselheiros, notadamente em razão do

estabelecimento de limites de alçadas para a atuação da diretoria, na forma do art. 28, V,

do estatuto social. Contrariamente ao alegado pela Acusação, fatos relacionados à

construção do COMPERJ foram objeto de discussão no âmbito do conselho de

administração justamente pela fixação das alçadas antes descritas.

240. Dito isso, evidentemente que não se está afirmando que a atuação dos

membros do conselho de administração por ocasião dessas deliberações teria atendido

os requisitos do dever de diligência esperado nas circunstâncias, ou seja, que as decisões

tomadas pelo órgão teriam satisfeito plenamente o dever legal de bem fiscalizar os atos

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praticados pela diretoria no âmbito do Projeto COMPERJ, porquanto tal questão não foi

objeto de investigação pela SPS e, por isso, não faz parte do objeto do presente

processo. O que se pode afirmar com segurança é que, compulsando os documentos

supracitados, comprova-se que os limites de alçadas estabelecidos não tiveram o condão

de impossibilitar o exercício pelo conselho de administração da fiscalização dos atos

praticados pela diretoria na condução do referido Projeto, como parece ter acreditado a

Acusação.

241. Por fim, cabe esclarecer que a acusação formulada pela SPS tendo por

fundamento o art. 35, IV, do estatuto social parece não ter adotado a melhor técnica,

pois parte da premissa de que esse dispositivo permitiria a prática de outros atos pelos

diretores sem observar qualquer restrição, razão pela qual ele deveria ter sido objeto de

deliberação pelo conselho quando da definição das alçadas de atuação da diretoria.

242. Contudo, a leitura do dispositivo permite inferir que ele apenas faculta à

diretoria executiva definir quais atos de responsabilidade individual dos diretores

deverão ser praticados em conjunto com outro diretor, observadas as “áreas de contato

fixadas pelo Conselho de Administração no Plano Básico de Organização”.

243. À luz de todos os regramentos antes mencionados, os atos singulares ou em

conjunto praticados pelos diretores deverão sempre observar as limitações legais e

estatutárias, bem como as restrições eventualmente fixadas pelo conselho de

administração e pela própria diretoria executiva, sob pena de configurar ato ilícito.

244. Por todo o exposto, tenho que a Acusação não conseguiu comprovar que o

conselho de administração falhou em seu dever de estabelecer limites de alçadas para a

diretoria, conforme previsto no art. 28, V, do estatuto social da Petrobras.

245. Diante dessa conclusão, cabe reconhecer que a Acusação formulada em

desfavor dos membros do conselho fiscal César Rech, Marcus Aucélio, Maria Lúcia

Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin não encontra

amparo, porque se baseia justamente no descumprimento dos deveres do conselho de

administração para concluir pela responsabilidade dos membros do conselho fiscal, por

não ter observado a regularidade dos atos praticados pelo conselho de administração.

246. E, como se viu, não restou comprovada a inobservância pelo conselho de

administração da regra estatutária relacionada à fixação dos limites de atuação da

diretoria, motivo pelo qual se impõe a absolvição dos conselheiros fiscais por tal

imputação.

IV. CONCLUSÃO

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247. Por todo o exposto, com fundamento no art. 11 da Lei nº 6.385/76,

considerando a gravidade das infrações, os antecedentes dos Acusados, os princípios da

proporcionalidade e da razoabilidade e a capacidade econômica dos infratores, assim

como a alta dispersão acionária da Companhia e grande volume de negócios, além dos

danos à imagem da Petrobras e do mercado de valores mobiliários, voto pela

condenação de:

a. Almir Guilherme Barbassa32, Guilherme de Oliveira Estrella, José

Sérgio Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat Ceveró33 e Renato de

Souza Duque, na qualidade de diretores estatutários da Petrobras, à

penalidade de multa pecuniária individual no valor de R$400.000,00

(quatrocentos mil reais), por ter faltado com o seu dever de diligência,

ao aprovar a passagem da fase II para a fase III do projeto COMPERJ,

em infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/76.

b. Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Maria

das Graças da Silva Foster, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, na

qualidade de diretores estatutários da Petrobras, à penalidade de multa

pecuniária individual no valor de R$400.000,00 (quatrocentos mil

reais), por ter faltado com o seu dever de diligência, ao aprovar a

transformação do projeto em programa COMPERJ, em infração ao art.

153 da Lei nº 6.404/76.

c. Renato de Souza Duque, na qualidade de diretor de engenharia e

serviços da Petrobras, à penalidade de inabilitação temporária pelo

prazo de 15 (quinze) anos, para o exercício do cargo de administrador

ou conselheiro fiscal de companhia aberta, por ter violado o seu dever de

lealdade, ao votar favoravelmente pela aprovação da transformação do

projeto em Programa COMPERJ, em troca de vantagens indevidas, em

infração ao art. 154, §2º, c) da Lei nº 6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei

nº 6.404/76.

d. Paulo Roberto Costa, na qualidade de diretor de abastecimento da

Petrobras:

32 O acusado Almir Guilherme Barbassa foi condenado ao pagamento de multa de R$300 mil no âmbito

do PAS nº RJ2014/03402, julgado pelo Colegiado da CVM em 13.12.2018. O recurso interposto pelo

acusado contra essa decisão encontra-se pendente de julgamento no CRSFN.

33 O acusado Nestor Cuñat Cerveró foi condenado à inabilitação temporária por 15 anos para o

exercício de cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia aberta, assim como ao

pagamento de multas que somam R$1,2 milhão no âmbito do PAS nº 08/2016, julgado em 16.12.2019.

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i. à penalidade de inabilitação temporária pelo prazo de 15

(quinze) anos, para o exercício do cargo de administrador ou

conselheiro fiscal de companhia aberta, por ter violado o seu

dever de lealdade, ao propor e votar favoravelmente pela

aprovação da passagem da fase II para a fase III do projeto

COMPERJ, em troca de vantagens indevidas, em infração ao art.

154, §2º, c) da Lei nº 6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei nº

6.404/76.

ii. à penalidade de multa pecuniária no valor de R$500.000,00

(quinhentos mil reais), por ter violado o seu dever de lealdade,

ao propor e votar favoravelmente pela aprovação da

transformação do projeto em programa COMPERJ, em troca de

vantagens indevidas, em infração ao art. 154, §2º, c) da Lei nº

6.404/76 c/c art. 155, caput da Lei nº 6.404/76.

248. Voto também pela absolvição de Antônio Palocci, Dilma Rousseff, Guido

Mantega, Fábio Barbosa, Francisco de Alburquerque, Jorge Gerdau, Luciano

Coutinho, Márcio Zimmermann, Maria das Graças da Silva Foster, Miriam

Belchior, Josué Chrisitano da Silva, Sérgio Quintella, Sergio Gabrielli, Silas

Rondeau e Sílvio Pinheiro, na qualidade de membros do conselho de administração da

Petrobras, da acusação de falta de diligência que lhes foi formulada neste processo.

249. Por fim, voto pela absolvição de César Rech, Marcus Aucélio, Maria

Lúcia Falcón, Marisete Pereira, Nelson Rocha, Paulo Souza e Túlio Zamin, na

qualidade de membros do conselho fiscal da Petrobras, da acusação de infração ao

artigo 163, I, da Lei n° 6.404/76 que lhes foi formulada neste processo.

É como voto.

Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2020.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA

DIRETOR RELATOR

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM Nº 06/2016

(Processo Eletrônico SEI nº 19957.002031/2016-08)

Reg. Col. nº 1511/19

Acusados: Almir Guilherme Barbassa Maria das Graças da Silva Foster

Antônio Palocci Filho Maria Lúcia de Oliveira Falcón

César Acosta Rech Marisete Fátima Dadald Pereira

Dilma Vana Roussef Miriam Aparecida Belchior

Fábio Colletti Barbosa Nelson Rocha Augusto

Francisco Roberto de Albuquerque Nestor Cuñat Cerveró

Guido Mantega Paulo José dos Reis Souza

Guilherme Oliveira Estrella Paulo Roberto Costa

Jorge Gerdau Johannpeter Renato de Souza Duque

José Sérgio Gabrielli de Azevedo Sérgio Franklin Quintella

Josué Christiano Gomes da Silva Silas Rondeau Cavalcante Silva

Luciano Galvão Coutinho Sílvio Sinedino Pinheiro

Márcio Pereira Zimmermann Túlio Luiz Zamin

Marcus Pereira Aucélio

Assunto: Apurar possível inobservância de deveres fiduciários dos administradores

da Petrobras na construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro.

Infração aos artigos 153, 154, §2º, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/1976.

Relator: Diretor Henrique Machado

Voto: Diretor Gustavo Machado Gonzalez

MANIFESTAÇÃO DE VOTO

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Voto DGG – Página 1 de 15

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1. Preparei esta manifestação de voto para registrar três divergências com relação ao

voto proferido pelo i. Relator.

2. A primeira divergência refere-se ao alcance do artigo 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999,

que, em caráter excepcional, substitui o prazo prescricional quinquenal ordinariamente

aplicável para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal pelos prazos

previstos na lei penal “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também

constituir crime”. Como ressaltei no voto que proferi no outro processo julgado nesta mesma

sessão1, entendo que, no presente processo, o prazo prescricional da lei penal somente pode

ser aplicado às infrações de falta com o dever de lealdade para com a Companhia imputadas

a Paulo Roberto Costa e a Renato de Souza Duque, pois tais condutas são as únicas que, ao

mesmo tempo, configuram infração administrativa e ilícito penal. Assim, entendo prescrita

a acusação de falta de diligência feita contra os integrantes da diretoria da Petrobras2 em

razão da deliberação tomada em 06.09.2006, que autorizou que o COMPERJ passasse da

fase II para a fase III e que gastos para aquisição de equipamentos fossem antecipados, pois

a reunião ocorreu mais de cinco anos antes do primeiro ato praticado pela área técnica apto

a interromper o prazo prescricional em relação a essa infração.

3. Também entendo estar prescrita a acusação formulada contra Dilma Vana Roussef,

na qualidade de membro do conselho de administração, por suposta omissão do referido

conselho em estabelecer limites de alçada para a diretoria. Ressalto, em primeiro lugar,

entender tratar-se de um fato distinto, embora apurado no mesmo procedimento, e que está

sujeito à prescrição quinquenal prevista no caput do artigo 1º da Lei nº 9.873/1999.

4. Entendo que o primeiro ato inequívoco praticado pela CVM para apurar essa questão

foi praticado em 2016, restando, portanto, prescrita essa acusação. Registro, contudo, que,

no mérito acompanho o voto do Diretor Relator e voto pela absolvição de todos os

conselheiros acusados de omissão em estabelecer limites de alçada para a diretoria e do

conselho fiscal em fiscalizar o cumprimento dessa regra estatutária. Embora o acolhimento

dessa preliminar de prescrição não altere, portanto, a conclusão do Relator quanto a esse

ponto, parece-me importante registrar a divergência e reconhecer a preliminar, inclusive para

1 PAS CVM Nº 05/2016, relatado pelo Diretor Henrique Machado.

2 Os termos iniciados em letra maiúscula utilizados nesta manifestação de voto e que não estiverem aqui

definidos têm o significado que lhes foi atribuído no relatório apresentado pelo Diretor Relator.

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Voto DGG – Página 2 de 15

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orientar a casa na hipótese de vir a enfrentar situações semelhantes no futuro.

5. A terceira e última divergência refere-se ao mérito da acusação de falta de diligência

formulada contra os diretores da Petrobras que participaram da reunião de 26.02.2010,

quando a diretoria aprovou a alteração do modelo conceitual do COMPERJ, que passou a

ser gerido na forma de “programa” composto por três etapas, com projetos distintos e

interdependentes entre si. Dentro do programa, também foi autorizado o começo da fase IV

da UPB da Refinaria. Trata-se de decisão de conteúdo nitidamente negocial e que deve ser

analisada à luz da regra da decisão negocial (business judgment rule), uma vez que a

Acusação não trouxe evidências de má-fé, desvio ou fraude. Pelos motivos a seguir

detalhados, não me parece possível concluir, com base nas informações constantes dos autos,

que a decisão questionada não foi, sob o ponto de vista do procedimento, tomada de modo

informado, refletido e desinteressado.

I. PRESCRIÇÃO DA ACUSAÇÃO DE FALTA DE DILIGÊNCIA NA APROVAÇÃO DA

PASSAGEM DA FASE II PARA A FASE III DO PROJETO COMPERJ: IMPOSSIBILIDADE DO

USO DOS PRAZOS PRESCRICIONAIS DA LEI PENAL PARA FATOS QUE NÃO CONSTITUEM

CRIME

6. Começo pelo exame da preliminar de prescrição da pretensão punitiva da CVM no

tocante às acusações relacionadas a irregularidades na aprovação, pela diretoria da Petrobras,

da passagem da fase II para a fase III do Projeto COMPERJ.

7. A matéria foi aprovada pela diretoria em 06.09.2006, mais de cinco anos antes do

primeiro ato praticado pela área técnica apto a interromper o prazo prescricional para as

acusações relacionadas a diversos episódios de corrupção apurados na Operação Lava-Jato

(a emissão do ofício nº 560/2014, 20.10.2014).

8. A área técnica invoca o artigo 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999 e defende que o prazo

prescricional para as acusações relacionadas à aprovação da passagem da fase II para a fase

III do Projeto COMPERJ seria de 16 (dezesseis) anos. O prazo prescricional foi calculado

com base no crime de corrupção passiva, prescrito no artigo 317 do Código Penal3 e cuja

3 Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou

antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena –

reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.

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prática, nas ações penais instauradas no âmbito da Lava-Jato, foi imputada apenas àqueles

que ativa e voluntariamente participaram das práticas espúrias.

9. O entendimento da área técnica não foi, contudo, subscrito pelo Colegiado, que

consolidou o entendimento4 de que a regra do artigo 1º, §2º, da Lei nº 9.873/1999 aplica-se

somente às condutas que são, simultaneamente, puníveis nas esferas administrativa e penal.

O texto da lei não admite outra interpretação: “quando o fato objeto da ação punitiva da

Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei

penal”.

10. Nos processos anteriores essa questão já foi examinada de maneira bastante

aprofundada. Assim, em benefício do tempo, não irei aqui repetir as razões que levaram o

Colegiado a consagrar o entendimento acima referido, reportando-me aos votos que eu e a

Diretora Flavia Perlingeiro proferimos naqueles precedentes.

11. Apenas destaco que, ao contrário da Lei 9.873/1999, que prevê genericamente que o

prazo prescricional da Administração Pública Federal é de cinco anos, a Lei Penal não

estabelece um prazo prescricional único: a prescrição penal regula-se pelo máximo da pena

privativa de liberdade cominada ao crime imputado a cada agente (art. 109 do Código Penal)

e as penas em abstrato, como se sabe, variam em função da gravidade abstrata da conduta.

12. O ponto me parece bastante simples: se determinada conduta configura um ilícito

administrativo mas não constitui crime, não é possível apontar qual seria o seu prazo

prescricional na lei penal. Aplicar o prazo prescricional que a lei penal prevê para outro

crime, ainda que praticado no mesmo contexto fático, não é cumprir o artigo 1º, §2º, da Lei

nº 9.873/1999, pois, nesse caso, a prescrição certamente não estará se regendo pela lei penal

– que, com o perdão do truísmo, se aplica somente quando há crime.

13. De volta ao caso concreto, vê-se que a Acusação separa os diretores que aprovaram

a passagem da fase II para a fase III do Projeto COMPERJ em dois grupos, aos quais imputa

condutas distintas. De um lado, Paulo Roberto Costa, réu confesso no âmbito da Operação

Lava-Jato, foi acusado de agir de forma desleal e em desvio de poder, valendo-se do cargo

4 PAS CVM nº 08/2016 e PAS CVM nº 09/2016, ambos de minha relatoria e julgados em 16.12.2019, PAS

CVM nº 14/2010, relatado pelo Diretor Henrique Machado e julgado em 03.03.2020 (voto vencedor de minha

relatoria no tocante à prescrição), e PAS nº 05/2016, relatado pelo Diretor Henrique Machado e julgado em

04.11.2020 (voto vencedor de minha relatoria no tocante à prescrição).

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para receber vantagens indevidas, em infração ao artigo 154, § 2º, “c”, combinado com o

artigo 155, caput, ambos da Lei nº 6.404/1976.

14. Já os demais diretores foram acusados por uma conduta culposa: falta de diligência

no exame da matéria, em infração ao artigo 153 da Lei nº 6.404/1976. Vale ressaltar que a

Acusação não apontou nenhum tipo de contribuição voluntária desse conjunto de acusados

com as práticas dolosas cometidas por Paulo Roberto Costa5. Assim, não há se falar em

concurso de pessoas6, o que leva à autonomia das infrações.

15. Mais ainda, segundo a própria narrativa acusatória, a alegada infração ao dever de

diligência caracterizaria tão somente uma conduta negligente. Em assim sendo, nosso exame

deve começar pelo parágrafo único do artigo 18 do Código Penal, segundo o qual “salvo os

casos expressos em lei, ninguém pode ser punido por fato previsto como crime, senão

quando o pratica dolosamente”7.

16. Nesse sentido, vale pontuar que a conduta dos demais diretores poderia se amoldar,

quando muito, ao crime de peculato culposo praticado por ocupante de função de direção em

sociedade de economia mista, nos termos do artigo 312, §2º, e do artigo 327, §2º, ambos do

5 A Acusação registra que Renato Duque também teria recebido vantagens indevidas em razão do exercício do

cargo, na forma descrita pela apuração criminal, mas não logrou obter evidências do recebimento indevido dele

quando da aprovação da passagem da fase II para a fase III do Projeto COMPERJ, em 06.09.2006 (itens 204 e

205 do relatório de acusação – fls. 3.107).

6 Nas palavras de Cezar Roberto Bitencourt, para a teoria monista ou unitária adotada pelo CP, “o fenômeno

da codelinquência deve ser valorado como constitutivo de um único crime, para o qual converge todo aquele

que voluntariamente adere à prática da mesma infração penal. No concurso de pessoas todos os intervenientes

do fato respondem, em regra, pelo mesmo crime, existindo, portanto, unidade do título de imputação”.

(BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: Parte Geral. v. 1. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

p. 540.) Da mesma maneira, Nelson Hungria já lecionava: “Decisivo, em relação ao conceito unitário de

participação criminosa, sob o aspecto jurídico-penal, é o vínculo psicológico que une as atividades em

concurso, ou seja, a vontade consciente de cada co-partícipe referida à ação coletiva. Se inexiste tal vínculo, o

que se dá é a denominada autoria colateral, na qual, se qualquer das atividades convergentes (mas

desconhecidas umas das outras) realiza, sozinha, o resultado final, por este não responderão as demais”.

HUNGRIA, (Nelson; FRAGOSO, Heleno. Comentários ao Código Penal, Vol. I, arts. 11 a 27, 5ª ed., Forense,

Rio de Janeiro, 1978. Páginas 398 e 399). Diante da ausência de provas e mesmo de acusação quanto à adesão

voluntária dos demais diretores à obra criminosa imputada a Paulo Roberto Costa, as condutas imputadas aos

primeiros devem ser consideradas autônomas em relação à conduta do segundo.

7 Art. 18 - Diz-se o crime: I - doloso, quando o agente quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo; II culposo, quando o agente deu causa ao resultado por imprudência, negligência ou imperícia. Parágrafo único Salvo os casos expressos em lei, ninguém pode ser punido por fato previsto como crime, senão quando o pratica

dolosamente.

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Código Penal8-9.

17. Vale notar que o prazo de prescrição penal em abstrato do crime de peculato culposo

é de 4 (quatro) anos, uma vez que a pena máxima cominada é de 1 (um) ano de detenção

aumentada de um terço (artigo 109, V, do Código Penal). Ou seja, ainda que se entenda que

as condutas dos demais diretores devem ser enquadradas no referido crime, a pretensão

punitiva do Estado estaria prescrita quando o escândalo se tornou público.

18. Diante do exposto, chego a duas conclusões sobre as imputações relativas à

aprovação da passagem da fase II para a fase III do Projeto COMPERJ: (i) a infração ao

dever de diligência imputada aos demais diretores (artigo 153 da Lei das S.A.), conforme

narrado pela peça acusatória, não constitui crime ou, quando muito, poderia configurar o

crime de peculato culposo, cujo prazo prescricional é, inclusive, inferior ao prazo quinquenal

administrativo; e (ii) essa infração, no caso concreto, é autônoma em relação à acusação de

8 Art. 312 - Apropriar-se o funcionário público de dinheiro, valor ou qualquer outro bem móvel, público ou

particular, de que tem a posse em razão do cargo, ou desviá-lo, em proveito próprio ou alheio (...) Peculato

culposo. (...) § 2º - Se o funcionário concorre culposamente para o crime de outrem: Pena - detenção, de três

meses a um ano.

Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem

remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.

§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e

quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica

da Administração Pública.

§ 2º - A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem

ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta,

sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público.

9 Sobre o assunto, trago novamente a doutrina de Bitencourt: “Ocorre o peculato culposo quando funcionário

público concorre para que outrem se aproprie, desvie ou subtraia o objeto material da proteção penal, em razão

de sua inobservância ao dever objetivo de cuidado necessário (§2º). No caso, o funcionário negligente não

concorre diretamente no fato (e para o fato) praticado por outrem, mas, com sua desatenção ou descuido,

propicia ou oportuniza, involuntariamente, a que outrem pratique um crime doloso, que pode ser de outra

natureza. Nesse sentido, procuramos deixar claro que, como se tem reiteradamente afirmado, não há

participação dolosa em crime culposo e vice-versa. Com efeito, o funcionário público responde, na modalidade

culposa, pela inobservância do dever objetivo de cuidado, isto é, por sua negligência, deixando o objeto

material desprotegido, ao facilitar, ainda que inadvertidamente, que terceiro pratique outro crime contra o

patrimônio público que, em razão de seu cargo, deveria proteger. Não há, convém destacar, participação da

ação culposa do funcionário na conduta dolosa do terceiro, que pode ou não ser outro funcionário público,

inexistindo, por conseguinte, qualquer vínculo ou liame subjetivo entre ambos. Há, na verdade, uma espécie

de autorias colaterais.” BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal: Parte especial: dos crimes

contra a administração pública e dos crimes praticados por prefeitos. V. 5, 3a. ed. - São Paulo: Saraiva, 2009,

p. 15.

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Voto DGG – Página 6 de 15

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desvio de finalidade e infração ao dever de lealdade (artigos 154 e 155 da mesma lei)

imputada a Paulo Roberto Costa.

19. Em resumo: no caso concreto, o “fato” que constitui crime, nos termos do §2º do

artigo 1º da Lei nº 9.873/1999, não pode ser entendido como a aprovação da passagem da

fase II para a fase III do Projeto COMPERJ na reunião da diretoria da Petrobras. Este é

somente o contexto fático em que ocorreram dois grupos de condutas diferentes. O

entendimento do Relator peca ao desconsiderar que o conceito de crime se relaciona

umbilicalmente a condutas individualmente consideradas e que a responsabilidade

administrativa é sempre subjetiva.

20. Assim, com base nesses fundamentos, entendo que o prazo prescricional de 16 anos,

previsto na lei penal, é aplicável somente às condutas de falta ao dever de lealdade imputadas

a Paulo Roberto Costa e a Renato de Souza Duque e não às condutas culposas dos demais

diretores10. Com relação aos diretores acusados de falta de diligência com relação à

aprovação da passagem da fase II para a fase III do Projeto COMPERJ na reunião da diretoria

da Petrobras, reconheço que a punibilidade está fulminada pelo decurso do prazo

prescricional de cinco anos, não sendo aplicável, no caso, o prazo previsto no §2º do artigo

1º da Lei nº 9.873/1999, tendo em vista a ausência da prática de ilícito penal que a justifique.

II. PRESCRIÇÃO DA ACUSAÇÃO RELACIONADA À FALTA DE DILIGÊNCIA NA FIXAÇÃO

DAS ALÇADAS

II.1. Considerações gerais

21. A Acusação afirma que, desde 2002, os membros do conselho de administração

teriam adotado entendimento restritivo sobre o alcance do artigo 28, V, do estatuto social da

Petrobras, aprovando limites de alçada para a diretoria executiva somente relativas às

competências previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do artigo 33. Desse modo, de acordo

com a Acusação, ao deixar de fixar valor acima do qual todos os atos, contratos ou operações

de competência da diretoria referidos no artigo 35, IV, do estatuto deveriam ser submetidos

à apreciação do conselho de administração, os membros deste órgão teriam se omitido da

obrigação de fiscalizar a conduta dos diretores da Petrobras, conforme competência

10 Aqui incluído o próprio Renato de Souza Duque, eis que, em relação à aprovação da passagem da fase II

para a fase III do Projeto COMPERJ, ele responde por falta de diligência.

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estabelecida no artigo 142, III, da Lei nº 6.404/1976.

22. Nesse sentido, os membros do conselho de administração da Petrobras foram

acusados de terem se omitido no estabelecimento de limites de alçada para a diretoria

executiva da Companhia, em violação ao dever de diligência estabelecido no artigo 153 da

Lei nº 6.404/1976.

23. Foram acusados também os membros do conselho fiscal por terem falhado em

detectar a omissão do conselho de administração na fixação dos limites de atuação da

diretoria, em suposta infração ao artigo 163, I, da Lei nº 6.404/1976.

24. As alegadas infrações têm caráter permanente, uma vez que, segundo a tese

acusatória, a omissão protraiu-se no tempo até 29.11.2013. Nesse caso, incide o artigo 1º,

parte final, da Lei nº 9.873/1999 – o prazo de prescrição quinquenal deve ser contado a partir

da data em que a infração permanente cessou. Assim, o prazo para a CVM exercer sua

pretensão punitiva com relação a essas matérias se encerraria em 29.11.2018, ou antes, no

caso dos acusados que deixaram os conselhos de administração e fiscal antes de 29.11.2013,

salvo na ocorrência de uma das hipóteses legais de interrupção.

II.2. O ato inequívoco de apuração

25. Passo então a analisar quando foi praticado o primeiro ato apto a interromper a

prescrição da pretensão punitiva da CVM relacionada a uma eventual falta de diligência por

omissão na fixação de alçadas. Começo explicando porque não me parece correto dizer que

os atos praticados pela área técnica no final de 2014, que deflagraram as investigações da

CVM, tiveram o condão de interromper esse prazo. Todos os esforços iniciais de apuração

tiveram como foco as irregularidades reveladas pela Operação Lava Jato.

26. O Colegiado já decidiu que as portarias que determinam a instauração de inquérito

administrativo não delimitam de modo exaustivo o escopo dos trabalhos de investigação e,

consequentemente, o que pode ser objeto de uma eventual acusação11.

27. Embora a área técnica possa, no processo de apuração, avançar para temas não

previstos na portaria da instauração do inquérito, a contagem do prazo prescricional

relacionada a cada conjunto de fatos somente é interrompida por atos inequívocos de

11 V. p. ex. PAS CVM nº 02/03, Diretora Relatora Maria Helena Santana, julgado em 24.01.2007.

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apuração daqueles fatos. Nesse sentido, o Colegiado já reconheceu a ocorrência de

prescrição quando novos fatos passam a ser apurados depois do prazo prescricional

aplicável. Nesse sentido, vale mencionar o voto do Diretor Relator Marcos Pinto no

julgamento do PAS CVM nº 23/05, j. em 02.10.2007, e, também, o voto que proferi no

julgamento do PAS CVM nº 05/2012, j. em 27.08.2019:

“[A]inda que a acusação possa abranger fatos não previstos na portaria de instauração de

inquérito administrativo, isso não significa que todo e qualquer fato novo que a área técnica

venha a apurar estará, automaticamente, abarcado pela investigação original. O prazo para

prescrição da pretensão punitiva somente é interrompido nas hipóteses do artigo 2º da Lei nº

9.873/1999, dentre as quais ressalto o ato inequívoco que importe em apuração dos fatos. A

toda evidência, a apuração de certos fatos não interrompe a prescrição da pretensão punitiva

referente a outro conjunto de fatos.”

28. As acusações baseadas na suposta omissão do conselho de administração em

estabelecer limites de alçada para a diretoria e do conselho fiscal em fiscalizar o

cumprimento dessa regra estatutária não têm qualquer relação direta com os fatos

inicialmente investigados. Não me parece correto entender que o fato de a CVM ter, em

outubro de 2014, iniciado a apuração de irregularidades em contratos, no contexto do

escândalo de corrupção que vinha à tona, tem o poder de interromper o prazo prescricional

de uma alegada conduta culposa relacionada ao cumprimento do estatuto social no que diz

respeito à fixação de alçadas.

29. A Lei nº 9.873/1999 qualifica o ato de apuração que é apto a interromper a prescrição:

ele deve, necessariamente, ser inequívoco12. Não se pode, portanto, admitir que a

instauração de um processo com escopo absolutamente genérico seja apta a interromper o

curso do prazo prescricional de fatos específicos, que não se relacionam diretamente ao

objeto inicial da apuração. Qualquer outra interpretação dá espaço para o arbítrio da

Administração Pública, estimulando-a, ao menos nas fases iniciais de apuração, a delimitar

o objeto da sua análise em termos cada vez mais vagos com o objetivo de preservar, ao

máximo, sua pretensão punitiva e subvertendo a regra da prescritibilidade e o princípio da

separação das pretensões.

12 Segundo o Dicionário Houaiss, “não equívoco ou ambíguo; evidente, explícito, manifesto”. HOUAISS,

Antônio; VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da língua portuguesa. 1. Ed., 1ª reimpressão com

alterações. Rio de Janeiro: Objetiva, 2009, p. 1077.

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“Princípio da separação das pretensões – A interrupção limita-se à pretensão que está

em causa, e não se estende a qualquer outra que se irradie da mesma relação jurídica

que é res reducta; nem se opera a respeito de outra pessoa que aquela que pratica o ato

interruptivo.”13

30. Nesse contexto, observo que a primeira menção à investigação, por parte da CVM,

de eventual violação do dever de diligência pelos membros dos conselhos de administração

e fiscal da Petrobras, por omissões relacionadas à fixação de alçada para a diretoria executiva

da Companhia, deu-se somente em 01.03.2016, com o Ofício Eletrônico nº

016/2016/CVM/SPS/GPS-114. Trata-se, portanto, a meu ver, do primeiro ato apto a

interromper o prazo prescricional relativo a essa acusação.

31. Assim, não há que se falar em prescrição em relação aos acusados que ocupavam

cargos nos conselhos de administração e fiscal em 29.11.2013, ou que deixaram seus cargos

em momento após 01.03.2011.

32. Contudo, a situação da acusada Dilma Vana Roussef é distinta, pois ela deixou o

conselho de administração da Companhia em março de 2010. Por tal motivo, entendo que o

primeiro ato inequívoco de apuração dessa possível infração foi praticado após o decurso do

prazo quinquenal para Dilma Vana Roussef, razão pela qual voto pelo reconhecimento da

prescrição punitiva da CVM no que se refere a esta acusada.

III. AS ACUSAÇÕES DE FALTA DE DILIGÊNCIA NA DECISÃO QUE APROVOU A

TRANSFORMAÇÃO DO PROJETO EM PROGRAMA COMPERJ: DE QUE VALE A REGRA DA

DECISÃO NEGOCIAL?

33. Passo agora ao exame da acusação de falta de diligência formulada contra os diretores

da Companhia que aprovaram a transformação do projeto em Programa COMPERJ. Ressalto

que minhas considerações não dizem respeito às acusações de infração aos artigos 154 e 155

da lei societária, com relação às quais eu acompanho o voto do Diretor Relator.

13 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado, t. 6. São Paulo: Revista dos

Tribunais, 2013, pp. 401-402. Grifos nossos.

14 Fls. 2.606/2.609.

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34. Ou seja, irei examinar a responsabilidade de diretores acusados de violação ao artigo

153, que, nos termos da acusação, não contribuíram (ao menos conscientemente) para a

prática dos desvios, em uma decisão com conteúdo nitidamente negocial.

35. O primeiro passo a se tomar, portanto, é definir qual o padrão de revisão a ser

utilizado. No Processo Administrativo Sancionador CVM nº 05/2016, julgado nesta mesma

data, discorri em maiores detalhes acerca das diferenças entre os padrões de conduta e os

padrões de revisão e sobre a importância de que as condutas sejam sempre examinadas pela

lente apropriada.

36. No caso em tela, parece-me indiscutível que a conduta dos diretores acusados de falta

de diligência deve ser examinada à luz da regra da decisão negocial. Assim, em linha com o

entendimento há muito consolidado na CVM, devemos analisar a diligência unicamente a

partir de uma perspectiva procedimental – verificar, em resumo, se a decisão foi informada,

refletida e desinteressada.

37. Começando pelo último requisito para aplicação da regra da decisão negocial –

decisão desinteressada –, noto que não há nos autos qualquer elemento que indique que os

diretores tinham algum interesse pessoal na matéria. Resta, portanto, verificar se a decisão

foi tomada de modo informado e refletido.

38. Compulsando os autos, encontro farta evidência de que os diretores dispunham de

numerosa informação15 e não me parece que tenha restado demonstrado que esta não foi por

eles analisada.

39. A Acusação evita discutir a conduta dos acusados à luz da business judgment rule;

antes, ataca a decisão tomada sobretudo em razão das numerosas informações à disposição

dos diretores, que colocavam em xeque a viabilidade econômica do principal

empreendimento (Trem 1) do programa COMPERJ e, consequentemente, o mérito da

decisão tomada.

40. Afirma-se na peça acusatória que os documentos disponíveis aos membros da

diretoria mostravam “descumprimentos aos normativos internos da Companhia”, “existência

15 O DIP AB-PQ 2/2009, de 15.01.2010, que fundamentou a proposta de transformação do projeto em Programa

COMPERJ, foi acompanhado de avaliação das áreas corporativas de Estratégia e Desempenho Empresarial,

Tributário, Planejamento Financeiro e de Segurança do Meio Ambiente e Saúde, além dos pareceres PLAFIN,

SMS, DIP Estratégia/API 28/2010 e DIP TRIBUTÁRIO/PTR/ABAST 17/2010.

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de VPLs negativos” e “grande probabilidade de atraso no cronograma”, afirmando que tais

informações foram desconsideradas pela diretoria. Mas, analisando os documentos, o que

constato é que a norma interna referida consistia em recomendação editada pela própria

diretoria, a quem cabia excepcioná-la caso entendesse adequado, razão pela qual não é

correto falar em descumprimento de norma. Em relação ao VPL, havia nos mesmos

documentos a previsão de cenários em que ele era positivo para o programa como um todo,

ainda que fosse sempre negativo para o Trem 1, o qual, no entanto, era considerado

fundamental para a totalidade do projeto. Quanto à probabilidade de atraso, desconheço

projetos dessa envergadura nos quais a variável do tempo (e os custos dela advindos) não

seja uma realidade.16

41. A Acusação não se limita a analisar o processo empregado pela diretoria para decidir,

mas adentra no mérito da decisão, presumindo que ela não foi informada e refletida porque

supostamente os diretores decidiram sem buscar os subsídios que permitiriam a “avaliação

adequada” dos riscos, afirmando que “ainda que pudesse haver algum peso no argumento do

benefício estratégico, não havia nos documentos algo que permitisse cogitar que esse

benefício superava os riscos”. Veja-se que a Acusação chega a fazer a análise de

sopesamento de riscos típica da atividade negocial – e de maneira bastante enviesada, vale

dizer17.

42. Nesse aspecto, a situação é bastante similar à do PAS CVM nº 05/2016 e me permito

aqui reproduzir o que disse anteriormente: “dizer que os diretores no caso não foram

16 É digno de nota que o relatório de inquérito atribui maior peso aos alertas de risco do que às vantagens

apontadas nos documentos que foram disponibilizados aos diretores, em típico viés de retrospectiva. Além

disso, ignora-se o fato de que, naquele momento, o projeto já estava em um grau de maturidade tal que o seu

cancelamento tinha o potencial de gerar ainda mais custos para a Companhia.

17 Nesse ponto, importante ressaltar, ainda, que os pareceres técnicos que acompanhavam o DIP AB-PQ

2/2009, apesar de indicarem os riscos do negócio, alguns fazendo recomendações a serem seguidas pela

Companhia, também apontavam para a sua viabilidade. Como exemplo, o DIP Estratégia/API 28/2010, além

de afirmar que o programa estava alinhado com as estratégias dos segmentos de negócio Downtream e

Petroquímica da Petrobras, informava: “O Programa COMPERJ apresenta atratividade econômica no Cenário

de Referência” (doc. SEI nº 0733376, fl. 3). Assim, apesar de apontarem os riscos, os pareceres técnicos não

invalidavam a conclusão do DIP, não sendo, portanto, prova de falta de diligência do tomador da decisão.

Oportuno transcrever o item 33 do DIP AB-PQ 2/2009: “Os signatários, em suas respectivas áreas de atuação,

estão de inteiro acordo com os procedimentos adotados sobre o assunto e com as providências que ora estamos

propondo a V.Sa., as quais, a nosso ver, atendem inteiramente aos interesses da Petrobras.” Ressalto, ainda,

que o item 32 do referido DIP informava que as recomendações feitas pelas áreas corporativas seriam atendidas

durante o desenvolvimento do Programa.

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diligentes pois não reagiram aos sinais de alerta trazidos pelas áreas implica um grave erro

conceitual: confundir a assunção consciente de riscos com desleixo com sinais de alerta. Os

chamados red flags são indicativos de anomalias e irregularidades e não apontamentos de

riscos empresariais18; entender de modo diverso significa negar, por via indireta, a defesa da

business judgment rule e pavimentar caminho para a responsabilização dos administradores

pela eventual materialização dos riscos inerentes à atividade empresária19. Equiparar a

assunção consciente de risco com falta de atenção a sinais de alerta é manifestação típica do

viés de retrospectiva da acusação e recomenda cautela adicional ao julgador.”

43. É importante perceber que a acusação de fato não faz uma verdadeira análise

procedimental, mas adentra no exame do mérito de uma decisão negocial. Ora, a business

judgment rule requer que a diligência dos administradores em questões empresariais seja, a

princípio, sindicada unicamente em uma perspectiva procedimental. É da acusação o ônus

de trazer evidências de má-fé, desvio ou fraude, ou de mostrar que a decisão empresarial não

era racional ou que não foi, sob o ponto de vista do procedimento, tomada de modo

informado, refletido20-21 e desinteressado. A acusação não se desincumbiu desse ônus: ao

contrário, disse não haver prova de que os diretores e conselheiros acusados de falta de

diligência voluntariamente contribuíram para a prática dos gravíssimos desvios, acusandoos, portanto, de uma conduta negligente, sem, contudo, demonstrar porque a conduta dos

acusados não satisfaria os requisitos da regra da decisão negocial.

44. Por fim, não me parece possível sustentar uma acusação dessa gravidade a partir do

fato de não haver registro, na ata da reunião de diretoria, de discussões acerca da matéria. A

18 Na ausência de demonstração de que havia algum alerta de irregularidade nos pareceres técnicos, para que

se considere que a diretoria estava diante de verdadeiros red flags, ao menos deveria ter restado demonstrado

que os riscos associados ao projeto em tela diferiam dos riscos usualmente encontrados em projetos de similar

complexidade realizados pela Companhia, o que, a meu ver, não foi feito pela Acusação.

19 Nesse sentido, v. itens 150-151 do voto que proferi no julgamento do PAS nº RJ2014/13977.

20 O fato de a deliberação registrada na ata ter sido sintética (“a Diretoria Executiva aprovou as proposições

formuladas”) – aliás, como é comum nas deliberações da Petrobras -, não nos leva irremediavelmente à

conclusão de que a decisão não foi refletida, como parece crer a Acusação. A quantidade de assuntos complexos

levados à deliberação da diretoria de uma companhia como a Petrobras não pode ser ignorada numa avaliação

sob a ótica procedimental.

21 Outro fato relevante demonstrativo de reflexão pela diretoria acerca do assunto é que a matéria havia sido

pautada na 4.795ª reunião da diretoria executiva, ocorrida em 05.02.2010, tendo sido mantida em pauta (o que

comumente ocorre quando o assunto é questionado), quando finalmente foi deliberada na 4.797ª reunião,

ocorrida em 26.02.2010.

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esmagadora maioria das companhias brasileiras – incluindo a própria Petrobras - guarda

registro bastante sumarizado acerca dos assuntos tratados nas reuniões da administração e

nas assembleias gerais – em geral, descreve-se de modo bastante genérico os assuntos

submetidos à deliberação e a deliberação tomada, e quando há registros de outras discussões,

esses, no mais das vezes, são feitos de modo igualmente sintético. Embora considere

problemática essa praxe, não me parece justo, nem correto, especialmente considerando o

modo como os registros corporativos historicamente são feitos em nosso país, presumir

inexistentes os fatos não registrados, daí concluindo-se que houve uma conduta negligente

por parte dos administradores. Isso levaria, na prática, a uma inversão do ônus da prova,

inadmissível em sede de processo sancionador.

45. Diante de todo o exposto, não vejo como dizer que a decisão atacada, sob o ponto de

vista do procedimento, não foi tomada de modo informado, refletido e desinteressado. Voto,

portanto, pela absolvição de todos os diretores acusados de falta de diligência (infração ao

artigo 153 da Lei nº 6.404/1976) na aprovação da transformação do projeto em Programa

COMPERJ.

IV. CONCLUSÃO

46. Diante do exposto, voto:

(i) pelo reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva da CVM no que se refere à

imputação realizada em desfavor de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de

Oliveira Estrella, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat Cerveró e Renato

de Souza Duque, na qualidade de diretores estatutários da Petrobras, por falta ao

dever de diligência, ao aprovarem a passagem da fase II para a fase III do projeto

COMPERJ (infração ao artigo 153 da Lei nº 6.404/1976);

(ii) pelo reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva da CVM no que se refere à

imputação realizada em desfavor de Dilma Vana Roussef, na qualidade de membro

do conselho de administração da Petrobras, por falta ao dever de diligência na fixação

de limites de alçada da diretoria executiva da Companhia (infração ao artigo 153 da

Lei nº 6.404/1976);

(iii) pela absolvição de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Maria

das Graças da Silva Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo, na qualidade de

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Voto DGG – Página 14 de 15

Voto Voto-vista DGG (1132209) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 143

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diretores estatutários da Petrobras, por falta ao dever de diligência na aprovação da

transformação do projeto em programa COMPERJ (infração ao artigo 153 da Lei nº

6.404/1976); e

(iv) de acordo com o Diretor Relator em relação às demais imputações.

É como voto.

São Paulo, 03 de novembro de 2020.

Assinado eletronicamente por

Gustavo Machado Gonzalez

Diretor

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Voto DGG – Página 15 de 15

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM Nº 06/2016

(Processo Eletrônico SEI nº 19957.002031/2016-08 e n° 19957.011654/2019-14)

Reg. Col. 1511/2019

Acusados: Almir Guilherme Barbassa Maria das Graças Silva Foster

Antônio Palocci Filho Maria Lúcia de Oliveira Falcón

César Acosta Rech Marisete Fátima Dadald Pereira

Dilma Vana Rousseff Miriam Aparecida Belchior

Fábio Colletti Barbosa Nelson Rocha Augusto

Francisco Roberto de Albuquerque Nestor Cuñat Cerveró

Guido Mantega Paulo José dos Reis Souza

Guilherme de Oliveira Estrella Paulo Roberto Costa

Jorge Gerdau Johannpeter Renato de Souza Duque

José Sérgio Gabrielli de Azevedo Sérgio Franklin Quintella

Josué Christiano Gomes da Silva Silas Rondeau Cavalcante Silva

Luciano Galvão Coutinho Sílvio Sinedino Pinheiro

Márcio Pereira Zimmermann Túlio Luiz Zamim

Marcus Pereira Aucélio

Assunto: Apurar possível inobservância de deveres fiduciários de administradores da

Petrobras na construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro.

Infrações aos artigos 153, 154, §2º, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/1976.

Relator: Diretor Henrique Machado

Voto: Diretora Flávia Perlingeiro

MANIFESTAÇÃO DE VOTO

1. Faço referência aos bem lançados votos proferidos pelo Diretor Relator Henrique

Machado e pelo Diretor Gustavo Gonzalez, neste Processo Administrativo Sancionador

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Manifestação de Voto – Página 1 de 16

Voto DFP (1132222) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 145

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(“PAS”), que trata da apuração de responsabilidade dos administradores da Petrobras1 por

supostamente terem inobservado seus deveres fiduciários em deliberações relativas ao

projeto de construção Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (“Projeto COMPERJ” ou,

simplesmente, “Projeto”), bem como de responsabilidade dos membros do conselho de

administração (“CA”) por suposta omissão em estabelecer limites de alçada para a diretoria

e dos membros do conselho fiscal em fiscalizar o cumprimento da regra estatutária que

dispõe sobre o estabelecimento de tais limites de alçada.

2. Tendo em vista que, respeitosamente, acompanharei apenas em parte o minucioso

voto do Diretor Relator Henrique Machado e que acompanharei a manifestação de voto

divergente do Diretor Gustavo Gonzalez em suas conclusões, acrescentando, porém, certas

ponderações específicas sobre este caso que foram relevantes para alcançar meu

entendimento, farei breves referências aos referidos votos, sem me estender sobre as razões

com relação às quais não tenho divergência, a fim de não me alongar nesta manifestação.

I. PRELIMINARES

3. Inicialmente, com relação às preliminares suscitadas, reporto-me às razões e

conclusões constantes do bem fundamentado voto do Diretor Relator, para acompanhá-lo,

exceto no que tange às preliminares de prescrição que foram objeto de divergência, quanto

às quais acompanho integralmente o voto do Diretor Gustavo Gonzalez.

4. Assim, voto pelo reconhecimento da prescrição da ação punitiva da CVM quanto:

(i) à acusação de inobservância do dever de diligência quanto à deliberação tomada

em 06.09.2006, que autorizou que o Projeto COMPERJ passasse da Fase II para

a Fase III e que gastos para aquisição de equipamentos fossem antecipados, tendo

em vista (a) que ocorreu mais de cinco anos antes do primeiro ato praticado pela

área técnica apto a interromper o prazo prescricional, e (b) que entendo não ser

aplicável, neste caso, o disposto no §2° do art. 1° da Lei nº 9.873/1999, que trata

da adoção do prazo prescricional previsto na lei penal2; e

(ii) à acusação em face de Dilma Vana Roussef, na qualidade de membro do CA, por

suposta omissão em estabelecer limites de alçada para a diretoria, em razão de o

primeiro ato inequívoco de apuração dos fatos em questão ter sido praticado em

1 Os termos iniciados em letras maiúsculas e que não estiverem aqui definidos têm o significado que lhes foi

atribuído no relatório apresentado pelo Diretor Relator.

2 Nesse tema, em acréscimo ao detalhado no voto do Diretor Gustavo Gonzalez, faço referência também a

minha manifestação de voto nos julgamentos do PAS CVM 08/2016 e do PAS CVM 09/2016, em 16.12.2019.

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01.03.2016, quando já transcorrido mais de cinco anos desde que a acusada

deixou de integrar o CA da Companhia.

II. MÉRITO

Transformação do Projeto em Programa e Início da Fase IV do Projeto Trem 1

5. Acompanho as conclusões do voto divergente proferido pelo Diretor Gustavo

Gonzalez com relação ao mérito da acusação de falta de diligência formulada em face dos

diretores3 da Petrobras que participaram da reunião da Diretoria Executiva de 26.02.2010,

quando foi aprovada a alteração do modelo conceitual do Projeto COMPERJ, que foi então

transformado em um programa composto por três etapas, com projetos distintos e

interdependentes entre si (“Programa COMPERJ”), no âmbito do qual foi igualmente

aprovada a antecipação de gastos e autorização para a fase de execução (Fase IV) do

Primeiro Trem de Refino (“Projeto Trem 1”), como primeira etapa do Programa COMPERJ.

6. Entendo, porém, que também devem ser considerados outros aspectos fáticos que

apontam para a absolvição dos referidos acusados, sobre os quais passo a discorrer.

7. Antes, porém, observo não haver divergência nos bem fundamentados votos já

lançados neste processo (tampouco a meu ver) quanto a que (i) trata-se de decisão de

conteúdo eminentemente negocial; (ii) a própria Acusação não apontou, quanto aos acusados

por essa infração, existência de má-fé, desvio ou fraude; (iii) o padrão de revisão a ser

adotado neste julgamento, consoante consolidado nos precedentes deste Colegiado, é o da

revisão sob uma ótica procedimental; (iv) administradores estão protegidos pela regra da

decisão negocial (business judgment rule) se suas decisões empresariais tiverem sido

tomadas de modo informado, refletido e desinteressado; e (v) as condutas dos acusados

devem ser analisadas à luz do que se sabia à época em que foram praticadas (isto é, antes

das revelações trazidas pela chamada “Operação Lava Jato”).

8. Divergem, porém, os ilustres Diretores, quanto a se houve, no caso concreto,

processo decisório plenamente informado e sobretudo refletido, apenas não colocando em

questão o fato de que se tratou de decisão desinteressada. Em especial, referidos votos

refletem visões diferentes sobre se havia sinais de alerta capazes de exigir dos acusados

indagações adicionais, em atenção ao que seria deles esperado em observância do dever de

diligência.

3 Essa acusação foi formulada contra os ex-diretores Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira

Estrella, José Sérgio Gabrielli de Azevedo e Maria das Graças da Silva Foster.

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9. Nesse particular, não obstante as semelhanças existentes entre o que se discute neste

PAS e o abordado no PAS CVM n° 05/2016 (conexo), a meu ver, enfrentamos, neste caso,

desafios adicionais com relação à análise do respectivo processo decisório. Não que tenha

sido diferenciado o modo de registro das decisões questionadas, em ata de reunião (em

ambos, igualmente sintético4), mas, principalmente, pelo fato de que, no outro caso, pelo

cotejo dos documentos trazidos aos autos, foi possível inferir questionamentos e demandas

da Diretoria Executiva que se refletiram em diversas alterações promovidas na

documentação de suporte apresentada quando da primeira submissão da matéria à

deliberação da diretoria.

10. Por óbvio, essa circunstância não é, por si só, determinante para atingir qualquer

conclusão quanto à higidez do processo decisório. Do contrário estar-se-ia admitindo que o

simples fato de uma matéria ser aprovada na primeira ocasião em que debatida denotaria

falta de diligência, sob o prisma procedimental, independentemente do nível de consistência

inicial da documentação de suporte. Ou, de outro lado, que a mera apreciação de uma mesma

matéria em reuniões distintas e subsequentes seria sempre uma evidência de processo

diligente, ainda que as razões para a necessidade de reapreciação em nova reunião não

guardassem qualquer relação com o debate da matéria.

11. Do mesmo modo, a constatação de que farta documentação foi apresentada aos

diretores também não conduz, necessariamente, à conclusão de que o processo decisório

ocorreu de maneira informada e refletida, ou seja, que a decisão negocial tomada considerou

todas as informações disponíveis e razoavelmente necessárias para o tipo de deliberação em

questão e avaliou os riscos apontados, inclusive cotejando as diferentes visões registradas

nos documentos de suporte5. Se assim fosse, bastaria disponibilizar dezenas de documentos

de antemão para a diretoria para reputar que teriam sido consideradas todas as informações,

independentemente de haver conduta efetivamente diligente quanto à sua apreciação.

4 No mérito das aprovações, as atas apenas registraram, em suma, que a “Diretoria Executiva aprovou as

proposições formuladas”, sem indicar o racional adotado nem retratar os debates que levaram à aprovação.

5 A esse respeito, cabe destacar os conceitos erigidos na seguinte passagem lapidar do voto do Diretor Relator

Pedro Oliva Marcílio de Sousa, no PAS CVM n° RJ2005/1443, julgado em 10.05.2006: “Para utilizar a regra

da decisão negocial, o administrador deve seguir os seguintes princípios: (i) Decisão informada: A decisão

informada é aquela na qual os administradores basearam-se nas informações razoavelmente necessárias para

toma-la. Podem os administradores, nesses casos, utilizar, como informações, análises e memorandos dos

diretores e outros funcionários, bem como de terceiros contratados. Não é necessária a contratação de um banco

de investimento para avaliação de uma operação; (ii) Decisão refletida: A decisão refletida é aquela tomada

depois da análise das diferentes alternativas ou possíveis consequências ou, ainda, em cotejo com a

documentação que fundamenta o negócio. Mesmo que deixe de analisar um negócio, a decisão negocial que

a ele levou pode ser considerada refletida, caso, informadamente, tenha o administrador decidido não analisar

esse negócio; (...). (grifos no original e aditados)

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12. Entendo haver, portanto, complexidade no exame necessário para o julgamento deste

caso, pois, se, por um lado, não nos cabe analisar o mérito do conteúdo da documentação de

suporte (e, portanto, também não cabe avaliar se eventuais ressalvas técnicas, em substância,

eram ou não pertinentes ou superáveis); por outro lado, reconhecer que, em princípio, a CVM

não pode entrar no mérito de decisões negociais tomadas pelos administradores, não

significa dizer que não se deva analisar se houve reflexão no processo decisório, justamente

porque é pressuposto para aplicação da regra da decisão negocial que a decisão tenha sido

tomada de modo informado, refletido e desinteressado.

13. Assim, releva avaliar se restou evidenciado que não houve reflexão sobre os materiais

apresentados, como sustenta a Acusação.

14. Segundo a SPS, as alegações dos ex-diretores em defesa das deliberações tomadas

em relação ao COMPERJ não encontrariam guarida, pois não houve qualquer registro nas

atas ou na documentação utilizada como suporte à decisão (tampouco foi informado aos

acionistas e ao mercado) de que a Diretoria Executiva teria ponderado sobre a execução do

projeto, consciente de que este daria prejuízo, mas que seu valor estratégico seria, por algum

motivo, mais importante para a Companhia.

15. Para a Acusação, as alegações das defesas revelariam, na realidade, um forte viés no

sentido de que era suficiente, para a aprovação, que o projeto respeitasse critérios como

atendimento a necessidades do mercado e requisitos formais, entre os quais, a existência dos

pareceres emitidos pelas áreas corporativas da Petrobras, sem a devida apreciação dos

problemas que tais pareceres apontavam. A seu ver, tais diretores teriam negligenciado os

sinais de alerta presentes nos números do projeto e nos relatórios estratégicos, optando por

se basearem na excessiva confiança de que, contra todas as probabilidades, o projeto ficaria

pronto no cenário de prazo mais remoto, ou em ilações de cenários estratégicos

potencialmente lucrativos sem embasamento na documentação de suporte para decisão.

16. Constato, primeiramente, que a SPS não chegou a analisar o processo decisório sob

a ótica procedimental. Não examinou sua cronologia nem detalhou os trâmites internos

adotados, tampouco apresentou comprovação de que os diretores presentes à referida reunião

não estivessem a par das informações materialmente relevantes concernentes ao COMPERJ,

constantes da documentação de suporte, ou que, estando delas cientes, as tivessem pura e

simplesmente ignorado.

17. A esse respeito, a Acusação parece ter partido de sua própria análise quanto ao mérito

de tais informações para então concluir (i) que os acusados, por terem aprovado a criação do

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Programa COMPERJ e o início da Fase IV do Projeto Trem 1, nos moldes propostos,

necessariamente não teriam refletido sobre determinados alertas contidos naquelas

informações; e (ii) que, se assim não fosse, caberia aos acusados comprovar que refletiram

sobre tais alertas.

18. No caso, como havia farta documentação de suporte e os elementos tidos pela

Acusação como alertas constavam da própria documentação, a questão que se coloca não é

a de que os diretores não tenham buscado se informar, mas que, estando a informação

disponível, os acusados teriam sido descuidados e displicentes em sua leitura e análise,

acompanhando a proposição sem ter feito uma apreciação refletida dos riscos envolvidos.

19. Nesse contexto, é evidente a dificuldade a ser enfrentada quanto ao ônus probatório,

por se tratar do processo mental de conhecimento e convencimento pelos próprios diretores,

para a tomada de uma decisão negocial, em que, em princípio, pelas circunstâncias do caso,

esses estão protegidos pela business judgment rule. Por sua vez, compete à Acusação6 o ônus

probatório quanto a evidenciar que não houve reflexão sobre tais informações.

20. A Acusação tenta então se escorar na falta de registro dos debates e questionamentos

na ata da reunião de 26.02.2010, sobre o que voltarei a tratar mais adiante, cabendo, contudo,

de plano, reconhecer que não há norma a impor que, ao tomar uma decisão negocial, os

diretores tivessem que produzir e manter registros dos alertas vislumbrados e dos motivos

pelos quais não tivessem considerado necessário investigá-los. Logo, não parece adequado

concluir pela materialidade e autoria da infração apenas em virtude da ausência de tais

registros nesse sentido.

21. Não obstante, a formação do livre convencimento motivado do julgador pode se dar

diante de prova indiciária, como há muito admitida pela jurisprudência da CVM, desde que

não apenas por indício isolado, mas sim com base em um conjunto de indícios robustos e

convergentes, sopesando, ainda, eventuais contraindícios existentes, a partir de uma análise

6 Nessa linha, apenas complementando as muitas referências doutrinárias já trazidas pelo voto do Diretor

Gustavo Gonzalez, cite-se também: “A business judgment rule constitui, assim, uma presunção de que os

administradores, no exercício de suas funções sempre agem da maneira que deles se espera. Caso tal presunção

não seja derrubada, o julgador deverá respeitar a decisão negocial, não podendo invalidá-la, nem examinar sua

razoabilidade ou substitui-la por outra que entenda mais adequada. Destarte, a presunção constitui imposição

do ônus da prova a quem contesta a decisão negocial. Enquanto não houver indicativos de que a conduta do

administrador se revestiu de má fé, falta de diligência ou desrespeito aos interesses sociais, tanto ele, quanto

sua decisão deverão se manter incólumes. Portanto, exige-se daqueles que questionam a decisão que

demonstrem de forma particularizada os fatos e motivos pelos quais não se deve aplicar a regra da decisão

negocial” (ALVES, Giovani Ribeiro Rodrigues; SANTOS, Luccas Farias. Revista Jurídica Luso-Brasileira,

Ano 5 (2019), n.º 5, p. 707).

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casuística das circunstâncias e do contexto específico em que ocorridos os fatos.

22. Nesse sentido, importante elemento a ser levado em conta no julgamento deste PAS

são as características do processo decisório efetivamente conduzido.

23. Com efeito, como restou demonstrado nos autos, a Petrobras mantinha, à época dos

fatos (e ainda mantém), um processo de gestão de projetos de investimento bem definido,

orientado pela Sistemática Corporativa de Investimentos da Petrobras (“Sistemática”),

documento que apresentava diretrizes formais para essa atividade, uniformizando

procedimentos, exigências e, notadamente, fluxos de informações a serem observados, que

instruíam as decisões pertinentes aos referidos projetos7. Ressalve-se, obviamente, que a

própria Diretoria Executiva poderia acatar projetos não inteiramente conformados aos

ditames da Sistemática, assim entendendo adequado, no interesse da Companhia, sem que

isso possa por si só ser interpretado como falta de diligência8.

24. De acordo a Sistemática e dentro das práticas da Companhia, a Diretoria Executiva

deliberava sobre propostas das áreas gestoras dos projetos, consubstanciadas em um DIP9,

devidamente acompanhado de um pacote de suporte à deliberação (“PSD”). Essa

documentação, com o aval do diretor responsável, era encaminhada aos demais diretores,

para que a matéria fosse em seguida pautada para deliberação pela Diretoria Executiva10.

25. No tocante especificamente à proposta de mudança de transformação do Projeto

COMPERJ em Programa COMPERJ e demais proposições correlatas, foram encaminhados

7 Conforme consta do documento em questão: “A Sistemática Corporativa de Projetos de Investimentos do

Sistema Petrobras visa fornecer diretrizes para planejamento, aprovação e acompanhamento de projetos de

investimento. (...) A Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento adota abordagem na qual a tomada

de decisão final para a execução do investimento é lastreada em um processo de sucessivas análises e

aprovações. Esta concepção permite obter estimativas mais precisas de seus indicadores ao longo do ciclo de

vida do projeto. A diferenciação e a obrigatoriedade de serem cumpridas todas as três fases referentes ao

Planejamento do Projeto, Identificação de Oportunidade, Projeto Conceitual e Projeto Básico deve-se à: (..)

2. Padronização dos requisitos mínimos necessários a serem apresentados ao decisor, ao final de cada uma

das fases, de modo a auxiliá-lo nas análises e decisões a serem tomadas em cada portão correspondente. (...)

Ao final de cada uma das Fases de Planejamento (I, II e III) existe um Portão de Decisão ao qual estão

associadas quatro opções para o projeto: 1. Cancelar - caso não seja mais viável ou este não se alinhe mais

aos objetivos corporativos; 2. Adiar - caso haja mudanças temporárias no ambiente do negócio, onde novas

informações poderão permitir que o projeto seja reativado no futuro; 3. Reciclar - caso haja necessidade de

estudos adicionais antes do projeto seguir para a próxima fase; 4. Prosseguir - caso as análises realizadas

sejam favoráveis”. (grifamos)

8 Esse caráter não vinculativo da Sistemática foi destacado igualmente pela defesa de alguns acusados.

9 Documento Interno do Sistema Petrobras.

10 Segundo a Sistemática: “9.3. Aprovação de projetos – Portões 2 e 3 (...) O DIP solicitando a aprovação do

projeto, devidamente assinado pelo Gerente Executivo da Área de Negócio responsável conjuntamente com o

titular da Estratégia & Desempenho Empresarial, deverá ser emitido ao Diretor da Área responsável pelo

projeto, que o colocará em pauta na reunião da Diretoria Executiva”.

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pelo Diretor de Abastecimento aos demais diretores o DIP AB-PQ 02/2010, de 15.01.2010

(“DIP 02/2010”), e seus anexos, a saber:

a) Apresentação para Diretoria Executiva (“Apresentação DE”);

b) Relatório do projeto COMPERJ Refinaria Trem 1- RL-6000.67.0000.91A-PDY002 (“Relatório” ou “RE”);

c) Configurações COMPERJ;

d) Detalhamento das antecipações;

e) Resumo executivo dos projetos do Programa COMPERJ;

f) Cronograma do Programa COMPERJ;

g) Parecer PLAFIN;

h) Parecer SMS; e

i) DIP Estratégia/API 28/2010 (“DIP Estratégia”).

26. O DIP 02/2010 era, ao mesmo tempo, o mais sintético dos referidos documentos do

conjunto acima e o efetivamente propositivo, pois consubstanciava a proposta submetida à

deliberação da diretoria, suas justificativas e as principais informações sobre o projeto11.

27. Por sua vez, dentre os anexos citados, destacavam-se um extenso RE, que

apresentava uma visão do grau de definição nas dimensões escopo, custo e prazo do Projeto

Trem 1, e fornecia a documentação de suporte à decisão acerca de sua continuidade12, e os

11 O DIP 02/2010 apresentava, em 12 páginas, em suma, um histórico do andamento do Projeto COMPERJ, as

justificativas do pleito submetido à Diretoria Executiva, conclusões evidenciando os méritos do projeto e outros

aspectos relevantes e as proposições atinentes à transformação do Projeto COMPERJ em um programa, com

três etapas, compreendendo cada qual os correspondentes projetos, e à realização da Fase de Execução (Fase

IV) do Projeto Trem 1, integrante da Etapa 1 do Programa COMPERJ, e demais medidas correlatas.

12 O RE apresentava uma visão do grau de definição nas dimensões escopo, custo e prazo do Projeto Trem 1,

e fornecia a documentação de suporte à decisão acerca de sua continuidade, compreendendo o seguinte

conteúdo: a) Objetivo do relatório; b) Conclusões; c) Introdução sobre o Programa COMPERJ e o Projeto Trem

1; d) Objetivos do negócio: (i) de cunho estratégico; (ii) de cunho socioeconômico; e (iii) de cunho ambiental;

e) Aderência ao Plano Estratégico e ao Plano de Negócio da Petrobras, incluindo a inserção no Programa de

Aceleração do Crescimento (PAC); f) Histórico do Empreendimento; g) Objetivos do Projeto Trem 1; h)

Premissas e Restrições; i) Principais Marcos do Projeto Trem 1; j) Análise da Partida do Projeto Trem 1; k)

Principais Riscos na Etapa 1 do COMPERJ; l) Situação dos Principais Processos de Aquisição de Bens e

Serviços, compreendendo licitações concluídas e em andamento; m) Situação das Principais Licenças e

Autorizações (intramuros e extramuros); n) Segurança, Meio Ambiente e Saúde; o) Estimativa do Investimento

na Fase III do Projeto Trem 1; p) Curva de Avanço Financeiro do Investimento (Programa COMPERJ e Projeto

Trem 1); q) Análise Econômico-Financeira, compreendendo: (i) Metodologia; (ii) Premissas Básicas; (iii)

Investimento e Curva de Desembolso; (iv) Descrição do Empreendimento; (v) Indicadores Econômicos; (vi)

Análises de Sensibilidade, considerando Cenários Fiscais, Mercado e Margens, Cronograma de Diesel e

Refinarias Premium I e II; e r) Anexos, compreendendo: (i) Planos de execução do projeto; (ii) EVTE e

simulador tributário; (iii) Projeto Básico; (iv) Informações Básicas do Empreendimento (IBEs); (v) FEED

(Front End Engineering Design); (vi) Pareceres Corporativos: da Estratégia e Desempenho, do Financeiro, do

SMS e do Tributário; (vii) Contrato entre COMPERJ e Petrobras; (viii) Value Improving Practices (VIPs)

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pareceres elaborados pelas áreas corporativas Estratégia e Desempenho Empresarial13,

Planejamento Financeiro14 e Segurança, Meio Ambiente e Saúde15, contendo conclusões e

recomendações sobre o Projeto Trem 1.

28. Como se depreende, uma farta documentação sobre a matéria a ser deliberada,

produzida segundo critérios e procedimentos predefinidos na Sistemática, foi

disponibilizada aos diretores da Companhia, sendo um indicativo importante de que a

decisão tomada pela Diretoria Executiva foi suficientemente instruída.

29. Isso, porém, como já apontei anteriormente, não é garantia de que os diretores tenham

compulsado a integralidade dos documentos recebidos. Não que, a meu ver, a diligência

esperada impusesse aos diretores o dever de se inteirar minuciosamente de todo o conteúdo

disponibilizado, mesmo que os dados a analisar se mostrassem excessivamente volumosos

e desproporcionais, considerando, ainda, o período de tempo para que a decisões fossem

tomadas. Ainda mais em se tratando do principal órgão executivo da administração de uma

companhia do porte da Petrobras, com pautas normalmente bastante extensas e versando

sobre os mais variados assuntos, como, inclusive, alegado pela defesa de alguns acusados.

30. Por outro lado, na minha visão, com a mera leitura/análise do DIP, os diretores não

se desincumbiam de seu dever de diligência, pois o documento propositivo nem mesmo

continha um resumo dos pontos mais relevantes da documentação de suporte. À luz do

disposto na própria Sistemática, entendo que cabia sim aos diretores a leitura do DIP e dos

aplicadas; e (ix) Estimativa de Custo Operacional. Conforme Índice de Revisões do RE, o documento original

data de 24.02.2010, tendo sofrido uma revisão, em 01.03.2010, pelo seguinte motivo: “Atualizado conforme

deliberação da D.E. em 25/02/10” (grifei). Note-se que um dos anexos do RE é o Parecer Tributário (DIP

TRIBUTARIO/PTR/ABAST 17/2010), ainda que não tenha sido mencionado ao final da relação de anexos do

DIP 02/2010.

13 O DIP Estratégia, datado de 25.02.2010, encaminhava o parecer da Estratégia e Desempenho Empresarial

sobre o Projeto Trem 1; sendo dividido em seções com os seguintes objetos: a) Conclusões e Recomendações;

b) Resultados, compreendendo: (i) resultados econômicos do Projeto Trem 1 (incluindo análises de

sensibilidade); (ii) resultados econômicos do Programa COMPERJ; e (iii) resultados socioeconômicos do

Projeto Trem 1; c) Aderência Estratégica, compreendendo (i) Alinhamento com as Estratégias e Objetivos

Estratégicos da Companhia; (ii) Alinhamento com os Fatores de Sustentabilidade (Crescimento Integrado,

Rentabilidade e Responsabilidade Social e Ambiental); (iii) Impacto/Sinergia com a Carteira de Projetos da

Companhia; (iv) Maturidade Estratégica; (v) Contribuição para as Metas (PN 2009-13); (vi) Investimentos; d)

Descrição do Programa COMPERJ e do Projeto Trem 1; e e) Comentários sobre as análises econômicas do

Programa COMPERJ e do Projeto Trem 1 e sobre as proposições.

14 O Parecer do PLAFIN, datado de 25.02.2010, continha os seguintes itens: a) Introdução, com informações

sobre o Programa COMPERJ; b) Análise Econômica; e c) Conclusões.

15 O Parecer do SMS, com data-base da análise em 24.06.2009, concluía pela viabilidade do empreendimento,

sob os aspectos de SMS, apresentando recomendações de ações, considerando as especificidades do Projeto.

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pareceres produzidos pelas áreas corporativas16. Para tanto, como bem aponta o Diretor

Relator, os membros da Diretoria Executiva contavam com um destacado número de

assessores para destrinchar a documentação de suporte e apontar-lhes os aspectos relevantes,

que merecessem aprofundamento ou oposição.

31. Assim, a meu ver, o padrão de diligência (conduta) exigido, nesses casos, impunha

ao administrador considerar as informações relevantes razoavelmente necessárias para o tipo

de deliberação17, contando com o auxílio de seus assessores e podendo, na ausência de sinais

de alerta, confiar nas informações provenientes de seus pares e dos profissionais da empresa,

especialistas em assuntos técnicos específicos18. A esse respeito, destaco que o DIP 02/2010

contava com a afirmação de que seus signatários19, em suas respectivas áreas de atuação,

estavam de inteiro acordo com os procedimentos até então adotados e as providências

propostas na ocasião, que entendiam atender plenamente os interesses da Companhia.

32. Nessa linha, concordo que não poderiam ser simplesmente ignorados sinais de alerta

apontados na documentação constante do PSD, o que não quer dizer, contudo, que os

diretores estivessem obrigados a fazer prova de que todos os alertas, ressalvas e

recomendações foram considerados em suas respectivas análises de risco, sob pena de se

presumir que não agiram refletidamente.

33. Pelo contrário, estando as informações explicitadas na documentação, a presunção é

de que refletiram e, diante do padrão de revisão das condutas aplicável neste caso (como já

16 Segundo a Sistemática, “[o] envolvimento das diversas áreas corporativas deverá resultar na emissão de

pareceres que funcionarão como certificação do envolvimento de cada uma, com as respectivas conclusões e

recomendações sobre o projeto. Estas por sua vez subsidiarão ações corretivas da Área de Negócio

responsável pelo projeto e a tomada de decisão da Diretoria Executiva” (grifei).

17 Como explica Nelson Eizirik: “Quanto ao dever de se informar, não se pode exigir que o administrador

somente tome uma decisão após esgotar a obtenção de todas as informações possíveis, sob pena de a

companhia perder a oportunidade de negócio, mas apenas aquelas necessárias, dentro de um critério de

razoabilidade. Assim, o conteúdo do dever de buscar informações imposto aos administradores deve ser

limitado, de modo que as informações exigidas sejam necessárias, razoáveis, pertinentes e não excessivas” (in

A Lei das S/ A Comentada. Volume III - Artigos 138 ao 205. São Paulo: Quartier Latin, 2ª ed., rev. e amp.,

2015, pp. 121-122).

18 Segundo Luiz Antonio de Sampaio Campos: “Não devem os administradores ficar passivos, mas antes

devem criticamente examinar as informações que recebem, indagando, entre outras questões, a respeito da

completude, extensão, riscos e correição, sem que isso lhes retire o direito de confiar nas informações

recebidas e na opinião de outros administradores, empregados ou especialistas”. (Deveres e

Responsabilidades. In: LAMY FILHO, Alfredo; PEDREIRA, José Luiz Bulhões (Org.). Direito das

Companhias. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 1.108).

19 O DIP 02/2010, endereçado à Diretoria de Abastecimento (DABAST), foi assinado pelo gerente executivo

do Abastecimento – Petroquímica, pelo gerente executivo do Abastecimento – Programas de Investimento,

pelo gerente executivo do Abastecimento – Corporativo e pelo Diretor Gerente da Estratégia e Desempenho

Empresarial.

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dito, sob a ótica procedimental), tal presunção poderia ser afastada diante de evidências de

que o processo decisório não contou com reflexão. Volto, assim, à questão do ônus

probatório quanto a se os diretores teriam avaliado os alertas apontados, ao decidirem

aprovar o Programa COMPERJ e demais medidas correlacionadas, objeto do DIP 02/2010.

34. Na ausência de outros elementos de prova, cabe, mais uma vez, recorrer à análise do

processo decisório a partir dos elementos constantes dos autos.

35. Com relação ao registro sintético em ata, bastante criticado pela Acusação, seria, a

meu ver, irrealista esperar que tal documento, lavrado sob a forma de sumário, como

permitido pela legislação societária, espelhasse todos os debates e reflexões efetuados, ainda

mais com relação a projetos complexos de companhias de grande porte.

36. Sobre o tema, vale citar o seguinte trecho do voto da Diretora Relatora Ana Dolores

Moura Carneiro de Novaes, proferido no julgamento do PAS CVM nº 2008/9574, em

27.12.2012:

“Quando o objeto da decisão dos administradores for complexo,

controvertido, ou envolva partes relacionadas, é parte do dever de diligência

dos administradores mostrarem que tomaram uma decisão de boa-fé e no

melhor interesse da companhia. Uma simples ata de Conselho resumida

informando que tal decisão foi tomada pode não ser suficiente para provar

diligência. É preciso que haja suficiente documentação de suporte.

Evidentemente, esta orientação deve ser seguida com bom senso pelas

companhias em função de seu porte e da complexidade da situação concreta

de forma a não atravancar as decisões de uma companhia.” (grifos aditados).

37. Sem embargo, considero, no presente caso, que as atas lavradas, ainda que sumárias,

trazem elementos pertinentes para o julgamento deste processo.

38. Observo que a proposta de mudança de transformação do Projeto em Programa

COMPERJ foi pautada na 4.795ª reunião da Diretoria Executiva, ocorrida em 05.02.2010.

No entanto, após ter sido realizada uma apresentação sobre a proposta, a deliberação da

Diretoria Executiva foi no sentido de manter a matéria em pauta. De acordo com a defesa

conjunta dos Acusados Almir Barbassa e Guilherme Estrella, isso ocorreu porque diversos

questionamentos foram levantados na referida reunião acerca da proposta20.

39. Essa informação se coaduna com o fato de que, no jargão da Companhia, as matérias

eram “mantidas em pauta” normalmente quando algum diretor solicitava esclarecimentos

e/ou ajustes na proposta, uma vez que não era comum haver reprovação de propostas.

20 Doc. SEI 799213, fls. 35-37.

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40. O assunto voltou a ser pautado para a 4.797ª reunião da Diretoria Executiva, que

ocorreu nos dias 25 e 26.02.2010.

41. Segundo a Ata da Reunião nº 4.797 da Diretoria Executiva (“Ata 4797”)21, houve

igualmente a realização de apresentações, na primeira parte da reunião, ocorrida em

25.02.2010, “cujos temas foram objeto de debates”, dentre as quais a apresentação intitulada

“Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro – COMPERJ”. Observo, por oportuno, que essa

apresentação trazia as principais informações sobre a proposta contida no DIP 02/2010 e

abordava, inclusive, aspectos do projeto sobre os quais havia alertas que, segundo a

Acusação, teriam sido ignorados pelos diretores22.

42. Além disso, como também apontado pelas defesas, era comum que os assessores dos

demais diretores se reunissem com os assessores do diretor responsável pela pauta em

questão para esclarecer eventuais dúvidas, elaborando pequenos resumos e comentários que

eram registrados no Sistema de Apoio às Reuniões da Diretoria Executiva (SDE), que

ficavam disponíveis a todos os assistentes. Como destacaram os referidos acusados, alguns

tópicos registrados diziam respeito a questões apontadas pela SPS como pontos de alerta23.

43. Finalmente, no dia 26.02.2010, foram submetidas 44 matérias à deliberação dos

diretores, sendo que a primeira a ser apreciada foram as proposições do DIP 02/2010,

atinentes ao COMPERJ. Note-se que as pautas das reuniões da diretoria eram usualmente

extensas, não se podendo, portanto, inferir que, no caso, o processo decisório destoa do

ordinário nem que seria maculado simplesmente em razão do elevado número de temas.

44. Especificamente em relação ao Projeto COMPERJ, constou na Ata 4797, na parte

destinada às deliberações formais:

“1) Pauta nº 104 – UNIDADE ABASTECIMENTO PETROQUÍMICA (ABPQ) – Aprovação do Programa Complexo Petroquímico do Rio de

Janeiro – Comperj, com Antecipação de Gastos e Autorização Para

21 Consta da ata que a reunião teve início às 10:45h do dia 25.02.2010, com a primeira parte, destinada às

apresentações, tendo sido suspensa às 22h e retomada no dia 26.02.2010, às 9:15h, para exame das pautas

submetidas à deliberação da Diretoria Executiva, terminando às 13:30h.

22 Segundo consta dos autos, a referida apresentação trazia, dentre outras, informações sobre a) VPL do projeto

nos vários cenários considerados, inclusive sobre o VPL negativo do Projeto Trem 1, nos cenários de referência

e robustez, e o VPL positivo para o Programa como um todo; b) Variação de VPL considerando diferentes

sensibilidades de preços e mercados e cronograma de diesel agressivo; c) Consideração de perpetuidade e do

Regime Especial no qual a REDUC estava enquadrada como premissas adotadas e impacto no VPL caso não

fosse obtido o incentivo tributário; d) Cronogramas de implantação do Programa; e) Necessidade de

antecipação de contratações da Etapa 1 do Programa e de off-sites.

23 A defesa cita, por exemplo: (i) a existência de diferentes estágios de maturidade em relação às diversas

unidades e instalações do COMPERJ e (ii) as premissas utilizadas para a análise econômica do

empreendimento (Doc. SEI 799213, fls. 37-38).

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Execução do Primeiro Trem de Refino (DIP-AB-PQ-2/2010, de 15-12010): O Diretor Paulo Roberto Costa submeteu à Diretoria Executiva a

matéria da referência, propondo no parágrafo 34 do DIP em apreço: 34.1)

aprovar a nova configuração do Comperj e a transformação do projeto em

um “Programa Comperj”, constituído de três etapas e seus projetos

correspondentes (o resumo executivo de cada projeto encontra-se no arquivo

Resumo Executivo dos Projetos, anexo ao DIP em causa), bem como seu novo

cronograma, conforme tabela a seguir (...) 34.2) designar a Comperj

Participações S.A. como responsável pela condução do Programa Comperj –

Etapa 2 e do 2º Trem de PP da Etapa 3, de acordo com o cronograma

apresentado no Arquivo Cronograma, anexo ao DIP em pauta, determinando

que as aprovações das mudanças de fases, dentro das etapas, observem a

metodologia de aprovações de projetos praticada pela Petrobras; 34.3)

designar a Área de Negócio de Abastecimento, como responsável pela

condução do Programa Comperj – Etapa 3, com exceção do 2º Trem de PP,

de acordo com o cronograma apresentado no Arquivo Cronograma, anexo ao

referido DIP, determinando que as aprovações das mudanças de fases, dentro

das etapas, observem a metodologia de aprovações de projetos praticada pela

Petrobras; 34.4) autorizar a realização da Fase de Execução (Fase IV) do

Projeto Comperj Refinaria Trem 1, primeiro trem de refino, que

constitui a Etapa 1 do Programa Comperj, determinando que a Área de

Negócio de Abastecimento, em articulação com a unidade Engenharia,

conduza o empreendimento em questão; 34.5) aprovar o retorno dos

projetos de primeira geração petroquímica (Projeto Comperj “Steam Cracker”

e Projeto Comperj Aromáticos), atualmente na Fase III, para a Fase II, e FCC

Petroquímico, também na Fase III, para a Fase I, em função das alterações

propostas em suas capacidades e matérias-primas; 34.6) aprovar o orçamento

para a Fase II da Etapa 2 e para a Fase I da Etapa 3, no valor de US$250

milhões (duzentos e cinquenta milhões de dólares) para a elaboração de

estudos de processo, estudos ambientais, projetos conceituais e seleções de

tecnologia; 34.7) autorizar a antecipação de gastos para o Programa

Comperj referente aos “off-sites”, infraestrutura e extramuros, conforme

o parágrafo 29 do mencionado DIP (US$3,23 bilhões – três bilhões e

duzentos e trinta milhões de dólares), mediante autorização, na época

própria, de acordo com os limites de competência vigentes; 34.8)

determinar que a Área de Negócio de Abastecimento apresente, no prazo de

até 30 dias, proposta de absorção da Refinaria (1º e 2º trens de refino e PFCC

petroquímico) pela Petrobras, com o objetivo de torná-la mais uma Unidade

de Negócio do Sistema; 34.9) determinar que a Área de Negócio de

Abastecimento, em articulação com a Área Financeira, busque que os

resultados ora obtidos condicionem as negociações com a Braskem S.A.,

buscando-se a maior rentabilidade possível para a Petrobras. Da mesma

forma, devem-se buscar arranjos societários com os outros parceiros que

também maximizem os resultados da Petrobras; 34.10) determinar que a

Área de Negócio de Abastecimento apresente, no prazo de até 90 dias,

proposta de reestruturação societária do Complexo, tendo em vista a absorção

da Refinaria, o recente acordo com a Braskem S.A. e os novos negócios ora

propostos; e 34.11) determinar que a Área de Negócio de Abastecimento,

em articulação com a Área Financeira, busque o mesmo tratamento

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relativo aos tributos federais (PIS-COFINS, II e IPI) dado pelo Regime

Especial de Incentivos ao Desenvolvimento de Infraestrutura da

Indústria Petrolífera das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste

(REPENEC) à Refinaria Abreu e Lima S.A. (RNEST), bem como

assegure os benefícios fiscais previstos na Lei Estatual nº 5.592/2009, no que

se refere ao diferimento de ICMS, para os derivados gerados nas unidades

de refino de petróleo do Comperj, mediante promulgação de novo

Diploma Legal por parte do Estado do Rio de Janeiro (RJ). DECISÃO: A Diretoria Executiva aprovou as proposições formuladas.” (grifei) 24

45. Como se observa da referida ata, os diretores debateram sobre o COMPERJ durante

as apresentações realizadas em 05.02.2010 e 25.02.1020, e aprovaram, em 26.02.2010, o

DIP 02/201025. Constata-se que a Ata 4797 registrou determinações da Diretoria Executiva

para que fossem perseguidos arranjos societários com os parceiros do Programa que

maximizassem os resultados da Petrobras e, ainda, que fossem adotadas providências para a

concretização dos incentivos tributários que teriam sido considerados na proposta aprovada,

a indicar o direcionamento de problemas que, na visão da Acusação, também teriam sido

negligenciados pelos referidos administradores.

46. Com relação às referidas ressalvas, acompanho as ponderações feitas pelo Diretor

Gustavo Gonzalez, acrescentando apenas que, a meu ver, havia mais de um tipo de alerta na

documentação de suporte. Alguns tratavam, diretamente, de riscos empresariais (como, por

exemplo, alerta de risco de descumprimento de um cronograma ou acerca da atratividade do

projeto em razão do VPL negativo), enquanto outras eram atinentes a questões técnicas ou

metodológicas (como, apenas para ilustrar, o entendimento quanto à inadequação no uso de

perpetuidade para cálculo do VPL).

47. De todo modo, não identifico nas ressalvas e nas recomendações destacadas pela

Acusação elementos que constituam, prima facie, sem exame de mérito quanto ao

PROGRAMA COMPERJ ou o Projeto Trem 1, sinais de alerta que, além de aumentar o grau

de risco associado à sua aprovação, claramente invalidassem a proposição em si.

48. Cabe ressalvar, ainda, com relação aos alegados descumprimentos de normativos

24 Estavam presentes na reunião que aprovou por unanimidade a transformação em programa COMPERJ, com

antecipação de gastos, os seguintes diretores: José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Maria das Graças Foster, Almir

Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Paulo Roberto Costa e Renato de Souza Duque.

25 Como era praxe na Companhia, a Ata 4797 reproduziu, para cada pauta, os itens dos respectivos DIPs em

que constavam as proposições submetidas à Diretoria Executiva pelas unidades interessadas, e informou, então,

se teria havido a aprovação de cada matéria e/ou alguma determinação adicional por parte dos diretores. Como

informa o Relatório de Acusação, de acordo com os depoimentos dos ex-diretores, os assuntos não costumavam

ser rejeitados e quando isso ocorria o assunto era apenas retirado de pauta até que houvesse consenso. Dessa

forma, não ficava consignada em Ata a “não aprovação”.

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internos da Companhia, que foram apontados regramentos que eram editados pela própria

Diretoria Executiva, a qual, portanto, não exorbitava ao excepcioná-los, caso entendesse

adequado. O fato de não ter sido registrada a excepcionalização da recomendação, embora

não reflita padrão de transparência desejável, ou mesmo exigível de uma sociedade de

economia mista, não se traduz, de per se, em inobservância do dever de diligência.

49. Por fim, especificamente com relação ao VPL negativo do Projeto Trem 1 quando

isoladamente considerado (isso é, se analisado fora do PROGRAMA COMPERJ), a meu

ver, não faz sentido reputar que o alerta a respeito foi desconsiderado na reflexão quando,

em verdade, por sua relevância, foi objeto de menção expressa no próprio DIP26.

50. A Acusação parece ter partido da premissa de que os diretores tinham de ter

evidenciado que refletiram sobre as questões que foram objeto das ressalvas ou

recomendações, as quais, por seu conteúdo de mérito, a própria Acusação reputou que não

poderiam ter sido objeto de uma atuação diligente dos diretores. Como dito, entretanto, esse

ônus probatório cabia à Acusação, que, por sua vez, entendo não ter reunido um conjunto de

indícios robustos e convergentes a comprovar que os diretores não refletiram sobre tais

ressalvas e recomendações ao decidirem pela aprovação da referida proposição.

51. Por conseguinte, diante do quadro fático-probatório delineado neste PAS, entendo

que a Acusação não conseguiu se desincumbir do ônus probatório que lhe cabia e, assim, no

exame do processo decisório sob o prisma procedimental aplicável na revisão deste caso,

não alcanço convicção quanto à alegada falta de diligência dos diretores da Petrobras, na

deliberação tomada em 26.02.2010, concernente à aprovação da transformação do Projeto

COMPERJ em programa e do início da Fase IV do Programa Trem 1.

III. CONCLUSÃO

52. Pelo exposto, acompanho o voto do Diretor Gustavo Gonzalez:

(iii) pelo reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva da CVM no que se

refere à acusação em face de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira

Estrella, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Nestor Cuñat Cerveró e Renato de

Souza Duque, na qualidade de diretores estatutários da Petrobras, por falta ao

dever de diligência, ao aprovarem a passagem da Fase II para a Fase III do Projeto

COMPERJ (infração ao art. 153 da Lei nº 6.404/1976);

26 v. item 16 do DIP 02/2010.

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(iv) pelo reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva da CVM no que se

refere à acusação em face de Dilma Vana Roussef, na qualidade de membro do

conselho de administração da Petrobras, por falta ao dever de diligência na

fixação de limites de alçada da diretoria executiva da Companhia (infração ao

art. 153 da Lei nº 6.404/1976); e

(v) pela absolvição de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella,

Maria das Graças Silva Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo, na qualidade

de diretores estatutários da Petrobras, por falta ao dever de diligência na

aprovação da transformação do Projeto em Programa COMPERJ (infração ao art.

153 da Lei nº 6.404/1976).

53. Quanto às demais imputações, reporto-me às razões constantes do detalhado voto do

Diretor Relator, para acompanhá-las integralmente, assim como suas conclusões.

É como voto.

Rio de Janeiro, 03 de novembro de 2020.

Flávia Sant´Anna Perlingeiro

Diretora

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Manifestação de Voto – Página 16 de 16

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR N° 06/2016

SEI Nº 19957.011654/2019-14

Reg. Col. 1511/19

Acusados: Almir Guilherme Barbassa e Outros

Assunto: Apurar possível inobservância de deveres fiduciários dos

administradores da Petrobras na construção do Complexo

Petroquímico do Rio de Janeiro. Infração aos artigos 153,

154, §2º, “c”, 155, e 163, I, da Lei n° 6.404/76.

Diretor Relator: Henrique Machado

MANIFESTAÇÃO COMPLEMENTAR DE VOTO

1. Iniciado o julgamento do processo em 24 de agosto de 2020, proferi voto

pela condenação dos diretores da Petrobras por terem faltado com o dever de diligência

na aprovação de etapas do projeto de construção do COMPERJ1, em razão do

comportamento por eles adotado em cada uma das deliberações, o qual se demonstrou,

conforme razões consignadas em meu voto, divorciado dos padrões de diligência

esperados às circunstâncias.

2. Propus também a condenação dos diretores Paulo Roberto Costa e Renato

Duque por terem aprovado etapas de construção do COMPERJ em troca de vantagens

indevidas, em flagrante violação ao dever de lealdade.

3. Por fim, requeri a absolvição do conselho de administração e fiscal da

Petrobras da acusação de omitir-se no estabelecimento de limites de alçada para a

diretoria porque os elementos de prova colacionados aos autos demonstraram que o

órgão máximo havia deliberado assuntos de competência originária da diretoria, em

função justamente da fixação prévia dos limites de alçada, na forma prevista pelo art.

28, V, do estatuto social da Petrobras.

1

As abreviaturas aqui utilizadas seguem o mesmo padrão adotado na elaboração do relatório e voto.

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Voto – Página 1 de 10

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4. Com o retorno do processo à pauta, após a devolução de vista do Diretor

Gustavo Gonzalez e a manifestação de voto proferida pela Diretora Flávia Perlingeiro, e

considerando a relevância deste julgamento como precedente desta Comissão, tenho

como oportuno realizar algumas considerações a propósito de alguns dos novos

argumentos sufragados pelos votos divergentes.

5. Registro que o faço com o firme propósito de ampliar o debate de elevado

espírito público que historicamente esta Comissão promove sobre o assunto, cujo

confronto de ideias é necessário para a melhoria do ambiente regulatório e, por

consequência, para a evolução e a higidez do mercado de capitais brasileiro.

6. A reflexão principal que gostaria de provocar refere-se à utilização da regra

da decisão negocial (“business judgment rule”) para afastar a aplicação cogente do

rigoroso sistema de deveres fiduciários imposto ao administrador das companhias

abertas. Ao enunciar minuciosamente tais deveres, o legislador buscou coibir e dissuadir

comportamentos indesejados que pudessem causar prejuízos à coletividade social dada a

importância das companhias para o desenvolvimento econômico e a responsabilidade

dos administradores na gestão de recursos de terceiros advindos da poupança popular.

7. Assim, compete a esta Comissão debater o uso da regra da decisão negocial

em harmonia com os deveres fiduciários estabelecidos em lei, especialmente o dever de

diligência, de sorte a equilibrar o exercício do poder gerencial e a prevenção de abusos,

sob pena de enfraquecer, em sede de julgamento, o sistema dos deveres fiduciários, em

prejuízo do próprio regime jurídico aplicável às sociedades anônimas.

8. Com efeito, ao longo da evolução do entendimento doutrinário e

jurisprudencial desta comissão, consagrou-se adequadamente o entendimento de que a

análise da aderência de determinada conduta ao padrão de diligência previsto em lei

deve ser feita com foco no aspecto procedimental. Em apertada síntese, o que deve ser

objeto de exame para aferir o cumprimento do dever de diligência é a forma segundo a

qual o administrador se desincumbe de suas atribuições e não o resultado final de suas

decisões2, porquanto este está sujeito a diversas circunstâncias fora do controle do

administrador.

9. Não seria mesmo possível admitir outra interpretação, uma vez que esta é a

única que se coaduna com a natureza do dever de diligência. A aferição do

cumprimento desse dever requer a verificação, em cada caso concreto, do emprego pelo

2

Sobre o tema: CAMPOS, Luiz Antonio de Sampaio. Deveres e responsabilidades. In: LAMY FILHO,

Alfredo; PEDREIRA, José Luiz Bulhões (Coords.). Direito das Companhias. 2ª Edição. Rio de Janeiro:

Forense, 2017, p. 805; GONZALEZ, Jesus Quijano. La responsabilidad civil de los administradores de la

sociedad anonima: aspectos sustantivos. Universidade de Valladolid, Caja de Ahorros y Monte de Piedad

de Salamanca, 1985, pp. 186/187.

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Voto – Página 2 de 10

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administrador de esforços necessários e proporcionais para o alcance de determinado

resultado. Eventual resultado insatisfatório não demonstra, portanto, falta de diligência.

10. Antes de prosseguir, assevero que não tenho a intenção de minimizar ou

mesmo retirar a importância da business judgment rule como standard de revisão ou

regra para enquadrar as hipóteses em que administradores responderão pessoalmente

pelos prejuízos que causarem à sociedade anônima. Ela auxilia a compreensão de que a

obrigação de um administrador é empreender os melhores esforços possíveis em sua

atividade, de modo a buscar o melhor resultado possível para a companhia, e evita que

administradores sejam coagidos a adotar posturas excessivamente conservadoras, em

prejuízo do interesse social.

11. Diante da liberdade e discricionariedade que os administradores têm para

gerir os negócios sociais, ainda que uma decisão possa causar prejuízo, tal adversidade,

por si só, não caracterizará o inadimplemento de sua obrigação desde que o

administrador tenha sido diligente no procedimento adotado para a perseguição do

melhor interesse da companhia.

12. No entanto, diversas são as críticas relacionadas à formulação da business

judgment rule, sua recepção pela Lei nº 6.404/76 e a sua correta aplicação pela CVM.

13. A doutrina discute a business judgment rule expondo que a sua aplicação é

cercada de controvérsia em Delaware, onde existe bastante descontentamento quanto ao

tratamento leniente conferido pelas cortes de justiça de Delaware aos administradores,

sem mencionar as incertezas quanto à extensão da regra a diretores3. Do mesmo modo,

3 “Cumpre refletir ainda, sobre a medida em que os contornos assumidos pela business judgment rule nos

Estados Unidos devem modular a responsabilidade dos administradores no direito brasileiro. Por óbvio, a

lei acionária brasileira não exige que seja aqui aplicada a regra da decisão empresarial nos moldes da

atual jurisprudência de Delaware – embora, evidentemente, tampouco impeça que seja ela (ou qualquer

outra) utilizada como fonte de inspiração. Há, com efeito, poucos traços mais característicos da cultura

jurídica nacional do que a propensão ao recurso seletivo às soluções de direito estrangeiro. Contudo,

importante razões de ordem jurídica, política e econômica aconselham cautela no transplante de soluções

jurídicas consolidadas no contexto norte-americano. De um lado, há considerável margem para dúvidas

sobre a eficiência do atual regime de responsabilidade civil dos administradores daquele país. Isso porque

a jurisprudência societária de Delaware é sabidamente influenciada pelos interesses desse estado em atrair

o maior número possível de companhias a fim de incrementar a sua arrecadação. Vigora nos Estados

Unidos, como se sabe, um sistema de ‘competição regulatória’ em matéria societária, pois é lícito às

companhias escolher livremente o seu estado de constituição e, por conseguinte, o sistema de direito

societária aplicável. Embora o regime jurídico de Delaware, decorrente dessa dinâmica, seja mais

favorável aos interesses dos acionistas do que o de outros estados, é nítida a sua preocupação em não

desagradar demasiadamente os administradores – os quais, afinal, são responsáveis por propor o registro

ou a migração para Delaware (assim também determinando, em última análise, a magnitude de suas

receitas tributárias)”. Pargendler, Mariana. Responsabilidade Civil dos Administradores e Business

Judgment Rule no Direito Brasileiro. Revista dos Tribunais, v. 953, 2015, p. 53.

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há críticas quanto à concepção da regra da decisão negocial como padrão de revisão de

conduta dos administradores de companhias4.

14. No que se refere à aplicação da regra da decisão negocial pela CVM,

importante destacar o debate havido sobre o assunto no âmbito do Conselho de

Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”). No julgamento do recurso nº

10372.000141/2016-23, de 21 de agosto de 2018, o CRSFN convolou o arquivamento

de uma acusação da CVM em multa justamente porque o fundamento da absolvição

pelo descumprimento do dever de diligência amparou-se, equivocadamente, na regra da

decisão negocial. Cabe, por oportuno, trazer à colação trechos do voto condutor do

Conselheiro Relator Carlos Portugal Gouvêa:

Para afastar a violação do dever de diligência pelo acusado, a CVM

pautou-se, resumidamente, nos 3 (três) parâmetros que, de acordo com

a jurisprudência anterior da própria CVM, comporiam a regra de

deferência à decisão negocial importada do direito estrangeiro, quais

sejam, que para que a decisão seja conservada e o administrador não

seja responsabilizado, deve ser tomada de forma (i) informada, (ii)

desinteressada e (iii) refletida. [...]

No entanto, o estudo do conceito originário da business judgment rule

como surgiu no direito estadunidense, particularmente na

jurisprudência do Estado de Delaware, demonstrará claramente o

equívoco da presente decisão, pois tal conceito é aplicado no direito

comparado de forma muito mais restritiva do que passou a ser

aplicada pela CVM.

Inicialmente, a utilização do conceito da business judgment rule no

caso presente pela CVM foi feita de forma fracionada, incidindo no

primeiro problema mencionado acima. Digo fracionado, pois

desconexo do resto do sistema de deveres fiduciários, conforme

aplicado pelo direito societário estadunidense. Em essência, a

aplicação da business judgment rule pressupõe que os deveres

fiduciários de diligência (duty of care) e lealdade (duty of loyalty)

tenham sido observados. [...]

Outro ponto relevante é que na jurisprudência estadunidense não se

identifica a cisão trazida na jurisprudência da CVM entre decisão

“informada” e “refletida”, na medida em que a reflexão que precede a

4 “De uma forma ou de outra, a concepção da regra como um standard of review não escapa de críticas.

Lori McMillan, usando como exemplo de aplicação dessa visão o caso Omnicare, Inc. v. NCS Healthcare,

destaca que essa teoria cria duas infelicidades: (i) administradores que atuarem de boa-fé podem utilizar a

business judgment rule como um escudo contra sua responsabilização pessoal; e (ii) a regra parece apenas

rebaixar a régua de responsabilização da mera negligência para um padrão menor, como a negligência

grave. O professor Stephen Bainbridge se junta aos críticos e afirma que enxergar a business judgment

rule como um padrão de revisão faria com que a intervenção judicial deixasse de ser exceção para se

tornar a regra. Seria, como ele diz, colocar a carroça na frente do cavalo, pois, caso se admita tal

concepção, os juízes, em primeiro lugar, procurarão quebras nos deveres fiduciários para somente depois

se absterem de avaliar a decisão tomada”. BRIGAGÃO, Pedro Henrique Castello. A Administração de

Companhias e a Business Judgment Rule. São Paulo: Quartier Latin, 2017. p. 86 e 87.

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decisão é subsumida no conceito de “informed decision”. Uma

interpretação adequada da língua inglesa nos faria

necessariamente concluir que o que os juízes do Estado de

Delaware buscaram dizer não foi apenas que a decisão deveria ser

tomada com base em informações suficientes, mas que a decisão

deveria ser tomada de forma também refletida e justificada. Tal

critério é demonstrado tanto pela existência de prova de que os

administradores tinham informações, quanto de que deliberaram

adequadamente sobre a questão.

Uma análise mais detalhada da jurisprudência estadunidense nos

levaria a reconhecer tal sentido amplo do conceito de “informed

decision”. De acordo com as cortes do Estado de Delaware, uma

decisão será informada se for tomada com base em todos os fatos

relevantes e disponíveis, no âmbito de um processo decisório

cuidadoso e a extensão das informações necessárias é aquela que o

administrador “racionalmente acredita ser apropriado naquelas

circunstâncias”. Ou seja, não é apenas a informação, mas a própria

interpretação da informação que é relevante. Logicamente se espera

que, de um processo decisório em que o administrador se muniu de

todas as informações relevantes e disponíveis, decorra uma decisão

refletida. [...]

15. Como bem ressaltado no mencionado voto, a aplicação da regra negocial

decorre do cumprimento dos deveres fiduciários e, não, o inverso. Do contrário, a

business judgment rule afastaria a capacidade de avaliar o efetivo cumprimento pelos

administradores dos deveres fiduciários estabelecidos na Lei nº 6.404/76.

16. A par disso, entendo, conforme jurisprudência desta Comissão5, que ao

avaliar decisões negociais tomadas por administradores de companhias abertas, deve ser

adotada, nos seus estritos limites, a presunção relativa contida na business judgment

rule de que, ante a inexistência de fatos que demonstrem má fé, fraude, ou conflito de

interesses do administrador, e ante a inexistência de qualquer falha procedimental

no respectivo processo decisório, as decisões de um administrador devem, em

princípio, ser consideradas regulares. Isto é, tais decisões gozam da presunção

relativa de que foram tomadas buscando o melhor interesse social.

17. No caso dos autos, as provas demonstram inequivocamente que a decisão

tomada pelos administradores da Petrobras, injustificadamente, não observou a

Sistemática Corporativa, procedimento estabelecido para amparar o processo de tomada

de decisão relativamente a projetos de investimentos. Restou sobejamente comprovada

a falha procedimental no processo decisório estabelecido para a aprovação de etapas da

construção do COMPERJ.

5

PAS CVM nº 03/02, Rel. Norma Jonssen Parente, j. em 12.02.2004; PAS CVM nº RJ2008/9574, Rel.

Ana Novaes, j. em 27.11.2012; e PAS CVM nº RJ2005/1443, Rel. Pedro Oliva Marcilio, j. em

10.05.2006.

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18. Além disso, havia diversos sinais de alerta a respeito da inviabilidade

econômica do projeto e das diversas recomendações e sugestões técnicas consignadas

em pareceres técnicos. Tudo isso devidamente evidenciado nos autos é prova suficiente

para demonstrar a irregularidade do comportamento dos administradores no processo

decisório de aprovação do COMPERJ.

19. Diante de tantos elementos probatórios da culpa grave dos administradores

da Petrobras, não deveria prevalecer, de acordo com a ampla jurisprudência desta

Comissão, a presunção relativa conferida pela regra de decisão negocial de que aquelas

decisões teriam sido tomadas no melhor interesse da Petrobras, pois a infração aos

normativos internos da Petrobras e o descuido diante dos diversos sinais de alerta

levantam fundadas dúvidas quanto à lisura e boa-fé da decisão tomada pelos

administradores.

20. Assim, o emprego da business judgment rule para eximir a responsabilidade

dos administradores em casos como o presente processo padece de, ao menos, dois

problemas. Primeiro, afasta-se dos precedentes da Autarquia sobre o tema, alargando

sobremaneira a extensão da regra da decisão negocial, motivo que já foi objeto de

reforma pelo órgão recursal. Segundo, reduz, sem aparente fundamento, a rigidez do

cumprimento do dever de diligência estabelecida pela lei das sociedades anônimas.

21. A regra deve ser utilizada com os devidos cuidados, de maneira muito mais

restritiva, de modo a não responsabilizar o administrador que, mesmo de boa-fé, sem

interesse ou conflito, e ante a inexistência de qualquer falha procedimental no

respectivo processo decisório, ainda assim, toma decisão que causa prejuízo à

companhia, conforme destaca a doutrina sobre o assunto6:

Ao cabo, a presunção constitui imposição do ônus da prova a quem

contesta a decisão negocial. Enquanto não houver indicativos de que

a conduta do administrador se incumbiu de má-fé, falta de

diligência ou desrespeito aos interesses sociais, tanto ele quanto a

sua decisão manter-se-ão intactos e protegidos pela business

judgment rule. Em outras palavras, o administrador não será

responsável e a decisão não será substituída ou invalidada. Contudo, se

o autor demonstrar que algum desses vícios está presente na

atuação do réu, a presunção cai.

[...] Nas situações em que a presunção é derrubada, o ônus da prova

é transferido para os administradores réus, que deverão provar que

a operação se deu de maneira totalmente justa aos interesses da

companhia e de seus acionistas.

6 BRIGAGÃO, Pedro Henrique Castello. A Administração de Companhias e a Business Judgment Rule.

São Paulo: Quartier Latin, 2017. p. 91.

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22. Assim, diante da falha no processo de tomada de decisão, emerge a

necessidade de o administrador demonstrar que, apesar disso, ele ainda assim estaria

perseguindo o melhor interesse da companhia. Em outras palavras, incumbia aos

Acusados demonstrar que tinham boas razões técnicas para descumprirem as regras de

governança corporativa e para ignorarem os sinais de alerta contidos nos pareceres.

Neste contexto, tornava-se imperiosa a evidenciação de que a decisão foi tomada, a

despeito de tudo isso, em consonância com o padrão de diligência exigido pela Lei nº

6.404/1976.

23. No caso vertente, resta incontroverso que os Acusados foram informados

que atuavam em desconformidade com a Sistemática Corporativa e que foram

informados por diversas áreas da Petrobras dos riscos da decisão de investimento. É de

todo razoável pressupor que alertas dessa magnitude causaram reflexão por parte dos

administradores e que eles até devem ter discutido o problema nas reuniões, como

asseveram as defesas. Entretanto, diante da natureza estratégica do investimento e dos

valores bilionários envolvidos, assim como da percuciência dos alertas técnicos, a

tomada de decisão deveria ter sido justificada. Ocorre, contudo, que inexiste nos autos

qualquer registro das discussões que alegam ter tido e, ainda mais grave, não há

evidencia de mínimas justificativas para as decisões tomadas.

24. Perceba-se, por evidente, que num contexto como o dos autos apenas uma

justificativa válida da decisão permitiria avaliar a existência de “má-fé, fraude e

desinteresse”. E, se assim tivesse ocorrido, independentemente do resultado do

investimento, a adequação do procedimento formal de decisão teria atraído a presunção

de que trata a business judgment rule.

25. Para além da prática ordinária das companhias e da permissão de registro

sumário das decisões, a ideia de que decisões estratégicas e patrimonialmente relevantes

de uma companhia possam contrariar os normativos internos e desconsiderar os riscos

apontados por pareceres técnicos sem qualquer justificativa subverte a regra de decisão

negocial. Mais do que isso, se traduzida em entendimento dominante, tais normativos e

pareceres correm o risco de se tornarem atos pró-forma destinados ao cumprimento

estéril de um procedimento burocrático voltado a proteger administradores contra a

revisão administrativa e judicial de suas decisões, sempre que contrariarem a ambição

legítima ou não da administração.

26. O quadro é ainda mais alarmante em se tratando de uma sociedade de

economia mista, com controle acionário concentrado e ingerência estatal nos negócios

privados. A Companhia, ainda que sujeita a regime jurídico híbrido, possui deveres de

transparência, motivação e prestação de contas que restaram bastante olvidados no

presente caso.

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27. Nesse ponto é impossível não lembrar do mencionado voto do Justice Oliver

Wendell Holmes, que, também vencido, assim consignou:

Great cases like hard cases make bad law. For great cases are called

great, not by reason of their importance in shaping the law of the

future, but because of some accident of immediate overwhelming

interest which appeals to the feelings and distorts the judgment. These

immediate interest exercise a kind of hydraulic pressure which makes

what previously was clear seem doubtful, and before which even well

settled principles of law will bend.7

28. No caso vertente, os administradores aprovaram etapas do projeto de

construção do COMPERJ apoiados em documentação que trazia informações que

retiravam a credibilidade das premissas aprovadas. Deve-se reconhecer, neste particular,

o menor grau de confiança de uma decisão respaldada em documentos divergentes, o

que exige maior cuidado dos administradores para justificar a decisão. Reitero, em linha

com o Voto que proferi, que a mera ata da reunião informando que determinado assunto

foi aprovado, sem expor a razão pela qual tal decisão se deu contrariamente aos

documentos técnicos que a suportava, não pode ser suficiente para provar a diligência

dos Acusados.

29. Aliás, o fato de a ata ser lavrada sob a forma de sumário, como permitido

pela legislação societária, não impossibilita que seja consignada a justificativa da

decisão, tampouco obsta que outros documentos possam espelhar as discussões havidas

sobre o assunto. Não posso deixar de mencionar que no julgamento do PAS CVM nº

2015/106678, de minha relatoria, o acusado foi absolvido exatamente porque havia farta

documentação a respeito dos debates e reflexões ocorridos no âmbito da diretoria, do

conselho de administração e do conselho fiscal da Petrobras. Naquela oportunidade, o

teor das discussões foi registrado pelos órgãos sociais da Petrobras e devidamente

trazido aos autos pela defesa, o que foi preponderante para firmar minha convicção pela

absolvição do acusado.

30. A exigência da formalização das decisões de companhias abertas e a

impossibilidade de se considerar uma decisão refletida tendo por base alegações não

comprovadas pelas defesas não é nenhuma inovação nesta CVM, tendo sido inclusive

objeto de registro pelo Presidente Marcelo Barbosa9, que assim se posicionou sobre o

tema:

7 Northern Securities Co. v. United States, 193 U.S. 197, 400-411 (1904).

8 Julgado em 07.02.2017.

9 PAS SEI nº 19957.005981/2016-86, j. em 19.11.2019.

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Antes de concluir, considero importante ressaltar, inclusive para

reiterar orientação que aproveita a todos os administradores de

companhias abertas, que, justamente porque a análise do cumprimento

do dever de diligência recai sobre o processo que levou os

administradores a tomarem determinada decisão, é parte deste dever

que tais agentes demonstrem que efetivamente atenderam aos

cuidados que deles se espera.

É salutar, portanto, que a administração das companhias abertas tenha

por política a manutenção de registros suficientes para que se possa

evidenciar as tratativas havidas a respeito de temas relevantes bem

como os participantes envolvidos, com a minúcia suficiente para

que se permita compreender a evolução dessas discussões,

providências consideradas e requeridas, justificativas

apresentadas, dentre outros elementos que permitam à própria

companhia e, conforme o caso, a terceiros, averiguar a aderência das

práticas de gestão e mesmo a aderência das condutas às exigências

legais.

Não ignoro, por óbvio, que diversas informações constantes de

discussões havidas no âmbito de órgãos de administração apresentam

elevado grau de sensibilidade. Portanto, a preocupação externada no

parágrafo anterior deve ser entendida com a devida dose de bom

senso, de forma que os registros que venham a ser feitos sejam apenas

aqueles razoáveis, observado um juízo de necessidade e conveniência.

No caso sob discussão, temos um exemplo claro de situação em

que a insuficiência dos registros dificulta sobremaneira as defesas

dos acusados, dentre outras consequências negativas.

Ademais, considero que os esforços empreendidos pelos acusados

poderiam ter sido maiores quanto à formalização daquilo que

alegaram ter considerado para a formação de sua convicção. A

este propósito, chamo atenção para os argumentos apresentados

pelas defesas de que a deliberação foi refletida, pois foi objeto de

avaliação por cerca de um ano; que as negociações que a

Companhia travava à época com seus credores no âmbito de sua

recuperação judicial foram fundamentais para a decisão tomada;

assim como que a alternativa de submeter o conflito à arbitragem

foi desconsiderada em razão dos custos envolvidos.

Esses aspectos claramente poderiam ter conferido maior respaldo

à higidez do processo decisório, mas não há nos autos qualquer

documento que demonstre que de fato foram levados em conta

pelos administradores, razão pela qual não entendo ser possível

considerá-los na avaliação da conduta dos acusados. No primeiro

caso, por exemplo, desde a eleição dos conselheiros independentes até

a efetiva deliberação em 17.11.2014, há um único registro das

discussões que tiveram sobre o tema, em 30.04.2014, sem que fosse

possível examinar se, após essa data, o assunto teria sido objeto de

novas discussões.

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Voto – Página 9 de 10

Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 169

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

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Com relação aos dois últimos argumentos, tampouco consta, dos

documentos que subsidiaram e documentaram a deliberação de

17.11.2014, que a conduta dos credores no curso da recuperação

judicial, bem como os custos envolvidos no procedimento arbitral

foram avaliados e considerados pelos administradores em seu

processo de tomada de decisão.

31. Aliás, como claramente se observa, não se trata de inversão do ônus da

prova, mas de sua correta distribuição no âmbito do processo, dado que cabe, de um

lado, à acusação provar os fatos constitutivos da pretensão punitiva (materialidade e

autoria), atribuição que, como visto, a Acusação se desincumbiu; e, de outro, à defesa, a

prova quanto aos eventuais fatos que possam comprovar a ausência de culpa nas

condutas apontadas irregulares, o que os Acusados não lograram demonstrar.

32. Diante da presente Acusação, pode-se afirmar que a alegação de inversão do

ônus de prova em razão da necessidade de os Acusados comprovarem o quanto alegam

é, no mínimo, incoerente com o sistema jurídico e contrária aos precedentes desta

Comissão e às provas constantes do presente processo.

Termos que integram as razões do meu Voto.

Rio de Janeiro, 03 de novembro de 2020.

HENRIQUE BALDUINO MACHADO MOREIRA

DIRETOR RELATOR

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 06/2016 – Voto – Página 10 de 10

Voto Manifestação DHM (1132828) SEI 19957.011654/2019-14 / pg. 170