Educação Superior - Graduação

SEI/CADE - 1560210 - Voto Processo Administrativo Processo Administrativo nº 08700.002420/2022-69 Representante: Cade ex officio Representado: Conselho Federal de Odontologia ("CFO") Advogados: Juliano do Vale e Markceller de Carvalho Bressan Relatora: Conselheira Camila Cabral Pires Alves VOTO DA RELATORA VERSÃO ÚNICA DE ACESSO PÚBLICO Ementa: PROCESSO ADMINISTRATIVO. SUPOSTA PRÁTICA RESTRITIVA NOS MERCADOS DE SERVIÇOS ODONTOLÓGICOS E ENSINO SUPERIOR. CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA (CFO). RESOLUÇÃO CFO Nº 197/2019. PROIBIÇÃO DE REGISTRO DE EGRESSOS DE CURSOS DE ODONTOLOGIA NA MODALIDADE EAD. CONDENAÇÃO. APLICAÇÃO DE PENALIDADES NÃO-PECUNIÁRIAS. SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO 1.1. Da instauração do processo administrativo 1.1.1. Da manifestação da Anup 1.2. Da instrução do processo administrativo 2. DA DEFESA DO REPRESENTADO 3. DOS PARECERES TÉCNICOS 3.1. Parecer da PFE/Cade 3.2. Parecer do MPF/Cade 4. SOBRE O REPRESENTADO 5. APLICAÇÃO DA LEI Nº 12.529/2011 AOS CONSELHOS PROFISSIONAIS E AO PRESENTE CASO 6. DA ANÁLISE DO MÉRITO 6.1. Da conduta analisada 6.1.1. Da redação da Resolução CFO-197/2019 6.1.2. Da análise de legalidade 6.1.3. Da prática restritiva 6.2. Dos mercados afetados 6.2.1. Mercado de prestação de serviços odontológicos 6.2.2. Mercado de ensino superior no segmento de graduação em odontologia na modalidade EaD 6.3. Análise da capacidade de influência do Representado 6.4. Conclusão sobre o mérito 7. DOSIMETRIA DA MULTA 7.1.

Dos precedentes de multas aplicadas a conselhos profissionais 7.2. Da dosimetria do caso 8. PENA NÃO-PECUNIÁRIA 1. introdução Trata-se de processo administrativo instaurado pela Superintendência-Geral do Cade (“SG/Cade”), em 17/02/2023, em face do Conselho Federal de Odontologia (“CFO” ou “Representado”), por meio da fundamentação da Nota Técnica nº 7/2023/CGAA1/SGA1/SG/CADE (SEI 1191884), acolhida pelo Despacho nº 3/2023 (SEI 1192230), para apurar infração à ordem econômica decorrente da edição pelo CFO de normativo com potencial de prejudicar a concorrência nos mercados nacionais de prestação de serviços odontológicos e de ensino superior no segmento de graduação em odontologia na modalidade Ensino a Distância (“EaD”). De acordo com a Resolução CFO nº 197 de 29/01/2019 (“Resolução CFO-197/2019”), o CFO determinou, por meio de um ato infralegal, a proibição de registro e inscrição de profissionais formados em cursos de odontologia realizados integralmente na modalidade EaD, requisito essencial para prestação da atividade profissional odontológica.

Como os egressos de odontologia não podem exercer a profissão sem registro no CFO e nos CROs, a referida resolução, conforme Nota Técnica nº 7/2023 (SEI 1191884) exarada pela SG/Cade, geraria a redução de potencial oferta de serviços odontológicos, diante da restrição à entrada de novos profissionais no mercado de serviços odontológicos, além do desestímulo ao desenvolvimento de cursos de graduação EaD na área, pois, mesmo que esses cursos cumpram as exigências do Ministério da Educação (“MEC”), a demanda por eles tenderia a cair diante da impossibilidade de registro profissional. 1.1. Da instauração do processo administrativo No Processo Administrativo nº 08700.006146/2019-00, instaurado a partir de representação da Associação Nacional de Universidades Particulares (“Anup”), a SG/Cade apurou a conduta de abuso de poder regulamentar por parte do Conselho Regional de Medicina Veterinária (“CFMV”), por editar ato normativo que impedia o registro dos egressos de cursos superiores de medicina veterinária ministrados na modalidade EaD. A partir dessa investigação, foram encontrados indícios de que o Conselho Federal de Odontologia, o Conselho Federal de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (“CAU/UF”) e o Conselho Federal de Farmácia (“CFF”) teriam adotado condutas análogas.

O documento intitulado “Ata da CCCXXI Sessão Plenária Ordinária do CFMV”[1] registrou uma reunião deliberativa sobre a resolução do CFMV, relativa aos egressos de cursos superiores de medicina veterinária ministrados na modalidade EaD. Nesse contexto, o CFO, representado no presente processo, é mencionado, destacando-se seus esforços para "frear" a oferta de tais cursos. Com base nesse documento e em outras evidências — como a redação semelhante dos normativos editados pelos diferentes conselhos profissionais —, a SG/Cade concluiu que a Resolução CFO-197/2019 reflete um movimento conjunto de conselhos profissionais da área da saúde para limitar a expansão de cursos realizados na modalidade EaD, conforme destacado na Nota Técnica nº 5/2022/CGAA1/SGA1/SG/CADE (SEI 1048805): “Também merece registro que, embora a análise do presente Procedimento Preparatório se centre na conduta do CFMV, de acordo com a ata da Sessão Plenária Ordinária do CFMV que aprovou a Resolução ora em análise, foi feito menção expressa de que havia um esforço de diversos conselhos profissionais da área de Saúde (a exemplo do Conselho Federal de Odontologia e do Conselho Federal de Farmácia) limitarem a “expansão desordenada desses cursos a distância” e que a Resolução proposta estava no mesmo formato da elaborada pelo Conselho Federal de Farmácia.

Desta feita, não se trata de conduta isolada do CFMV, mas de estratégia em linha com a adotada por outros conselhos profissionais.” A partir disso, a SG/Cade tomou conhecimento da Resolução CFO-197/2019, que possui teor semelhante ao normativo editado pelo CFMV, e determinou a instauração ex officio de inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica em face do CFO, além da instauração de inquérito em face de outros conselhos profissionais, por meio do Despacho nº 6/2022 (SEI 1048809). O inquérito administrativo contra o CFO foi instaurado em 05/05/2022, por meio do Despacho nº 13/2022 (SEI 1051259). Em resposta ao Ofício nº 3398/2022/DIAP/CGP/DAP/CADE (SEI 1057886), o CFO apresentou manifestação em 02/06/2023 (SEI 1071163), que será analisada adiante neste voto. Em 10/08/2022, a SG/Cade enviou Ofício nº 5707/2022/DIAP/CGP/DAP/CADE (SEI 1097696) à Anup, solicitando informações sobre o seu conhecimento acerca do normativo editado pelo CFO, além de seu posicionamento a respeito e quaisquer outras considerações que julgasse pertinentes. O ofício foi respondido tempestivamente (SEI 1112988), resposta que ainda será analisada neste voto.

Em 09/09/2022, foi enviado o Ofício nº 7053/2022/DIAP/CGP/DAP/CADE com a intenção de notificar a Associação Brasileira dos Estudantes de Educação à Distância (ABE-EAD) (SEI 1114907), solicitando esclarecimentos sobre o número de alunos matriculados e formados em cursos de graduação em odontologia EaD, baseados em estatísticas oficiais, referentes ao período de edição da Resolução CFO-197/2019 e entre a edição e sua revogação. Também se questionou se a associação teria conhecimento de eventuais prejuízos sofridos por Instituições de Ensino Superior (“IES”) em decorrência da norma, especialmente em comparação com instituições de cursos presenciais. No entanto, a resposta foi enviada pela Associação Brasileira de Educação a Distância (“ABED”), que, embora atue na mesma área da ABE-EAD, não era a destinatária correta do ofício e apresentou resposta informando isso (SEI 1116501). Não houve novas tentativas de envio da solicitação à associação correta. O inquérito administrativo foi prorrogado por duas vezes, conforme consta nos despachos nº 1550/2022 (SEI 1138449) e nº 1875/2022 (SEI 1165241), com fulcro nas razões da Nota Técnica nº 45/2022/CGAA1/SGA1/SG/CADE (SEI 1138428). Em 17/02/2023, foi instaurado o presente processo administrativo. 1.1.1. Da manifestação da Anup Em 02/09/2022, a Anup apresentou manifestação (SEI 1112988) em resposta ao Ofício n° 5707/2022/DIAP/CGP/DAP/CADE (SEI 1097696).

Em sua resposta, a Anup informa que teve conhecimento da (i) Resolução CFO-186, de 22 de junho de 2017, que impede que sejam ministradas disciplinas na modalidade EaD nos cursos de odontologia[2]; e (ii) a Resolução CFO-197, de 29 de janeiro de 2019, que proíbe a inscrição e o registro de alunos egressos de cursos de odontologia. A associação apresentou uma análise jurídica da estrutura dos mercados afetados pela Resolução CFO-197/2019: o mercado de serviços odontológicos e o mercado de cursos de graduação em odontologia. Afirma que, embora o CFO detenha poder para regular o mercado profissional, esse poder não autoriza a adoção de medidas que restrinjam, de forma artificial, a entrada de novos profissionais, tampouco permite que o Conselho interfira em competências que seriam exclusivas do MEC, como a regulação do ensino superior. Destaca que os próprios membros do conselho profissional são, muitas vezes, concorrentes diretos dos profissionais afetados por suas resoluções, o que gera um potencial conflito de interesses. A Anup sustenta que o CFO, ao exercer seu poder fiscalizatório, pode favorecer injustificadamente os profissionais formados em cursos presenciais, em detrimento daqueles graduados na modalidade EaD. Em síntese, conforme os argumentos da Anup, alega-se que o CFO, durante a vigência da Resolução CFO-197/2019:

“abusa de seu poder econômico como fiscalizador do exercício profissional para limitar a livre iniciativa, erguendo barreira artificial à concorrência e reservando o mercado de trabalho aos odontologistas já estabelecidos; desequilibra o mercado de trabalho de odontologistas, bem como o mercado de cursos superiores de odontologia, gerando incentivos perversos que podem influenciar os preços praticados pelos agentes econômicos; extrapola seu poder de fiscalização ao impor conduta uniforme (com a ameaça de punição ético-disciplinar) a odontologistas que de qualquer maneira atuem academicamente em cursos que se utilizem de recursos de TIC [Tecnologias da Informação e Comunicação]; discrimina injustificadamente fornecedores e consumidores de cursos de graduação, não obstante tais cursos atendam a todas as exigências regulatórias em matéria educacional (como se verá); e prejudica a inovação tecnológica ao punir, em abuso de direito, profissionais formados com base em novas tecnologias de comunicação e informação.” Em conclusão, a Anup sustenta que as Resoluções CFO-186/2017 e CFO-197/2019 configuram uma série de infrações aos princípios da livre concorrência, da livre iniciativa e da proteção ao consumidor. Diante desse cenário, entende que as resoluções devem ser revistas ou anuladas pelas autoridades competentes, a fim de garantir a legalidade, a isonomia e a livre concorrência nos mercados educacional e profissional. 1.2.

Da instrução do processo administrativo Em 24/02/2023, o Representado foi regularmente notificado para apresentação de defesa administrativa (SEI 1193032) e, após pedido de dilação de prazo, apresentou tempestivamente sua defesa em 10/04/2023. Em 24/05/2023, a SG/Cade emitiu o Despacho SG nº 663/2023 (SEI 1236944), que decidiu pela tempestividade da defesa apresentada e o saneamento do processo administrativo, nos termos da Nota Técnica de Saneamento nº 15/2023 (SEI 1236478). O Representado não suscitou nenhuma questão preliminar em sua defesa, nem mesmo apresentou nenhum pedido de produção de provas. A instrução do processo pela SG/Cade foi encerrada por meio do Despacho nº 7/2023 (SEI 1279721), que abriu prazo para novas alegações, as quais não foram apresentadas. Em 31/10/2023, a SG/Cade emitiu o Despacho nº 21/2023 (SEI 1303580), com base na Nota Técnica nº 44/2023 (SEI 1303299), manifestando-se pela condenação do Representado por infração à ordem econômica, com base no art. 36, caput, inciso I, combinado com o §3º, incisos III e IV, da Lei nº 12.529/2011. A SG/Cade também recomendou a aplicação de penalidade não pecuniária, nos termos do art. 38, inciso VII, da mesma lei, sugerindo que seja determinado ao CFO que, caso o normativo volte a produzir efeitos, proceda imediatamente a sua revogação. Adicionalmente, foi recomendado que o Representado seja compelido a se abster de editar novos regulamentos ou orientações normativas com o objetivo de:

(i) proibir a inscrição de egressos de cursos de graduação na modalidade EaD; e (ii) punir, ou ameaçar punir, cirurgiões-dentistas que atuem como docentes em cursos de graduação em odontologia na modalidade EaD. Em 25/01/2024, o presente processo administrativo foi distribuído à minha relatoria, conforme a ata da 301ª Sessão Ordinária de Distribuição, publicada no Diário Oficial da União (“DOU”) em 29/01/2024 (SEI 1339536). Em 02/02/2024, encaminhei o processo para emissão de pareceres pela Procuradoria Federal Especializada junto ao Cade (“PFE/Cade”) e pelo Ministério Público Federal junto ao Cade (“MPF/Cade”). O parecer da PFE/Cade foi emitido em 24/04/2024 (SEI 1379307) e o parecer do MPF/Cade em 13/11/2024 (SEI 1472672). Em 08/05/2025, o presente processo administrativo foi incluído na pauta da 247ª Sessão Ordinária de Julgamento (SEI 1557242). 2. DA DEFESA DO REPRESENTADO Conforme consta na Nota Técnica de Saneamento nº 15/2023 (SEI 1236478), o Representado não arguiu questões preliminares. Em sua defesa (SEI 1220118), o CFO alega, primeiramente, que a conduta analisada no presente processo administrativo difere daquele instaurado contra o CFMV (Processo Administrativo nº 08700.002501/2022-69), uma vez que a Resolução CFO-197/2019 proibiu apenas a inscrição e registro de alunos egressos de cursos de odontologia integralmente realizados no formato EaD, o que não incluiria cursos parcialmente realizados nessa modalidade.

A partir disso, afirma que as instituições de ensino não ofertam cursos de odontologia integralmente realizados nesta modalidade.[3] Outro argumento levantado pela defesa foi que a resolução objeto deste caso não chegou a produzir efeitos, ou seja, não houve qualquer rejeição de inscrições e registros de egressos de cursos ofertados integralmente na modalidade EaD em razão dessa resolução, tendo em vista a suspensão de sua eficácia em 13/12/2019, por meio de decisão proferida pelo Juízo da 17ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal no âmbito do Processo nº 1028354-71.2019.4.01.3400, de autoria da ABE-EAD, que deferiu a tutela de urgência, entendendo pela plausibilidade do direito alegado.[4] Tal decisão foi confirmada, em 17/03/2021, pela sentença de primeira instância que declarou a ilegalidade da Resolução CFO-197/2019.[5] Alega, também, que a Resolução CFO-197/2019 contava com o respaldo das manifestações proferidas pelo CNS, argumentando que a vedação da oferta de cursos integralmente realizados na modalidade EAD é uma questão controversa.[6] O CFO requer, por fim, o arquivamento do processo administrativo, com base na inexistência de infração à ordem econômica e na ausência de efeitos concretos decorrentes da Resolução CFO-197/2019, que foi suspensa por medida liminar e declarada nula judicialmente.

Subsidiariamente, solicita que os parâmetros regulatórios e os critérios de dosimetria previstos na legislação antitruste sejam considerados, especialmente devido à natureza restrita da norma e ao respaldo técnico do CNS. Por fim, informa não haver interesse na produção de novas provas e apresenta dados financeiros e administrativos da entidade, em conformidade com os requerimentos do Cade. 3. DOS PARECERES TÉCNICOS 3.1. Parecer da PFE/Cade A Procuradoria Federal Especializada junto ao Cade (PFE/Cade), por meio do Parecer nº 23/2024 (SEI 1379307), opinou pela condenação do CFO, entendendo que a Resolução CFO-197/2019 configura infração à ordem econômica. A PFE/Cade seguiu a definição dos mercados relevantes potencialmente afetados pela conduta apresentada pela SG/Cade. Quanto ao poder de mercado, entende que esse decorre das próprias atribuições regulamentares e fiscalizatórias do CFO, conforme consta no arts 4º e 11 da Lei nº 4.324/1964 e nos arts 9º, 20, alínea “a”, e 22 do Decreto nº 68.704/1971. Segue trecho do referido parecer: “Quanto ao poder de mercado, cumpre ressaltar que, pela ótica das condutas unilaterais, é preciso que o agente infrator tenha condições de, por seu ato, afetar as condições de mercado.

Embora no caso dos autos o representado não exerça atividades privativas na área de odontologia, tampouco oferte cursos nesse segmento na modalidade à distância, por se tratar de entidade representativa de categoria profissional, seu poder de influenciar o mercado decorre, justamente, de suas atribuições regulamentares e fiscalizatórias com relação ao exercício da profissão de cirurgião-dentista. (...) Portanto, está claro que o Representado possui poder de mercado em relação à ampla gama de serviços que podem ser prestados pelos profissionais da área de odontologia, na medida em que exerce o poder regulamentar decorrente da Lei nº 4.324/1964, regulamentada pelo Decreto nº 68.704/1971.” Quanto à produção de efeitos da conduta, PFE/Cade, com base no caput do art. 36 da Lei nº 12.529/2011, afirma que os atos caracterizados como infrações à ordem econômica também podem ser aqueles com potencial de produção dos efeitos, não só os que produzam efeitos concretos. Portanto, o parecer observa efeitos potenciais decorrentes da conduta, tanto no mercado de prestação de serviços na área de odontologia, quanto no mercado de prestação de serviços de ensino superior no segmento graduação em odontologia na modalidade EaD, conforme aponta:

“No mercado de prestação de serviços na área de odontologia, a Resolução CFO nº 197, de 29.01.2019, teria o potencial efeito de impedir a entrada dos profissionais egressos dos cursos de odontologia ofertados na modalidade à distância (EaD), haja vista que o registro no sistema CFO/CROs é condição prévia para o exercício da profissão. Em decorrência direta disso, verifica-se o efeito potencial de diminuição da oferta de profissionais cirurgiões-dentistas no mercado com prejuízo à livre concorrência e elevação de preços para o consumidor final (inc. I, do art. 36, da Lei nº 12.529/2011). (...) A Resolução CFO nº 197, de 29.01.2019, ao orientar a atuação dos CROs, também teria o efeito de fechar, completamente, o mercado de prestação de serviços de ensino superior no segmento graduação em odontologia na modalidade EaD. Isso porque, ao barrar o registro dos egressos de referidos cursos no sistema CFO/CROs, o mercado em referência perde, por completo, sua utilidade. Note-se, nesse ponto, que o graduando – no mercado em análise – é o consumidor final dos serviços educacionais e sua única opção seria migrar para uma instituição de ensino na modalidade presencial, escolha não necessariamente viável, por questões de logística e outras que podem impedir a continuidade dos estudos.

O resultado disso, se levado às extremas consequências, seria a retirada desses cursos na modalidade EaD, obstaculizando, por completo, a continuidade desse mercado." Desse modo, entende que, mesmo que os efeitos da resolução tenham sido suspensos por decisão judicial em ação civil pública, a configuração da infração concorrencial independe da efetiva produção de danos, bastando o potencial anticompetitivo. A PFE/Cade também aborda em seu parecer a competência do Cade para atuar em mercados regulados, afirmando, com base em precedentes, que essa competência só poderia ser afastada “em função de características próprias de um mercado específico ou da escolha de determinada política regulatória”. Além disso, entende que as condutas em mercados regulados, para serem válidas e eficazes, devem estar em conformidade com as normas regulatórias setoriais e a lei de defesa da concorrência, a menos que seja afastado o regime da livre concorrência. A partir disso, a PFE/Cade destaca que compete exclusivamente ao MEC regulamentar e fiscalizar o ensino superior, nos termos dos arts. 9º, IX, 48 e 80 da Lei nº 9.394/1996 (Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional – “LDB”) e do art. 100 do Decreto nº 9.235/2017, entendendo que o CFO, ao editar a Resolução CFO-197/2019, usurpou a competência da União.

Além da análise legislativa, o parecer contém manifestações do Conselho Nacional de Educação (“CNE”) e da Diretoria de Política Regulatória do MEC que reafirmam ser competência exclusiva do MEC autorizar e supervisionar cursos de ensino superior, incluindo aqueles oferecidos na modalidade EaD. Ademais, apresenta diversos precedentes dos Tribunais Superiores que convergem para o entendimento de que inexiste base legal que permita aos conselhos profissionais interferir na formação dos futuros profissionais, atribuição que compete, com exclusividade, ao MEC. Segue trecho do parecer: “Por fim, tudo isso é para dizer que há espaços adequados para o debate sobre melhorias e eventuais restrições ao ensino EaD, o que pode ser feito no âmbito administrativo do MEC (via consultas públicas e provocações, por exemplo). Não é possível, contudo, que os Conselhos Profissionais, por suas próprias razões, usurpem a competência administrativa do MEC, de modo a deliberar ilegalmente sobre tema não inserido em sua competência conferida por lei.” 3.2. Parecer do MPF/Cade Por outro lado, o MPF/Cade, no Parecer nº 23/2024 (SEI 1472672, anexo SEI 1472672), opinou pelo arquivamento do processo administrativo, por não vislumbrar infração à ordem econômica.

O MPF/Cade argumentou que o mercado de cursos de graduação de odontologia na modalidade EaD e o mercado de exercício profissional da odontologia são regulados pelo Estado e, por isso, não seria competência da autoridade de defesa da concorrência analisar a adequação, pertinência e razoabilidade das normas relativas a matérias de saúde e educação. Segundo o MPF/Cade, a Resolução CFO-197/2019 visava à proteção da saúde pública ao buscar garantir a qualidade da formação presencial em odontologia. Tal preocupação se insere em um debate mais amplo envolvendo o MEC, o Ministério da Saúde (“MS”) e os conselhos profissionais sobre a oferta de cursos EaD na área da saúde. A crescente expansão dessa modalidade, somada a limitações operacionais do MEC para fiscalizar, levou à edição de normas como a Portaria MEC nº 2.041/2023 e, posteriormente, a Portaria MEC nº 528/2024, que suspenderam temporariamente a criação e autorização de novos cursos EaD. Essas medidas se amparam na articulação entre MEC e MS (Decreto nº 5.839/2006), além de recomendações do CNS (Resoluções CNS nº 350/2005 e nº 569/2017), havendo também discussão judicial sobre o tema. Destacou, ainda, a inexistência de cursos de odontologia “integralmente” na modalidade EaD. Conforme informações prestadas pelo MEC e pela Anup em processos administrativos correlatos, não haveria reconhecidos cursos 100% a distância, sendo obrigatória a realização de parte da carga horária de forma presencial, mesmo nos cursos EaD.

Assim, a Resolução CFO-197/2019, ao vedar o registro de egressos de cursos “integralmente” EaD teria incorrido em impropriedade jurídica do meio utilizado. Ademais, o parecer afirmou que a resolução não chegou a produzir efeitos práticos, tendo sua eficácia suspensa por decisão liminar, proferida pelo Juízo da 17ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, já em 13/12/2019, o que teria impedido quaisquer impactos no mercado. Por isso, argumenta que os elementos dos autos não demonstram alterações relevantes no funcionamento do mercado decorrentes da referida resolução, o que reforça a ausência de potencial lesivo da prática sob a ótica concorrencial. Argumenta, também, que a competência para analisar o caso é da autoridade reguladora ou do Judiciário, e não do Cade, uma vez que a Resolução CFO-197/19 insere-se em um contexto regulatório mais amplo, pautado por preocupações legítimas relativas à qualidade da formação profissional e à proteção da saúde pública, cuja avaliação de legalidade e proporcionalidade deve ser realizada pelas instâncias competentes, e não pela autoridade antitruste. Desse modo, antes da análise de mérito, passe-se preliminarmente para uma breve introdução sobre o Representado. 4. SOBRE O REPRESENTADO O CFO é uma autarquia de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira.

Nos termos do artigo 2º do Decreto nº 68.704/1971, o CFO é responsável pela coordenação do Sistema CFO/CROs, composto pelo próprio Conselho Federal, com sede em Brasília, e pelos 27 Conselhos Regionais de Odontologia (CROs), os quais estão subordinados à sua supervisão. Criados pela Lei nº 4.324/1964, o CFO e os CROs constituem, em conjunto, uma autarquia destinada a supervisionar a ética profissional dos dentistas em âmbito nacional. Suas atribuições incluem zelar pelo exercício ético da odontologia, bem como promover o prestígio e a boa reputação da profissão e de seus praticantes devidamente habilitados, conforme disposto no artigo 2º da referida lei. Entre suas competências, destaca-se a responsabilidade pelo registro dos diplomas emitidos por cursos de ensino superior em Odontologia, requisito indispensável para o exercício legal da profissão pelos cirurgiões-dentistas, conforme estabelece o artigo 13 da Lei nº 4.324/1964. Os conselhos profissionais, embora exerçam funções públicas típicas de regulamentação e fiscalização de atividades profissionais, apresentam natureza jurídica distinta dos entes estatais. Conforme julgado do Supremo Tribunal Federal (“STF”) sobre o tema[7], tratam-se de entidades paraestatais, autarquias corporativas dotadas de autonomia administrativa e financeira, não integrando a estrutura da administração nem dependendo de repasses orçamentários da União.

Sua direção é exercida por representantes da categoria, eleitos pelos pares, e o ingresso de pessoal não está necessariamente vinculado ao regime jurídico próprio das autarquias comuns, como o concurso público. Ainda assim, conselhos profissionais desempenham papel essencial como autarquia e atuam na supervisão da ética profissional, atuando como instrumentos de controle técnico e ético do exercício profissional. 5. APLICAÇÃO DA LEI Nº 12.529/2011 AOS CONSELHOS PROFISSIONAIS E AO PRESENTE CASO Primeiramente, cabe aqui apontar que o Cade não exerce controle sobre a legalidade de atos normativos ou administrativos praticados por entidades públicas, tampouco lhe cabe fiscalizar de forma indiscriminada o exercício do poder regulamentar. No presente caso, o Cade foi expressamente provocado a analisar a conduta por meio de representação apresentada pela Anup, no âmbito do Processo Administrativo nº 08700.006146/2019-00, que investigou o CFMV. A partir dessa apuração, surgiram indícios de práticas semelhantes por parte de outros conselhos, incluindo o CFO, o que motivou a instauração de novo processo, de ofício, para assegurar a coerência da atuação institucional. Considerando isso, destaca-se que a legislação concorrencial no Brasil, nos termos do art.

31 da Lei nº 12.529/2011, aplica-se a todas as pessoas “físicas ou jurídicas de direito público ou privado, bem como a quaisquer associações de entidades ou pessoas (...) mesmo que exerçam atividade sob regime de monopólio legal.” Nesse sentido, sendo os conselhos de fiscalização profissionais pessoas de direito público com natureza jurídica de autarquia[8], observa-se que não há razões para excetuá-los do alcance da Lei nº 12.529/2011 quando identificadas infrações à ordem econômica. Conselhos profissionais, assim como sindicatos e associações, podem impor condições aos agentes de mercado que são diretamente submetidos à entidade. Tal prática pode, ainda que agindo dentro de suas atribuições legais, gerar efeitos anticompetitivos nos mercados. É pacífico o entendimento de que os conselhos profissionais se submetem à Lei nº 12.529/2011 quando identificado ato que afete a concorrência. Este Tribunal, inclusive, já julgou e condenou anteriormente conselhos profissionais[9]. [Tabela 1 – Precedentes sobre competência do Cade para julgar conselhos profissionais] Data de julgamento Nº Processo Entendimento acerca da competência 09/04/2025 08700.003473/2021-16 "(...) Nos termos do art. 31, da Lei nº 12.529/2011, o Cade tem competência para apurar eventuais condutas anticompetitivas praticadas por entidades representativas, incluídos os conselhos de classe, as associações e os sindicatos.

(...) as atividades das entidades representativas devem sempre observar os dispositivos constitucionais e legais, inclusive a legislação de defesa da concorrência: (...) Portanto, a atuação do Cade no sentido de reprimir eventuais condutas anticompetitivas praticadas por Conselhos de Classe, além de estar prevista na LDC, é tema pacífico na jurisprudência deste Conselho." (Voto do Conselheiro Carlos Jacques Vieira Gomes, SEI 1545980). 11/09/2024 08700.000284/2022-72 “(...) a aplicação da legislação antitruste às entidades representativas – incluindo conselhos de classe, associações e sindicatos – é ponto pacífico no âmbito do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, conforme explicitado no art. 31 da Lei nº 12.529/2011 e na jurisprudência deste Tribunal.” (Voto do Conselheiro Diogo Thomson de Andrade, SEI 1443323) 16/08/2023 08700.002535/2020-91 "(...) conselhos, sindicatos e associações de classe podem causar prejuízos, potenciais ou efetivos, à ordem econômica e aos consumidores, estando, portanto, sujeitos à persecução e à atuação por parte do CADE, por expressa previsão da legislação antitruste. Nesse sentido, transcrevo o art. 31 da Lei nº 12.529/11 (...) a simples existência de lei específica que regulamente uma profissão, e preveja a criação de um conselho profissional, não afasta o controle por parte da autoridade antitruste, uma vez que o art. 31 da Lei nº 12.529/2011 não fez qualquer exceção nesse sentido.

Assim, tais conselhos encontram-se inequivocamente sob a competência judicante deste Tribunal, no exercício da competência de que trata o inciso II do art. 9º da Lei de Defesa da Concorrência. (...) eventual legislação ordinária não pode pretender escapar ao controle constitucional. profissionais que atuam no mercado. (...) Apenas as atividades que não são prestadas no regime da livre concorrência, como ocorre no caso dos serviços públicos prestados a título gratuito e nas atividades que sejam monopólio estatal em sentido estrito, é que a Lei 12.529/2011 não seria diretamente aplicável." (Voto do Conselheiro Gustavo Augusto de Freitas Lima, SEI 1275816). 03/06/2020 08700.005969/2018-29 "(...) as associações e conselhos médicos devem atuar observando os limites impostos pela legislação antitruste. Definitivamente, tal realidade não se altera em razão da constitucionalidade das competências regulatórias e fiscalizatórias outorgadas aos Representados.

(...) a regulação inerente ao exercício da medicina, bem como sua supervisão e disciplina, outorgadas ao Conselho Federal e aos Conselhos Regionais de Medicina, deve se dar à luz dos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência." (Voto da Conselheira Lenisa Rodrigues Prado, SEI 0763115) 29/07/2015 08012.001591/2004-47 "(...) é pacífico no âmbito do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência a submissão das entidades representativas, inclusive Conselhos Profissionais, associações e sindicatos à legislação antitruste. (...) qualquer um que pratica ato restritivo à concorrência está sujeito à legislação antitruste, ainda que sua atividade não tenha fins lucrativos e, independentemente de se tratar de pessoa natural ou pessoa jurídica de direito público ou privado. O fato de a atuação das representadas estar amparada pela liberdade de associação, direito fundamental expressamente assegurado na Constituição Federal, não afasta a conclusão.

O referido direito, obviamente, não é absoluto, e deve ser interpretado à luz dos princípios da unidade da Constituição e da concordância prática, daí a necessidade de compatibilizá-lo com os princípios constitucionais da ordem econômica, notadamente a livre concorrência e a livre iniciativa." (Voto da Conselheira Ana Frazão, SEI 0087848) 29/10/2014 08012.003568/2005-78 "O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência tem sido incisivo em condenar entidades representativas das categorias que congregam profissionais liberais, seja pela adoção de tabelas de honorários, seja pela influência de conduta uniforme entre os prestadores. (...) Para o CADE, o elevado poder de influência dessas organizações resultaria em preços mais elevados para os serviços médicos, levando ao aumento no custo do seguro pago pelo consumidor final. (Voto da Conselheira Ana Frazão, SEI 0011168, p. 199-297) 15/10/2014 08012.006552/2005-17 “Quanto à subsunção das entidades representativas, inclusive os conselhos representativos de classe, as associações e os sindicatos à legislação antitruste, subscrevo o entendimento da SG de que se trata de ponto pacífico no âmbito do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, ante previsão explícita dos art. 15 da Lei n° 8.884/1994 e 31 da Lei n° 12.529/2011: (...) A lei não estabelece exceções e a razão para tanto é clara: a capacidade de afetar materialmente o mercado independe da atuação direta nele. (...) A Constituição Federal de 1988 consagrou, no art.

173, a livre concorrência e a livre iniciativa como alguns dos pilares fundamentais da ordem econômica. O § 4° do art. 173 veda expressamente o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. Assim, as entidades representativas dos médicos não podem afastar-se dos princípios que regem a ordem econômica. Atos que afrontem o princípio da livre concorrência exigem a intervenção da autoridade antitruste para coibir danos a concorrentes e consumidores." (Voto do Conselheiro Eduardo Pontual Ribeiro, SEI 0002759, p. 178-235). 15/10/2014 08012.008477/2004-48 "(...) Embora não explorem atividade econômica em sentido estrito, importa saber se o acusado tem capacidade de influenciar os agentes com atuação no mercado. Como já citado pelo Relatório da SG-CADE, à luz do art. 15 da Lei n° 8.884/1994 (reeditado no art. 31 da Lei nº 12.529/2011): 'É pacífico no âmbito do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência o entendimento que expressa a submissão das entidades representativas, inclusive os Conselhos de classe, as Associações e os Sindicatos, aos difames da Lei n° 8.884/94'". (Voto do Conselheiro Eduardo Pontual Ribeiro, SEI 0011638, p. 26-53) 18/05/2005 08012.004054/2003-78 "Inicialmente, cumpre demonstrar a legitimidade passiva do Representado. Com efeito, a Lei 8.884/94, em seu art. 15, dispõe acerca das pessoas fisicas e jurídicas submetidas à sua aplicação;

(...) não há óbice a que Autarquias Federais, como os Conselhos de Fiscalização de profissões liberais, integrem o pólo passivo de processos administrativos para apuração de infrações contra a ordem econômica." (Voto do Conselheiro Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer, SEI 0272760, p. 120-142) Fonte: Elaboração GAB5 Apresento, a seguir, precedentes relevantes envolvendo associações e sindicatos, os quais reforçam o entendimento jurisprudencial sobre a competência do Cade para analisar infrações à ordem econômica praticadas por essas entidades em determinadas circunstâncias. [Tabela 2 – Precedentes sobre competência do Cade para julgar entidades representativas em geral] Data de julgamento Nº Processo Entendimento acerca da competência 12/02/2025 08700.005683/2019-24 “Portanto, a questão posta trata acerca da competência do Cade para avaliar um eventual abuso regulamentar de entidade sindical, quando esta afeta negativamente a concorrência, ainda que agindo dentro de suas atribuições legais. De pronto, ressalta-se que o art. 31 da Lei nº 12.529/2011, estabelece a aplicabilidade para além de meras entidades empresariais: (...) Por óbvio, é possível considerar a ocorrência de um ilícito concorrencial por um sindicato, em linha com o dispositivo legal. A jurisprudência do Cade tem sido categórica ao reconhecer sua competência nesse cenário. (...) O art.

31 da Lei nº 12.529/2011 expressamente aponta sua aplicabilidade para associações, não havendo motivo para afastá-la, de pronto, em casos de sindicatos profissionais. Todavia, deve o Cade avaliar com parcimônia sua intervenção, presumindo, inicialmente, que a regulação possui legítima proteção à coletividade em formulação.” (Voto do Conselheiro José Levi do Amaral Júnior, SEI 1518180). 27/11/2024 08700.002160/2018-45 “Nas últimas duas décadas, o Tribunal do CADE julgou pelo menos 52 (cinquenta e dois) processos administrativos envolvendo entidades sindicais, conforme verificado na Tabela constante do Anexo I deste voto. Em todos esses casos, a Autarquia afirmou a aplicação ampla da Lei de Defesa da Concorrência, com fundamento na expressa previsão do art. 31 da Lei 12.529/2011 (anterior artigo 15 da Lei 8.884/94), in verbis (...) Assim, não cabe simplesmente rejeitar de plano a responsabilidade do Representado pela natureza jurídica de entidade sindical que ostenta. A configuração de uma infração à ordem econômica por parte das entidades sindicais requer seja identificado um desvio de finalidade na sua atuação. A análise dos limites dessa atuação tende a ser feita caso a caso na jurisprudência desta Autarquia. (...) Assim, resta claro da jurisprudência do CADE que entidades sindicais podem atuar dentro dos limites de representação de classe sem incorrer em infrações antitruste.

Contudo, a análise dos limites dessa atuação é feita a partir da conduta imputada, havendo entendimento consolidado de que o tabelamento de preços por sindicatos viola o art. 36, caput, da Lei 12.529/2011.” (Voto do Conselheiro Victor Oliveira Fernandes, SEI 1478985) Fonte: Elaboração GAB5 Destaco o entendimento do Conselheiro Diogo Thomson de Andrade, presente no seu voto (SEI 1443323) no Processo Administrativo n° 08700.000284/2022-72 (CRECI/GO)[10]: “Inicialmente, cabe destacar que a aplicação da legislação antitruste às entidades representativas – incluindo conselhos de classe, associações e sindicatos – é ponto pacífico no âmbito do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, conforme explicitado no art. 31 da Lei nº 12.529/2011 e na jurisprudência deste Tribunal. Tal entendimento pode ser observado de modo sintético nos termos do voto do Conselheiro Eduardo Pontual Ribeiro no Processo Administrativo nº 08012.007833/2006-78, caso que resultou na condenação do Conselho Federal de Medicina e outras entidades. Diz o voto: “a lei, portanto, não estabelece exceções nesse ponto, e a razão para tanto é clara: a capacidade de afetar materialmente o mercado independe da atuação direta nele” (SEI 0009830, fl. 1707).” A competência do Cade para apurar eventuais infrações à ordem econômica é atraída sempre que a conduta analisada tiver capacidade de impactar negativamente a concorrência. Essa aferição inicial, contudo, deve ser realizada com cautela.

Esse entendimento está refletido no voto do Conselheiro José Levi do Amaral Júnior (SEI 1518180), relator do Processo Administrativo nº 08700.005683/2019-24 (Smart Fit)[11], nos seguintes termos: “Neste contexto, é preciso delimitar quando é possível a intervenção da autoridade concorrencial, sobretudo para evitar excessos, inclusive para impedir que a competência da autoridade concorrencial seja afastada em detrimento da coletividade, da concorrência e do bem-estar do consumidor. O art. 31 da Lei nº 12.529/2011 expressamente aponta sua aplicabilidade para associações, não havendo motivo para afastá-la, de pronto, em casos de sindicatos profissionais. Todavia, deve o Cade avaliar com parcimônia sua intervenção, presumindo, inicialmente, que a regulação possui legítima proteção à coletividade em formulação. Conforme se verá adiante, o teste acima restou positivo, uma vez que é possível se constatar que o próprio objeto da conduta era anticompetitivo. Assim sendo, assevera-se a competência do Cade no presente caso, porquanto é a autoridade competente para apurar qualquer infração de natureza concorrencial com efeitos no mercado nacional, ainda que esses sejam potenciais.” O presente caso suscita uma análise acerca do potencial anticompetitivo do objeto da conduta em questão.

A proibição de inscrição de egressos de cursos de graduação em odontologia na modalidade EaD revela-se, em tese, como uma restrição ao ingresso de novos profissionais no mercado de serviços odontológicos, além de implicar na criação de entraves ao desenvolvimento e à consolidação do mercado de ensino superior de odontologia na modalidade EaD. Ressalte-se que a função precípua de um conselho profissional não é interferir na entrada de profissionais no mercado nem desestimular a criação de cursos por IES. Havendo desvio de finalidade nessa atuação, não se justificaria a imposição de restrição concorrencial, o que atrai a competência do Cade para apurar possível infração à ordem econômica. Cabe aqui destacar que potenciais restrições concorrenciais podem ser legítimas se devidamente justificadas por serem inerentes e proporcionais à finalidade visada, em benefício da coletividade. Esse entendimento está presente tanto nos precedentes deste Tribunal[12] quanto em precedentes internacionais. Antes mesmo de abordar os precedentes internacionais, é importante destacar que se reconhecem as diferenças e particularidades jurídicas entre as diversas jurisdições e ordenamentos. Ainda assim, os casos estrangeiros são aqui citados com finalidade meramente conceitual, para ilustrar a possibilidade de atuação da autoridade antitruste na análise de condutas praticadas por agentes públicos por meio de atos normativos.

Na União Europeia, no caso “OTOC”, o TJUE (C-1/12) confirmou, em 28/02/2013, a decisão de condenação da entidade[13] representativa de técnicos oficiais de contas, pela Autoridade da Concorrência (AdC). A OTOC teria imposto regras de formação contínua obrigatória (“Regulamento de Formação de Créditos”) aos profissionais técnicos em contabilidade que distorciam a concorrência ao segmentar artificialmente o mercado, reservar parte da oferta para si e impor critérios discricionários a outras entidades. Segue trecho da decisão: “Importa, em seguida, examinar se os efeitos restritivos que decorrem do regulamento controvertido puderam razoavelmente ser considerados necessários para garantir a qualidade dos serviços oferecidos pelos técnicos oficiais de contas e se os referidos efeitos não excedem o que é necessário para assegurar a prossecução deste objetivo (v., neste sentido, acórdão Wouters e o., já referido, n.os 97, 107 e 109). Importa referir, a este propósito, que os efeitos restritivos da concorrência suscetíveis de decorrer do referido regulamento consistem, no essencial, como decorre das considerações que figuram nos n.os 73 a 92 do presente acórdão, na eliminação da concorrência numa parte substancial do mercado em questão e na fixação de condições discriminatórias na outra parte deste mercado.

Ora, a eliminação da concorrência no que diz respeito às ações de formação com duração inferior a dezesseis horas não pode em nenhum caso ser considerada necessária para assegurar a qualidade dos serviços oferecidos pelos técnicos oficiais de contas. Do mesmo modo, no que diz respeito às condições de acesso ao mercado da formação obrigatória dos técnicos oficiais de contas, o objetivo que consiste em assegurar a qualidade dos serviços oferecidos por estes últimos poderia ser alcançado pela instituição de um sistema de controle organizado com base em critérios claramente definidos, transparentes, não discriminatórios, controláveis e suscetíveis de garantir aos organismos de formação um acesso igual ao mercado em causa. Daqui resulta que tais restrições parecem ir além do que é necessário para garantir a qualidades dos serviços oferecidos pelos técnicos oficiais de contas.” (grifos próprios)[14] O caso "OTOC" exemplifica a aplicação da Lei de Defesa da Concorrência a normas instituídas por entidades representativas, evidenciando que estas podem ser consideradas ilícitas quando impõem restrições à concorrência que se revelem desproporcionais ou desprovidas de razoabilidade. Nos Estados Unidos, o litígio North Carolina State Board of Dental Examiners v. Federal Trade Commission (574 U.S. 494, 2015) representa um marco jurisprudencial na interpretação da doutrina de imunidade antitruste por ação estatal (state-action immunity), estabelecida originalmente no caso Parker v.

Brown (317 U.S. 341, 1943). A Suprema Corte dos Estados Unidos, em decisão de 25 de fevereiro de 2015, por maioria de seis votos contra três, delimitou importante parâmetro para a aplicação desta imunidade a órgãos reguladores estaduais compostos majoritariamente por profissionais atuantes no mercado que regulam. A controvérsia originou-se quando o Conselho de Examinadores Odontológicos da Carolina do Norte, órgão composto por oito membros, sendo seis deles dentistas em exercício eleitos por seus pares, emitiu aproximadamente quarenta e sete cartas de cessação e desistência a prestadores de serviços de clareamento dental não licenciados como dentistas. Após dentistas se queixarem ao Conselho sobre não-dentistas que ofereciam serviços de clareamento dental a preços inferiores aos praticados por dentistas, o Conselho passou a enviar tais notificações aos prestadores não licenciados e fabricantes de produtos para clareamento, advertindo-os que o exercício não licenciado da odontologia constituiria crime, embora a lei estadual não especificasse expressamente que o clareamento dental seria prática exclusiva da odontologia. A Federal Trade Commission (FTC) iniciou procedimento administrativo contra o Conselho em 2010, alegando que sua atuação concertada para excluir não-dentistas do mercado de clareamento dental na Carolina do Norte constituía método desleal de competição, violando a legislação antitruste federal.

Em sua defesa, o Conselho invocou a imunidade antitruste por ação estatal (state-action immunity), doutrina que protege ações regulatórias estatais das leis antitruste federais. Após decisão desfavorável ao Conselho em primeira instância administrativa, a FTC manteve o entendimento de que, mesmo se o Conselho tivesse agido conforme política estadual claramente articulada, ainda assim seria necessária supervisão estatal ativa para conferir-lhe imunidade antitruste. O Tribunal de Apelações do Quarto Circuito confirmou a decisão da FTC, estabelecendo que órgãos estatais operados por participantes do mercado eleitos por outros participantes do mercado devem ser considerados atores "privados" para fins de imunidade antitruste e, portanto, estão sujeitos ao requisito de supervisão ativa conforme estabelecido em California Retail Liquor Dealers Assn. v. Midcal Aluminum, Inc. (445 U.S. 97, 1980). A Suprema Corte, em opinião redigida pelo Justice Anthony Kennedy, confirmou a decisão do Tribunal inferior. A Corte estabeleceu que, quando um número controlador de tomadores de decisão em uma agência reguladora estadual são participantes ativos do mercado regulado, a entidade só pode invocar imunidade antitruste se estiver sujeita à supervisão ativa do Estado.

Conforme articulado na decisão, limites à imunidade por ação estatal são essenciais quando o Estado busca delegar seu poder regulatório a participantes ativos do mercado, pois padrões éticos estabelecidos podem se misturar com motivos anticompetitivos privados de maneira difícil de discernir até mesmo para os participantes do mercado. O voto majoritário destacou que a necessidade de supervisão decorre não de uma desconfiança quanto à boa-fé dos membros do órgão regulador, mas de uma avaliação do risco estrutural de que participantes ativos do mercado confundam seus próprios interesses com os objetivos políticos do Estado. A Corte diferenciou o Conselho de municípios, que estão isentos do requisito de supervisão ativa conforme Town of Hallie v. Eau Claire (471 U.S. 34, 1985), pois estes são responsáveis eleitoralmente e não possuem os incentivos privados característicos de participantes ativos do mercado. Em dissidência, o Justice Samuel Alito, acompanhado pelos Justices Antonin Scalia e Clarence Thomas, argumentou que o Conselho, sendo formalmente uma agência estadual, deveria estar protegido pela imunidade antitruste independentemente de supervisão ativa. Outro processo envolvendo antitruste norte-americano é o caso California Retail Liquor Dealers Association v.

Midcal Aluminum, Inc.,[15] decidido pela Suprema Corte dos Estados Unidos em 1980, em que a Midcal Aluminum, Inc., distribuidora de vinhos, contestou a prática da Califórnia, que possuía uma legislação que exigia que produtores e distribuidores de vinho estabelecessem contratos ou tabelas de preços mínimos de revenda, os quais deveriam ser registrados junto ao Estado. A política californiana constituía uma forma de manutenção de preços de revenda, prática considerada per se ilegal sob o Sherman Act. Para avaliar a legitimidade de ações estatais que possam restringir a concorrência, a Suprema Corte dos Estados Unidos estabeleceu um teste de dois critérios: (i) a existência de uma política pública claramente articulada pelo Estado para substituir a livre concorrência e (ii) a supervisão ativa do Estado sobre a implementação dessa política. No caso da legislação da Califórnia, embora a política de preços mínimos de revenda estivesse claramente definida na legislação californiana, não havia supervisão ativa por parte do Estado sobre a fixação dos preços, que era deixada inteiramente aos produtores privados. Por essa razão, a Suprema Corte concluiu que a conduta não se qualificava para imunidade antitruste com base na doutrina da ação estatal (state action doctrine).

Ressalta-se, apenas para fins conceituais, em linha com o voto do ex-Conselheiro Paulo Burnier no contexto de análise de cobrança de THC2 que as doutrinas da State Action e do Pervasive Power firmam o entendimento de que a exclusão do crivo concorrencial se revela medida extraordinária, apenas admissível quando a norma regulatória — fruto de clara manifestação do poder soberano estatal — substitui de modo inequívoco a dinâmica concorrencial em prol de um interesse público. Nesse cenário, impõe-se que o regulador, investido de tal prerrogativa, sujeite-se a supervisão efetiva e permanente, sob pena de converter-se em guardião de privilégios desprovidos de limites objetivos.[16] Feita essa contextualização, a avaliação sobre a legalidade das normas será aprofundada em momento oportuno, sendo suficiente, neste instante, reafirmar a competência do Cade para analisar e julgar a conduta do CFO. 6. DA ANÁLISE DO MÉRITO 6.1. Da conduta analisada A Resolução CFO-197, de 29/01/2019, estabelece a proibição de registro e inscrição de alunos formados em cursos de Odontologia integralmente realizados na modalidade EaD. Segue transcrição da normativa[17]: “RESOLUÇÃO CFO-197, de 29 de janeiro de 2019 (...) RESOLVE: Art. 1º. Proibir a inscrição e o registro de alunos egressos de cursos de Odontologia, integralmente realizados na modalidade de ensino à distância - EAD, ficando esses impedidos de exercerem a profissão de cirurgião-dentista em todo o território nacional. Art. 2º.

Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação na Imprensa Oficial, revogando as disposições contrárias.” Conforme os documentos apresentados pelo CFO (SEI 1071165), foi realizada a “286ª Reunião Ordinária do Plenário do Conselho Federal de Odontologia” em 21/02/2019, em Brasília/DF. Durante a reunião, entre outros assuntos deliberados, foi votada e aprovada a referida resolução. A deliberação contou com debates amplos, incluindo a observação do Dr. Luiz Fernando Rodrigues Rosa, representante do CFO no Fórum dos Conselhos Federais da Área da Saúde (“FCFAS”)[18], o qual considerou acertado o bloqueio de inscrições provenientes de cursos integralmente à distância. [Imagem 1 - 286ª Reunião Ordinária do Plenário do Conselho Federal de Odontologia] Fonte: Manifestação CFO (SEI 1071165) A proposta foi aprovada por unanimidade e resultou na Decisão CFO-12, de 21 de fevereiro de 2019, referendando a deliberação da diretoria e presidência do CFO. Sem o registro nos CROs ou no CFO, esses profissionais ficam impedidos de exercer a profissão em território nacional, configurando uma barreira ao ingresso ao mercado de trabalho para esses egressos. No entanto, sua eficácia foi suspensa por decisão liminar em 13/12/2019, no âmbito de uma Ação Civil Pública movida pela ABE-EAD. Na decisão que concedeu a liminar, concluiu-se que, em regra, não cabe aos conselhos profissionais revisar ou limitar a validade de cursos de graduação devidamente reconhecidos pelo MEC.

Destacou-se que a atribuição legítima desses conselhos é fiscalizar a qualificação dos profissionais formados, mas não criar obstáculos à inscrição nos registros profissionais com base no tipo de ensino cursado. A decisão também apontou possível afronta ao art. 5º, inciso XIII, da Constituição Federal, e ao art. 48 da Lei nº 9.394/1996, ao se estabelecer uma diferenciação indevida entre diplomas obtidos em cursos presenciais e a distância. Considerando o risco de lesão ao livre exercício profissional e ao funcionamento das instituições de ensino superior, o juízo determinou a suspensão da eficácia da norma impugnada até o julgamento definitivo da ação. Posteriormente, em 17/03/2021, a resolução foi declarada nula em primeira instância, decisão que ainda está em análise no âmbito do recurso interposto pelo CFO no Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Na sentença de mérito proferida, o juízo reconheceu que o CFO extrapolou os limites de sua competência ao impor restrições que não encontram respaldo legal, violando o princípio da legalidade e invadindo atribuições que são exclusivas do MEC.

A decisão ressalta que os conselhos profissionais não possuem legitimidade para regulamentar ou avaliar cursos superiores autorizados pelo MEC, tampouco para restringir o exercício profissional com base na modalidade de ensino adotada, sob pena de afronta à Constituição Federal e à LDB.[19] Essa resolução foi emitida no mesmo ano em que o CFMV, o CAU/UF e o CFF também emitiram normativas com o intuito de limitar o ingresso de profissionais formados na modalidade EaD, todas posteriormente suspensas e/ou declaradas nulas. As normativas editadas pelo CFMV e pelo CAU/UF foram declaradas ilegais pelo Poder Judiciário; já aquela emitida pelo CFF foi considerada sem efeito pelo próprio conselho. No caso do CFMV, na Ação Civil Pública nº 1015270-03.2019.4.01.3400, que tramita no Tribunal Regional Federal da 1ª Região, Seção Judiciária do Distrito Federal, o juízo de primeiro grau considerou inválida a Resolução CFMV nº 1.256, de 22/02/2019, por ofender o princípio da legalidade.

Isso porque, segundo a decisão, o CFMV não possui atribuição conferida por lei para impedir o registro de alunos egressos de cursos de medicina veterinária a distância, sendo essa competência exclusiva da União.[20] De forma semelhante, o CAU/UF emitiu a Deliberação Plenária DPOBR nº 0088-01/2019, de 29/03/2019,[21] que também foi declarada ilegal, por meio de decisão prolatada em 12/12/2019 na Ação Civil Pública nº 1014370-20.2019.4.01.3400, que ainda tramita no Juízo da 17ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federa, movida pela ABE-EAD. Em consonância com as decisões judiciais que afirmam a inexistência de previsão legal para a regulação por parte das entidades fiscalizadoras de profissões regulamentadas e a ausência de competência para a extensão do poder de polícia por essas entidades, a orientação expressa no Ofício Circular nº 00054/2019-CTC/CCF, emitida em 26/09/2019[22] pelo CFF, que vedava o registro de egressos de cursos de graduação de farmácia na modalidade EaD, foi considerada sem efeito por meio do Ofício Circular nº 0008/2022-CGP/CFF. 6.1.1.

Da redação da Resolução CFO-197/2019 Dado esse contexto, no que se refere especificamente à Resolução CFO-197/2019, que trouxe a redação “proibir a inscrição e o registro de alunos egressos de cursos de odontologia, integralmente realizados na modalidade de ensino à distância – EAD”, cabe lembrar que, mesmo com a previsão de atividades presenciais mínimas, os cursos ainda podem ser classificados como pertencentes à modalidade EaD. É como consta no Decreto nº 9.057, de 25/05/2017, que regulamenta a LDB (Lei nº 9.394/1996): “Art. 1º Para os fins deste Decreto, considera-se educação a distância a modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorra com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com pessoal qualificado, com políticas de acesso, com acompanhamento e avaliação compatíveis, entre outros, e desenvolva atividades educativas por estudantes e profissionais da educação que estejam em lugares e tempos diversos. (...) Art. 4º As atividades presenciais, como tutorias, avaliações, estágios, práticas profissionais e de laboratório e defesa de trabalhos, previstas nos projetos pedagógicos ou de desenvolvimento da instituição de ensino e do curso, serão realizadas na sede da instituição de ensino, nos polos de educação a distância ou em ambiente profissional, conforme as Diretrizes Curriculares Nacionais.” Assim, há previsão legal de atividades presenciais mesmo em cursos oferecidos na modalidade EaD.

O uso do termo “integralmente” na referida resolução parece ter como objetivo, na verdade, de atingir a totalidade dos egressos dessa modalidade, assim como feito nas normativas do CFMV e do CFF. Apesar de conter diferenças na redação da normativa, a Resolução CFO-197/2019 pode ser interpretada como parte de um esforço conjunto com os outros conselhos profissionais, todos com o intuito de limitar o acesso de profissionais formados na modalidade EaD ao mercado de trabalho. Isso é corroborado pelos registros presentes na Ata da “CCXXI Sessão Plenária Ordinária do CFMV”[23], ocorrida nos dias 21 e 22/02/2019, mesmo ano em que foram emitidas as normativas. Tratou-se de deliberação que contou com manifestações que abordaram as preocupações dos conselhos profissionais com a expansão do ensino a distância em cursos de ensino superior. Os participantes manifestam-se alegando falta de limites claros para o percentual de disciplinas EaD nesses cursos e a dificuldade jurídica de restringir inscrições nos conselhos, uma vez que o registro do diploma válido é garantido pela legislação. No documento, há seção intitulada “4.1.3. Posicionamento do Conselho Federal de Odontologia e do Conselho Federal de Farmácia com relação aos cursos EAD.” Nela, destaca-se manifestação do Sr. Cyrlston Martins Valentino, Assessor Jurídico do CFMV, que enfatiza:

“(...) o EAD a partir de 2017 já poderia ser oferecido de maneira integral, visto o Decreto 9057/2017, mas que não há indicações de quais disciplinas deveriam ser ministradas presencialmente e que essa questão fica a cargo das faculdades a partir da autonomia didática, científica e administrativa delas.” Depreende-se da discussão a possibilidade de os cursos de ensino superior serem ofertados de forma integralmente EaD, ainda que com um percentual de aulas presenciais. Segundo consta na ata, o mesmo assessor chegou a mencionar que o CFO e o CFF tentaram obstaculizar o “avanço do ensino a distância”, conforme segue: “Comentou que a tentativa do Conselho Federal de Farmácia e do Conselho Federal de Odontologia de frear esses cursos não sabe dizer quais serão as consequências deles e nem qual será o impacto social para este Conselho Federal.” (grifos próprios) Por meio dos registros contidos na ata, resta claro o posicionamento do CFO em relação aos cursos EaD. Conforme análise contido na Nota Técnica SG nº 5/2022/CGAA1/SGA1/SG/CADE (SEI 1048805), a ação tomada pelo CFMV para impedir a admissão de profissionais formados por instituições de modalidade EaD não foi um caso isolado, mas sim fruto de uma articulação entre os conselhos. Logo após a edição da Resolução CFO-197/2019, em 12/02/2019, foi feita publicação[24] no site do CFO que explicita o objetivo da normativa:

se posicionar, junto com outros conselhos da área da saúde, para barrar a ampliação das ofertas de cursos de graduação na área de saúde na modalidade. Segue trecho da notícia: “O Conselho Federal de Odontologia (CFO) editou a resolução 197/2019 que proíbe a inscrição e o registro de alunos egressos de cursos de Odontologia integralmente realizados na modalidade de Ensino a Distância (EaD). O objetivo é deixar clara a posição contrária do CFO e dos demais conselhos federais da área de saúde. Para o CFO, é imprescindível a integração teórica e prática entre o ensino, os serviços de saúde e a comunidade. (...) Em caráter de urgência, o CFO solicitou nessa terça-feira, dia 12 de fevereiro, via Ofício, reunião no Ministério da Educação (MEC) para tentar barrar a ampliação das ofertas de cursos de graduação na área de saúde na modalidade de Ensino a Distância (EaD). O MEC trabalha na contramão do Conselho Nacional de Saúde (CNS), o qual o CFO faz parte. Levantamento realizado pela Comissão Intersetorial de Recursos Humanos e Relações de Trabalho (CIRHRT) do CNS, revelou que, em junho de 2018, cerca de 690 mil vagas foram autorizadas pelo MEC em EaD para a saúde.” (grifos próprios) Por fim, destaco que o Conselho Regional de Odontologia de Goiás fez publicação[25] que menciona a Resolução CFO-197/2019, deixando claro o objetivo da medida:

“A citação ‘integralmente’, citada no inteiro teor da normativa, faz referência aos conteúdos teóricos que podem ser ministrados de forma não presencial, de acordo com as normas do Ministério da Educação (MEC). Em que pese hoje, somente a Odontologia e a Medicina não tenham nenhum curso na modalidade de Ensino a Distância (EaD), todas as demais profissões de saúde têm cursos autorizados. Essa autorização do MEC se refere apenas aos conteúdos teóricos, a parte prática é impossível ser feita na modalidade Ead. Quando o CFO menciona “integralmente” na modalidade de Ensino a Distância, diz respeito à parte teórica.” (grifos próprios) Assim, considerando a participação do CFO na deliberação e seu claro posicionamento sobre o que seriam cursos “integralmente EaD”, referido em seu normativo, é possível concluir que a Resolução CFO-197/2019 visava atingir todos os profissionais advindos de cursos oferecidos na modalidade EaD, assim como os cursos que possuem uma porcentagem de suas disciplinas presenciais. Fica evidente, portanto, que o objetivo principal era, não apenas impedir a inscrição e o registro de egressos de odontologia de cursos integralmente EaD, mas também limitar a expansão e a disseminação desse modelo de negócio no mercado da educação. 6.1.2.

Da análise de legalidade Segundo a Lei nº 4.324/1964, compete aos conselhos de odontologia inscrever os egressos de cursos de odontologia em seus quadros, sendo condição necessária para o exercício da profissão de cirurgião-dentista, conforme transcrito abaixo: Art. 13. Os cirurgiões-dentistas só poderão exercer legalmente a odontologia após o registro de seus diplomas na Diretoria do Ensino Superior do Ministério da Educação e Cultura, no Serviço Nacional de Fiscalização da Odontologia do Ministério da Saúde, no Departamento Estadual de Saúde e de sua inscrição no Conselho Regional de Odontologia sob cuja jurisdição se achar o local de sua atividade. Disposição semelhante está presente na Lei nº 5.081/1966, que regula o exercício da odontologia: Art. 2º. O exercício da Odontologia no território nacional só é permitido ao cirurgião-dentista habilitado por escola ou faculdade oficial ou reconhecida, após o registro do diploma na Diretoria do Ensino Superior, no Serviço Nacional de Fiscalização da Odontologia, na repartição sanitária estadual competente e inscrição no Conselho Regional de Odontologia sob cuja jurisdição se achar o local de sua atividade. Não se questiona, portanto, a competência dos conselhos profissionais de deliberar sobre a inscrição de profissionais, atribuição prevista na Lei nº 4.324/1964: Art. 11. Aos Conselhos Regionais compete: a) deliberar sobre inscrição e cancelamento, em seus quadros, de profissionais registrados na forma desta lei;

(...) Porém, é no exercício dessa atribuição que os conselhos de odontologia podem extrapolar a razoabilidade e os limites da sua competência legal para tentar restringir a concorrência. Disso isso, as normas setoriais aplicáveis, como a Lei nº 4.324/1964 e a Lei nº 5.081/1966, não estabelecem qualquer requisito quanto à forma de realização da graduação em odontologia, tampouco impõem distinções entre modalidades presencial e a distância. Quanto à formação acadêmica, exige-se apenas, para o seu registro, o diploma de “escola ou faculdade oficial ou reconhecida”. O objetivo dessas disposições, porém, é assegurar que o exercício da odontologia, atividade regulada, fique restrito a profissionais que tenham comprovadamente concluído um curso superior reconhecido pelo poder público. Assim, o diploma devidamente registrado funciona como um filtro institucional, indicando que o aluno egresso cumpriu os requisitos mínimos de formação técnico-científica exigidos para o exercício da profissão, conforme parâmetros previamente avaliados e aprovados por autoridade competente. Conforme reconhecido na decisão judicial que declarou a ilegalidade da Resolução CFO-197/2019, a definição dos parâmetros mínimos de formação técnico-científica para a obtenção do diploma de curso superior compete exclusivamente ao MEC, órgão responsável por autorizar, supervisionar e avaliar os cursos de graduação em todo o território nacional. Segue abaixo o mérito da decisão:

“[...] não cabe ordinariamente ao conselho profissional realizar a aferição de qualidade de cursos de graduação devidamente certificados e autorizados pelo Ministério da Educação. Caracteriza atitude cabível e esperada o efetivo e oportuno acompanhamento técnico da qualificação dos egressos das diversas instituições de ensino superior, e em se verificando eventuais falhas e inadequações, constitui dever dos aludidos conselhos a busca implacável da equalização das inconformidades, por ventura, verificadas, seja junto à autoridade administrativa competente, ou ainda por provocação ao Poder Judiciário. O que não cabe, ao meu sentir, por ausência de autorização legislativa, é o controle oblíquo exercido pelo próprio conselho profissional em relação às instituições de ensino superior, conquanto a proibição de inscrição e registro de alunos graduados em razão da natureza das aludidas instituições, ou do processo ou veículo de aprendizagem, resulta na inequívoca revalidação e reavaliação administrativa do curso de graduação por entidade sem atribuição para tanto. (...) Sobre o tema, a orientação jurisprudencial da Corte de Apelação se firmou no sentido de que não compete aos conselhos profissionais obstar o registro profissional em razão da qualidade da formação universitária: ADMINISTRATIVO. CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA. ENSINO SUPERIOR. AVALIAÇÃO E REGULAÇÃO. DESCABIMENTO. PROFESSOR. REGISTRO PROFISSIONAL. NÃO OBRIGATORIEDADE. 1.

Não compete aos Conselhos de Fiscalização Profissional a avaliação ou a regulação de curso autorizado ou reconhecido pelo Ministério da Educação. 2. "Aos conselhos profissionais, de forma geral, cabem tão-somente a fiscalização e o acompanhamento das atividades inerentes ao exercício da profissão, o que certamente não engloba nenhum aspecto relacionado à formação acadêmica" (RESP nº 1453336, rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJE de 04/09/2014). (...) Assim, tenho que o caso não apresenta solução diversa da apresentada em sede de liminar. No caso, o Conselho exorbitou o seu poder normativo ao estabelecer limites ao exercício profissional, sem lei em sentido formal a autorizar tal proceder, o que evidencia violação ao princípio da legalidade, além de invadir obliquamente a atribuição de certificação das instituições de ensino superior reservada ao Ministério da Educação. (...)” (TRF1, 17ª Vara Federal Cível, Juiz Federal Diego Câmara Alves, Ação Civil Pública n. 1028354-71.2019.4.01.3400, data do julgamento 17/03/2021) [destaque nosso] No mesmo sentido foram as decisões do poder judiciário relativas às normativas editadas pelo CAU/UF e pelo CFMV, respectivamente: "Todavia, compreendo que não cabe ordinariamente ao conselho profissional realizar a aferição de qualidade de cursos de graduação devidamente certificados e autorizados pelo Ministério da Educação.

Caracteriza atitude cabível e esperada o efetivo e oportuno acompanhamento técnico da qualificação dos egressos das diversas instituições de ensino superior, e em se verificando eventuais falhas e inadequações, constitui dever dos aludidos conselhos a busca implacável da equalização das inconformidades, por ventura, verificadas, seja junto à autoridade administrativa competente, ou ainda por provocação ao Poder Judiciário. (...)." (TRF1, 17ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, Ação Civil Pública nº 1014370-20.2019.4.01.3400, Rel. Juiz Federal Diego Câmara Alves, sentença proferida em 12/12/2019) “O art. 9º, inciso IX, da Lei nº 9.394/1996, a qual estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, estabelece a competência da União para “autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino”. De modo específico, o art. 80, § 2º, da Lei nº 9.394/1996 prevê a competência da União para regulamentar os requisitos para a realização de exames e registro de diploma relativos a cursos de educação à distância. (...) É salutar anotar que a recomendação expedida pelo Ministério Público Federal foi endereçada ao Ministério da Educação, que é o órgão competente para autorizar ou não os cursos de graduação, não podendo o Conselho Federal de Medicina Veterinária imiscuir-se em tal matéria, conforme acima fundamentado.

(...) Ante o exposto, rejeito as preliminares arguidas pelo Requerido e, no mérito, julgo procedente o pedido, na forma do art. 487, inciso I, do CPC, para declarar a nulidade da Resolução nº 1.256, de 22.02.2019, do Conselho Federal de Medicina Veterinária, e, por conseguinte, determinarão Requerido que se abstenha de impedir o registro profissional dos egressos dos cursos oficialmente reconhecidos de graduação em medicina veterinária concluídos na modalidade ensino a distância (EaD). (TRF1, 6ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, Ação Civil Pública nº 1015270-03.2019.4.01.3400, Rel. Juiz Federal [não indicado na sentença], sentença proferida em 18/12/2019.) [destaque nosso] Cabe aqui ressaltar que a análise deste Tribunal não se vincula à decisão judicial exarada. No entanto, tal decisão reforça a plausibilidade jurídica do entendimento de incompetência dos conselhos. Ademais, ainda que se admitisse, em tese, a possibilidade de os conselhos profissionais exercerem algum tipo de controle sobre os cursos de odontologia — o que, ao que tudo indica, excede suas competências legais —, tal atribuição não afastaria o dever do Cade de avaliar a legalidade da medida sob a ótica concorrencial. Isso porque ainda seria necessário avaliar os efeitos restritivos e a proporcionalidade que, sob a alegação de preocupação com a qualidade dos profissionais da odontologia, restringe a concorrência.

Em decisão recente no Agravo de Instrumento nº 5007633-51.2025.4.04.0000/PR, o TRF4 reconheceu a competência do Cade para apreciar a conformidade, à luz da Lei nº 12.529/2011, de conduta do CFO e dos CROs que associava descontos em serviços odontológicos à infração ética. Ao indeferir pedido de efeito suspensivo, o Tribunal destacou que normas setoriais, como a Lei nº 5.081/66 e o Código de Ética Odontológica, não podem ser invocadas em prejuízo da livre concorrência, considerando legítima a atuação do Cade. Segue abaixo trecho da decisão: “Contudo, como bem assinalou o CADE, não podem ser invocadas tais normas em prejuízo da livre concorrência, sendo razoável a concessão de descontos, formas alternativas de pagamento e até mesmo de propaganda, não sendo razoável a punição dos profissionais do mercado odontológico que disponibilizam promoções a seus consumidores.” (TRF4, Despacho/Decisão, Agravo de Instrumento nº 5007633-51.2025.4.04.0000/PR, Rel. Des. Federal João Pedro Gebran Neto, julgado em 07/04/2025) [destaque nosso] A decisão decorre de recurso judicial contra voto do Conselheiro Diogo Thomson de Andrade (SEI 1544852), no Recurso Voluntário nº 08700.002902/2025-61, que tratou da manutenção de medida preventiva para cessar a divulgação, por CFO e CROs, de mensagens que associavam descontos em serviços odontológicos à infração ética.

Diferencia-se do presente caso por tratar de conduta baseada na interpretação equivocada da regulação setorial, e não da edição da própria norma restritiva por parte do conselho. No presente caso, porém, a provável ilegalidade da edição da Resolução CFO-197/2019, em virtude da ausência de competência normativa do CFO para tanto, reforça a inexistência de qualquer imunidade antitruste aplicável, uma vez que a norma sequer observa os limites da legislação que rege a atuação do próprio conselho, legitimando a atuação do Cade. Segundo a análise da legislação educacional, especialmente o artigo 9º, inciso IX, da Lei nº 9.394/1996, o Decreto nº 9.057/2017, artigos 11, 13 e 16, e o artigo 100, inciso V, do Decreto nº 9.235/2017, compete ao MEC autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os cursos de graduação em todo o território nacional. Ao vedar a inscrição de profissionais egressos de cursos de graduação em odontologia com base exclusivamente na modalidade de ensino cursada, a norma extrapola os limites da competência conferida pela Lei nº 4.324/1964. Por essa razão, não pode ser invocada como justificativa válida para impor restrições ao acesso ao mercado ou à livre concorrência, conforme têm entendido os precedentes[26] deste Tribunal. 6.1.3.

Da prática restritiva Com a redação da Resolução CFO nº 197/2019, houve uma tentativa de limitar o exercício da profissão de cirurgião-dentista àqueles formados exclusivamente em cursos presenciais, visando restringir o acesso ao mercado de trabalho de egressos de cursos de ensino a distância por meio de barreiras artificiais ao mercado. Observa-se que a medida visava, também, impactar negativamente o mercado de educação superior, a fim de inibir a criação e o desenvolvimento de cursos superiores de odontologia na modalidade EaD. Na presente conduta analisada, é evidente que a Resolução CFO nº 197/2019 tem a capacidade de constituir uma barreira à entrada de profissionais no mercado de serviços odontológicos, ao vedar a inscrição de egressos de cursos de graduação em odontologia oferecidos na modalidade EaD, assim como também repercute diretamente sobre a oferta de cursos superiores de odontologia na modalidade EaD. Considerando que a referida resolução constitui ato normativo e que eventuais discussões sobre usurpação de competência normativa pelo Representado não se inserem no âmbito de atuação do Cade, a análise desta autarquia deve se limitar às questões concorrenciais decorrentes da aplicação do normativo.

Para verificar, à luz da legislação concorrencial, a proporcionalidade e a razoabilidade da restrição criada pela Resolução CFO-197/2019, é necessário considerar o contexto em que a decisão foi tomada, seus objetivos legítimos e se os efeitos restritivos que ela é capaz de gerar são inerentes e proporcionais à realização dos seus fins. Ao se analisar a edição de normas por conselhos profissionais que limitem a concorrência, deve-se verificar, em primeiro lugar, se há competência legal expressa que autorize a entidade a regulamentar especificamente a matéria relacionada à conduta em questão. Assim, não havendo competência, adota-se uma presunção relativa de ilicitude da conduta. No caso de haver competência para edição da norma, passa-se para uma análise de proporcionalidade, ou seja, uma avaliação de se a restrição concorrencial dela decorrente é proporcional ao fim legítimo buscado. Tal análise pode também se inserir no contexto da implementação da norma pelo conselho, podendo se observar, por exemplo, o grau de coercibilidade e sua aderência aos parâmetros legais.No caso Wouters (C-309/99), o Tribunal de Justiça da União Europeia (“TJUE”) analisou uma norma da Ordem dos Advogados dos Países Baixos que vedava a formação de sociedades entre advogados e contadores. Embora reconhecendo seus efeitos restritivos, o TJUE considerou a medida legítima por visar à independência e integridade da advocacia.

Concluiu que a restrição era inerente ao objetivo de interesse público e proporcional, por ser necessária, não havendo alternativa menos gravosa igualmente eficaz.[27] Já no caso Meca-Medina e Majcen vs. Comitê Olímpico Internacional (COI) (C-519/04 P), o TJUE examinou regras antidoping do COI e da Federação Internacional de Natação Amadora (FINA), atual World Aquatics. Reconheceu que normas esportivas podem ter efeitos econômicos e, assim, estar sujeitas ao artigo 101.º do TFUE. No entanto, entendeu que, no caso concreto, as restrições eram justificadas, pois protegiam a integridade das competições, a saúde dos atletas e a igualdade de condições, concluindo que os efeitos restritivos eram proporcionais e compatíveis com a finalidade legítima visada.[28] Além disso, cabe ponderar o quão orientada por interesses privados é a atuação do conselho. O precedente norte-americano North Carolina State Board of Dental Examiners v. Federal Trade Commission (574 U.S. 494, 2015), já citado neste voto, evidenciou que, na atuação de entes representativos compostos por participantes ativos do mercado, há risco de que decisões sejam orientadas por interesses privados, e não por uma política pública legitimamente definida pelo Estado.

Para mitigar esse risco, a Suprema Corte dos EUA decidiu que, para que haja reconhecimento de imunidade antitruste, esse ente deve estar sujeito à supervisão ativa por parte do Estado, capaz de assegurar que eventuais efeitos anticompetitivos sejam um desdobramento legítimo da vontade estatal.[29] O CFO, em sua defesa (SEI 1220118), justifica a conduta com base na convicção, respaldada em manifestações do CNS, de que haveria necessidade de formação presencial mínima nos cursos da área da saúde, defendendo que a modalidade EaD não garante o desenvolvimento de habilidades práticas, inter-relacionais e éticas indispensáveis à atuação profissional em odontologia. Sabe-se que a atuação do CFO é marcada por manifestações contrárias à oferta de cursos de odontologia na modalidade EaD, como documentado, não só por meio da resolução emitida, mas também em artigos publicados na Revista de Odontologia[30] e na já mencionada ata de reunião.[31] Nessas ocasiões, o CFO enfatizou preocupações com a qualidade da formação prática e clínica dos profissionais, buscando influenciar a percepção do mercado e, por meio da referida resolução, adotar estratégia com objetivo de desincentivar a abertura de novos cursos EaD na área de odontologia.

A avaliação da qualidade e o credenciamento de instituições de ensino superior, contudo, são atribuições do MEC[32], conforme reconhecido em decisão judicial de primeira instância que declarou a ilegalidade da Resolução CFO-197/2019, nos termos dos trechos transcritos abaixo: “‘(...) Todavia, compreendo que não cabe ordinariamente ao conselho profissional realizar a aferição de qualidade de cursos de graduação devidamente certificados e autorizados pelo Ministério da Educação. (...)’ No caso, o Conselho exorbitou o seu poder normativo ao estabelecer limites ao exercício profissional, sem lei em sentido formal a autorizar tal proceder, o que evidencia violação ao princípio da legalidade, além de invadir obliquamente a atribuição de certificação das instituições de ensino superior reservada ao Ministério da Educação.” (TRF1, 17ª Vara Federal Cível, Juiz Federal Diego Câmara Alves, Ação Civil Pública n. 1028354-71.2019.4.01.3400, data do julgamento 17/03/2021) [destaque nosso][33] Além disso, o Conselho Nacional de Educação (CNE)[34] tem reiterado em diversos pareceres que os conselhos profissionais devem se ater à fiscalização do exercício das respectivas profissões, não lhes sendo lícito restringir o acesso ao mercado com base em avaliações sobre a qualidade de cursos devidamente reconhecidos pelo poder público.

Tal orientação encontra respaldo também na jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, que tem reafirmado os limites da atuação normativa dos conselhos profissionais diante do princípio da legalidade administrativa.[35] Assim, no caso da Resolução CFO-197/2019, entende-se que a edição de tal norma constitui uma restrição da oferta de profissionais no mercado, gerando distorções na oferta de serviços odontológicos e potencialmente prejudicando os consumidores, que, conforme análise realizada neste voto, não encontra respaldo em objetivos legítimos. Por isso, também, a ausência de efeitos observáveis da resolução – uma vez que não houve, no período da vigência da resolução em análise, rejeição de inscrição e registro de nenhum egresso de curso de odontologia realizado na modalidade EaD – não afeta a conclusão de que o normativo é restritivo à concorrência. Tal restrição configura, portanto, infração à ordem econômica, na medida em que limita ou impede o acesso de novos agentes ao mercado, nos termos do art. 36, § 3º, inciso III da Lei nº 12.529/2011. 6.2. Dos mercados afetados Em linha com o entendimento da SG/Cade, o ato normativo imposto pelo CFO, que proíbe o registro profissional de egressos de cursos de odontologia na modalidade EaD, é capaz (i) de comprometer o exercício profissional e, por conseguinte, a prestação de serviços odontológicos; e (ii) de impactar negativamente os cursos de graduação de odontologia na modalidade EaD.

Nesse contexto, em linha com a SG/Cade, serão definidos dois mercados relevantes na dimensão produto: (i) mercado de prestação de serviços odontológicos; e (ii) mercado de ensino superior no segmento de graduação em odontologia na modalidade EaD. A própria conduta investigada pode ser indicativa do mercado relevante abordado, pois reflete os impactos diretos e indiretos que decorrem da prática em questão. 6.2.1. Mercado de prestação de serviços odontológicos Reconhece-se que os conselhos têm competência legal para disciplinar determinados aspectos do exercício profissional. No entanto, sua atuação é limitada às atribuições conferidas por lei, o que inclui funções administrativas, normativas e fiscalizatórias relacionadas à organização interna do sistema de CROs, à orientação de condutas profissionais e à supervisão dos Conselhos Regionais, conforme consta no art. 4º da Lei nº 4.324/1964: “Art. 4º. São finalidades do Conselho Federal de Odontologia, em todo Art. 4º São atribuições do Conselho Federal: a) organizar o seu regimento interno; b) aprovar os regimentos internos organizados pelos Conselhos Regionais; c) eleger o presidente e o secretário-geral do Conselho; d) votar e alterar o Código de Deontologia Odontológica, ouvidos os Conselhos Regionais;

e) promover quaisquer diligências ou verificações relativas ao funcionamento dos Conselhos de Odontologia, nos Estados ou Territórios e Distrito Federal, e adotar, quando necessário, providências convenientes a bem da sua eficiência e regularidade, inclusive a designação de diretoria provisória; f) propor ao Govêrno Federal a emenda ou alteração do Regulamento desta Lei; g) expedir as instruções necessárias ao bom funcionamento dos Conselhos Regionais; h) tomar conhecimento de quaisquer dúvidas suscitadas pelos Conselhos Regionais e dirimi-las; i) em grau de recursos por provocação dos Conselhos Regionais ou de qualquer interessado, deliberar sôbre admissão de membros aos Conselhos Regionais e sôbre penalidades impostas aos mesmos pelos referidos Conselhos; j) proclamar os resultados das eleições, para os membros dos Conselhos Regionais e do Conselho Federal a terem exercício no triênio subseqüente; l) aplicar aos membros dos Conselhos Regionais, e aos próprios, as penalidades que couberem pelas faltas praticadas no exercício de seu mandato; m) aprovar o orçamento anual próprio e dos Conselhos Regionais; n) aprovar, anualmente, as contas próprias e as dos Conselhos Regionais;” II - Zelar pelo bom conceito da profissão de cirurgião-dentista e das demais a esta vinculadas; III - Orientar, aperfeiçoar, disciplinar e fiscalizar o exercício da Odontologia com a promoção e a utilização dos meios de maior eficácia presumida;

IV - Defender o livre e correto exercício da profissão de cirurgião-dentista e outras afins; V - Julgar, dentro de sua competência, as infrações à Lei e à Ética Profissional; VI - Funcionar como órgão consultivo do Governo, no que se referir ao exercício e aos interesses profissionais da Odontologia; VII - Contribuir para o aprimoramento da Odontologia e de seus profissionais.” No caso do EaD, a expansão dessa modalidade no Brasil gerou debates entre conselhos profissionais e órgãos reguladores. Entretanto, até a publicação da Portaria MEC nº 528/2024, não havia qualquer impedimento normativo para a criação de cursos EaD em odontologia. Diante disso, é possível concluir que a restrição imposta pelo CFO poderia acarretar impactos significativos no mercado de trabalho de prestação de serviços odontológicos. Ao limitar ou dificultar a inserção de profissionais formados na modalidade EaD, a Resolução CFO-197/2019 emitida tinha o potencial de contribuir para uma diminuição injustificada da oferta de cirurgiões-dentistas no mercado, podendo resultar em um acesso mais restrito aos serviços odontológicos. Cabe aqui ressaltar que o mercado de prestação de serviços odontológicos no Brasil possui alta relevância social, especialmente por impactar diretamente a população de baixa renda, que enfrenta limitações no acesso a serviços públicos e privados de saúde bucal.

De acordo com dados recentes do “Censo da Odontologia” realizado pelo CFO em parceria com a Associação Brasileira de Indústria de Dispositivos Médicos (“ABIMO”), 68% dos brasileiros visitaram um dentista no último ano, mas apenas 23% utilizaram o Sistema Único de Saúde (SUS) para esse atendimento.[36] O acesso por meio de planos de saúde também é restrito: segundo a Agência Nacional de Saúde Suplementar (“ANS”), em março de 2025 havia 52.127.407 de beneficiários de planos médico-hospitalares, mas apenas 34.600.743 de beneficiários de planos exclusivamente odontológicos, o que indica que parte significativa das pessoas com plano de saúde tradicional não possui cobertura odontológica integrada.[37] 6.2.2. Mercado de ensino superior no segmento de graduação em odontologia na modalidade EaD O mercado de ensino superior já foi analisado pelo Cade por meio do “Cadernos do Cade: Atos de Concentração no Mercado de Prestação de Serviços de Ensino Superior”[38]. Entende-se que o mercado relevante deve ser segmentado de acordo com o curso ofertado, o grau de formação (graduação ou pós-graduação), a modalidade (presencial ou a distância), conforme também precedentes desta autarquia[39]. Para a oferta de cursos de graduação e pós-graduação presenciais, a IES precisa ser credenciada junto ao MEC como faculdade, centro universitário ou universidade.

Na modalidade de ensino a distância, exige-se credenciamento específico para que a IES, já credenciada no ensino presencial, possa também ofertar cursos de graduação e pós-graduação no EaD, conforme consta no Decreto nº 9.057/2017. No caso da graduação EaD, deverão constar no ato de credenciamento específico: a sede da IES, os polos de apoio presencial para atividades complementares e o pedido de autorização de pelo menos um curso. Atualmente, conforme dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (“INEP”)[40], em 2023, foram registrada no Brasil 1.025.944 matrículas em cursos de ensino superior da área de saúde e bem-estar, sendo que 59,80% das matrículas em cursos de ensino superior da área da saúde e bem-estar no Brasil foram na modalidade EaD. Vê-se, portanto, que os cursos EaD em funcionamento antes da Portaria MEC nº 528/2024 continuam registrando matrículas, porém, atualmente vigora uma barreira regulatória para a entrada de novos players nesse mercado, prorrogada pela Portaria MEC nº 247/2025 e válida até 09/05/2025. É importante ressaltar que, durante o período de vigência da Resolução CFO nº 197/2019, entre 29/01/2019 e 13/12/2019, não existia qualquer impedimento regulatório do MEC para a criação de cursos de odontologia na modalidade EaD. O mercado de EaD também é regulado e deve atender a critérios rigorosos estabelecidos pelo MEC.

De acordo com o artigo 9º, inciso IX, da Lei n.º 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), cabe à União, por meio do MEC, autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os cursos de instituições de ensino superior. No caso da modalidade EaD, o MEC exige credenciamento adicional das IES, já habilitadas no ensino presencial, para que possam ofertar cursos de graduação e pós-graduação nessa modalidade. Do ponto de vista concorrencial, a proibição de registro de egressos de cursos EaD de odontologia, imposta pela Resolução CFO nº 197/2019, funciona como um desestímulo a oferta de cursos EaD de forma ampla, criando um ambiente menos competitivo e, potencialmente, reduzindo as opções de formação para os estudantes interessados. 6.3. Análise da capacidade de influência do Representado Em linha com o entendimento da SG/Cade, a partir da exposição acerca dos mercados afetados pela conduta, entendo que CFO detém capacidade de influenciar de forma substancial os setores de prestação de serviços odontológicos e de ensino superior EaD de odontologia. Conforme o entendimento de precedentes que envolvem apuração de condutas contra conselhos profissionais desta autarquia[41], sua capacidade de influência advém de suas prerrogativas legais de regulação e fiscalização, conferidas pela Lei nº 4.324/1964, que estabelece o controle do registro profissional, a definição de diretrizes para o exercício da profissão e a aplicação de sanções disciplinares.

Nos termos do artigo 13 da Lei nº 4.324/1964, o registro nos CROs é condição indispensável para o exercício legal da profissão de cirurgião-dentista no Brasil. Essa prerrogativa permite ao CFO, e aos CROs subordinados, controlar o acesso ao mercado de trabalho odontológico, criando uma barreira regulatória que impede profissionais não registrados de atuar na área, mesmo que tenham diplomas reconhecidos pelo MEC. Adicionalmente, o CFO tem a capacidade de editar normas regulamentares que influenciam diretamente a prática odontológica. Essa competência inclui, mas não se limita, à imposição de requisitos éticos e técnicos, fiscalização das atividades profissionais e aplicação de sanções disciplinares. Por meio do exercício desses poderes, o CFO assegura padrões mínimos de qualidade no exercício profissional, mas também detém uma capacidade única de moldar as condições concorrenciais do mercado. O controle do registro profissional confere ao CFO um papel determinante na composição da oferta de cirurgiões-dentistas no mercado. A imposição de requisitos para o registro, aliada à prerrogativa de aplicar sanções, permite que o Representado influencie significativamente a dinâmica de empregabilidade no setor. Dados do CFO indicam que há mais de 400 mil cirurgiões-dentistas registrados. Nesse contexto, qualquer alteração normativa promovida pelo CFO afeta diretamente o acesso da população a serviços odontológicos e a competitividade no mercado de trabalho da área.

É relevante destacar o papel das entidades representativas de classe na promoção de condutas uniformes no mercado em que atuam. Essas instituições, ao exercerem suas funções de regulamentação e fiscalização, podem influenciar significativamente o comportamento de seus representados. Nesse contexto, trago à colação a análise feita pelo conselheiro Diogo Thomson de Andrade, em análise de Recurso Voluntário recente envolvendo o próprio CFO: "Na qualidade de representantes legítimos da categoria, essas entidades gozam de grande credibilidade e exercem forte influência sobre os profissionais que representam, especialmente em razão do exercício das competências conferidas pela Lei nº 4.324/64, em seu art. 4º, alíneas 'e' e 'l', e art. 11, alínea 'b', relativas à fiscalização da profissão de odontologia. Dessa forma, têm o potencial de incentivar e promover a adoção de práticas comerciais uniformes." Essa reflexão, feita pelo conselheiro Diogo Thomson, se aplica igualmente ao presente caso, dado o poder de influência e credibilidade da entidade analisada. O CFO também exerce influência significativa sobre o mercado de ensino superior em odontologia, particularmente na modalidade EaD. Por meio da Resolução CFO-197/2019, o Conselho buscou limitar o registro de egressos de cursos nessa modalidade, criando um desincentivo direto para instituições de ensino interessadas em ofertar cursos EaD em odontologia.

O CFO possui influência suficiente para gerar insegurança no mercado educacional por meio de normativas editadas, ainda que fora de sua competência legal. Essa influência afeta a demanda por cursos EaD, podendo reduzir o número de matrículas e restringir a concorrência entre instituições de ensino superior. Portanto, entende-se que o CFO, por meio de suas prerrogativas legais, exerce influência significativa sobre os setores de prestação de serviços odontológicos e educacional. 6.4. Conclusão sobre o mérito Com base em todo o exposto, apresento as seguintes conclusões: Tanto as decisões deste Cade quanto os pronunciamentos de outras autoridades indicam que normas editadas por conselhos não se furtam ao escrutínio da legislação antitruste quando excedem os limites da proporcionalidade ou carecem de legitimidade; Não cabe a este Tribunal exercer controle genérico sobre todo ato regulamentar de conselhos profissionais, mas é seu dever em determinadas circunstâncias coibir práticas que, embora amparadas em atribuições legais, importem em efeitos restritivos à concorrência, esperados ou observáveis, desprovidos de justificação razoável; O legislador nacional não distinguiu entre pessoa pública e privada, sendo ambas igualmente sujeitas ao regime da livre concorrência, conforme art. 31 da Lei n.º 12.529/2011. A simples invocação de função pública não elimina a aplicação da Lei n.º 12.529/2011;

Ao se analisar a edição de normas por conselhos profissionais que limitam a concorrência, deve-se verificar, em primeiro lugar, se há competência legal expressa que autorize a entidade a regulamentar especificamente a matéria relacionada à conduta em questão. Assim, não havendo competência, adota-se uma presunção relativa de ilicitude da conduta; No caso de haver competência para edição da norma, passa-se para uma análise de proporcionalidade, ou seja, uma avaliação de se a restrição concorrencial dela decorrente é proporcional ao fim legítimo buscado. Tal análise pode também se inserir no contexto da implementação da norma pelo conselho, podendo se observar, por exemplo, o grau de coercibilidade e sua aderência aos parâmetros legais. A análise de proporcionalidade é fundamental para validar restrições concorrenciais, assegurando que sejam necessárias e proporcionais aos fins legítimos buscados que justificaram medidas restritivas em prol do interesse público. Além disso, cabe ponderar o quão orientada por interesses privados é a atuação do conselho. No caso concreto, a Resolução CFO-197/2019 impôs proibição de registro a egressos de cursos de odontologia integralmente EaD, com limitação do exercício profissional e a norma extrapolou a atribuição legal do CFO, conforme reconhecido em decisão judicial; CFMV, CAU/UF e CFF editaram atos análogos em 2019, todos suspensos ou anulados por decisão judicial;

e A norma em questão configura uma barreira normativa de caráter anticompetitivo, restringindo o ingresso de novos profissionais e cerceando a disseminação de cursos na modalidade EaD. Conclui-se, portanto, pela ocorrência de infração à ordem econômica ao editar a Resolução CFO-197/2019, nos termos do art. 36, § 3º, inciso III, da Lei nº 12.529/2011. 7. DOSIMETRIA DA MULTA 7.1. Dos precedentes de multas aplicadas a conselhos profissionais Conforme o art. 37, inciso II da Lei 12.529/2011, aplica-se às pessoas jurídicas que não exercem atividade empresarial sanções pecuniárias que respeitam os limites mínimo e máximo fixados entre R$ 50.000,00 e R$ 2.000.000.000,00. Conforme consta no Guia de Dosimetria de Multas de Cartel do Cade[42], este Tribunal deve considerar, nesses casos, diferentes variáveis, para que a fixação das penas seja proporcional à relevância dessa entidade no mercado, já que a renda de pessoas jurídicas que não exercem atividade empresarial por vezes não reflete sua capacidade de influência sobre a concorrência. Ao examinar os precedentes do Cade sobre a aplicação de multas a conselhos profissionais, observa-se uma variação nas abordagens adotadas.

Em alguns casos, a receita auferida pelo conselho foi utilizada como parâmetro ou base de cálculo para a sanção pecuniária.[43] Em outros precedentes, o Tribunal optou por não considerar as receitas dos conselhos como referência para o cálculo das multas, aplicando as penalidades com base em valores determinados em casos anteriores envolvendo conselhos profissionais.[44] É relevante destacar a diferença substancial entre as receitas de conselhos regionais e federais. Conselhos federais, devido à sua abrangência nacional, geralmente possuem maior arrecadação, enquanto os conselhos regionais transferem parte de suas receitas para as respectivas entidades federais. Assim, a escolha da receita do conselho como base de cálculo está diretamente ligada à sua natureza e influencia significativamente o valor final da multa atribuída ao polo passivo. Uma vez estabelecida a base de cálculo, adota-se uma alíquota de referência a ser aplicada sobre ela, em analogia ao art. 37, I, da Lei nº 12.529/2011. Conforme consta no referido guia, a alíquota de referência é relacionada à natureza da conduta analisada.

O referido guia recomenda, por exemplo, alíquotas de 14% a 17% em casos de cartéis em licitações, de 12% a 15% em cartéis clássicos ou hardcore, e de 5% a 8% em casos que envolvam outras formas de condutas concertadas, como tabelamento de preços e influência à adoção de conduta uniforme, incluindo cartéis difusos.[45] A alíquota aplicada sobre a base de cálculo permite determinar o percentual que a multa representa em relação à receita do conselho condenado e deve ser arbitrada pelo Tribunal com base nos parâmetros presentes no art. 45 da Lei nº 12.529/2011. O artigo 45 da Lei nº 12.529/2011 estabelece que a dosimetria da multa deve observar os seguintes critérios: (i) gravidade da infração; (ii) a boa-fé do infrator; (iii) a vantagem auferida ou pretendida; (iv) a consumação ou não da infração; (v) o grau de lesão ou perigo de lesão à livre concorrência, à economia nacional, aos consumidores ou a terceiros; (vi) os efeitos econômicos negativos no mercado; (vii) a situação econômica do infrator; e (viii) a reincidência. A partir dos precedentes analisados, observa-se que, nos casos envolvendo conselhos profissionais, faz-se as seguintes considerações acerca dos critérios do art. 45:

[Tabela 3 - Considerações sobre os critérios de análise a partir de precedentes envolvendo conselhos profissionais] Critério Descrição resumida (i) Gravidade Considera-se mais grave quando há dano direto aos consumidores, como aumento artificial de preços, coação a profissionais via sanções disciplinares ou prejuízo à prestação de serviços essenciais (ex: saúde). (ii) Boa-fé Há falta de boa-fé quando o infrator sabia da ilicitude (ex: decisões anteriores do Cade), intentou elevar preços ou insistiu na conduta ilícita. (iii) Vantagem auferida A vantagem pode ser presumida quando há fixação de valores mínimos, uniformização de preços ou imposição de condutas uniformes, mesmo que de forma negociada. (iv) Consumação da infração Considera-se consumada com a publicação de normas coercitivas, uso de instrumentos intimidatórios ou implementação efetiva por meio de negociações. (v) Grau de lesão à concorrência Grau elevado quando há majoração artificial de preços, indução ao erro, restrição à negociação livre, boicotes, sanções disciplinares, impacto em setores sensíveis (como saúde), vulnerabilização dos consumidores e prejuízo ao exercício profissional. (vi) Efeitos econômicos negativos Observados quando há uniformização de preços, coerção de profissionais, ausência de eficiências econômicas ou prolongamento da conduta no tempo. (vii) Situação econômica do infrator Leva-se em conta a representatividade, capacidade organizacional e arrecadação do conselho profissional infrator.

(viii) Reincidência Verificada apenas quando há nova infração após o trânsito em julgado de decisão anterior condenatória. Fonte: Elaboração GAB5 Com base nessas considerações, passo para o cálculo da dosimetria do presente caso. 7.2. Da dosimetria do caso O presente caso apura prática restritiva à concorrência por parte do CFO, pessoa jurídica que não exerce atividade empresarial. Em razão disso, com base nos precedentes deste Conselho, o cálculo da sanção pecuniária deve ser realizado nos termos do art. 37, inciso II, da Lei 12.529/2011. Nos autos deste processo, o Representado indicou em manifestação (SEI 1071163) que, em 2022, obteve receita bruta total de R$ 91.673.191,38 (noventa e um milhões, seiscentos e setenta e três mil, cento e noventa e um reais e trinta e oito centavos), valor esse que deve servir de parâmetro para aplicação da multa. Atualizando esse valor por meio de Selic Simples[46], têm-se como base de cálculo o valor de R$ 116.204.877,96 (cento e dezesseis milhões, duzentos e quatro mil, oitocentos e setenta e sete reais e noventa e seis centavos). Quanto à alíquota a ser aplicada, adoto o percentual de 0,5% como alíquota-base, em conformidade com o parâmetro utilizado em outros casos julgados envolvendo o mesmo tipo de conduta. Passo, então, para a análise dos critérios estipulados no art. 45 da Lei nº 12.529/2011. À luz do caso concreto, deve-se ponderar os seguintes elementos: Gravidade:

a conduta analisada é grave, à medida que a resolução editada pelo Representado tinha o potencial de criar barreiras artificiais à entrada de profissionais no mercado de trabalho de cirurgiões-dentistas, podendo afetar também o mercado de ensino superior de odontologia, em ambos os casos no âmbito nacional. Portanto, considero esse elemento ser um fator agravante; Boa-fé: não é possível falar em conhecimento prévio da ilicitude da conduta, em razão da ausência de decisões anteriores proferidas pelo Cade que tratam da prática específica de edição de normativos que proíbem a inscrição de egressos de cursos superiores feitos na modalidade EaD, de modo que considero tal elemento como atenuante na fixação da pena; Vantagem auferida ou pretendida: não se observa vantagem auferida ou pretendida pelo Representado por meio da prática da conduta. Destaco aqui que não se afasta a possibilidade de conselhos profissionais obterem vantagens econômicas por meio de sua atuação regulamentar, mesmo que sejam entidades sem fins lucrativos, já que, ao fixar padrões de comportamento, podem gerar efeitos econômicos relevantes no mercado regulado. Todavia, não se verifica a possibilidade de obtenção de vantagem econômica pelo Representado por meio da conduta analisada, especialmente considerando que a redução no número de profissionais inscritos, em razão da aplicação de práticas restritivas, tenderia a diminuir a base de arrecadação da entidade.

Desse modo, considero esse elemento ser um fator atenuante; Consumação da infração: a consumação da conduta se deu a partir da publicação da normativa, que ensejou o potencial de prejuízo à concorrência nos mercados de prestação de serviços odontológicos e de ensino superior no segmento de graduação em odontologia na modalidade EaD, tendo essa normativa vigorado por mais de 10 (dez) meses. Ademais, mesmo após a suspensão da normativa por sentença judicial e posterior decisão de nulidade, o conselho ainda demonstra a pretensão de reverter tal decisão, com o objetivo de restaurar a vigência da normativa. Diante disso, entendo que constitui um fator agravante na dosimetria do caso; Grau de lesão ou perigo de lesão à livre concorrência: entendo que a conduta possui um elevado grau de lesão à livre concorrência, uma vez que é capaz de induzir a erro tanto os profissionais da área de odontologia quanto os players nos mercados de educação superior. Tal conduta gera risco de prejuízos ao exercício profissional diante da criação de barreira regulatória que visa impedir a entrada de novos profissionais no mercado de forma injustificada. Assim, esse elemento deve ser considerado como agravante; Efeitos econômicos negativos: embora a normativa editada pelo Representado apresente claro potencial lesivo à concorrência, não foram identificados casos de indeferimento de registros de egressos de cursos de odontologia na modalidade EaD durante o período em que esteve vigente.

A ausência de efeitos econômicos concretos no período configura fator atenuante na análise do caso; Situação econômica do infrator: o Representado apresenta uma arrecadação robusta, conforme demonstrado pelas receitas informadas ao Cade, além de ser um conselho federal com ampla representatividade nacional. Tal elemento já está devidamente contemplado pela adoção da receita do conselho como base de cálculo da sanção; Reincidência: Apesar da condenação do CFO Processo Administrativo nº 08700.002535/2020-91, esse foi julgado apenas em 2023. Deste modo, tendo em vista os parâmetros de dosimetria adotados, além da análise dos elementos presentes no art. 45 da Lei nº 12.529/2011, fixo o valor da multa em R$ 581.024,39 (quinhentos e oitenta e um mil, vinte e quatro reais e trinta e nove centavos). 8. PENA NÃO-PECUNIÁRIA Determino, ainda, a aplicação de sanções não-pecuniárias, com base no art. 38, VII, da Lei nº 12.529/2011, para que (i) caso a Resolução CFO-197/2019 volte a produzir efeitos, o Representado seja obrigado a proceder à sua imediata revogação; (ii) o Representado se abstenha de editar novos regulamentos ou orientações normativas que proíbam a inscrição de egressos de cursos de graduação EaD; (iii) o Representado emita informativo, no prazo de 30 (trinta) dias a partir do trânsito em julgado do processo, para todos os Conselhos Regionais de Odontologia orientando quanto à necessidade de cumprimento desta decisão;

(iv) pagamento de multa diária no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) por dia no caso de descumprimento desta decisão, dobrando-se automaticamente após 30 (trinta) dias corridos de descumprimento, com base no art. 39 da Lei nº 12.529/2011. DISPOSITIVO Por todo o exposto, voto pela condenação do Conselho Federal de Odontologia (CFO), com base no art. 36, incisos I e IV c/c §3º, inciso III, da Lei nº 12.529/2011, e pela aplicação de multa no valor de R$ 581.024,39 (quinhentos e oitenta e um mil, vinte e quatro reais e trinta e nove centavos), conforme os critérios do art. 37, inciso II, da Lei nº 12.529/2011. Determino que o pagamento da multa seja efetuado no prazo de 30 (trinta) dias a partir do trânsito em julgado do processo. Determino, ainda, nos termos do artigo 38, inciso VII, da Lei nº 12.529/2011, que o CFO: Proceda à revogação imediata da Resolução CFO-197/2019, caso esta volte a produzir efeitos; Abstenha-se de editar novos regulamentos ou orientações normativas que proíbam a inscrição de egressos de cursos de graduação EaD; Emita informativo, no prazo de 30 (trinta) dias a contar do trânsito em julgado desta decisão, dirigido a todos os Conselhos Regionais de Odontologia, orientando quanto à necessidade de cumprimento integral das determinações aqui estabelecidas; e Fique sujeito ao pagamento de multa diária no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) em caso de descumprimento de qualquer das determinações acima, com base no art.

39 da Lei nº 12.529/2011, sendo este valor automaticamente dobrado após 30 (trinta) dias corridos de descumprimento. É o voto. CAMILA CABRAL PIRES ALVES Conselheira-Relatora [assinatura eletrônica] ____________________________ [1] Disponível em: <https://www.cfmv.gov.br/wp-content/uploads/2019/11/ata_spo_321.pdf>. [2] Embora contenha disposições semelhantes às da Resolução CFO-197, a Resolução CFO-186, publicada em 22 de junho de 2017, não foi objeto de investigação deste processo desde a sua instauração e, por essa razão, não será abordada no presente voto. [3] Em 01/06/2022, o CFO apresentou manifestação (SEI 1071163), por meio da qual argumenta preliminarmente pela ausência de competência do Cade para analisar a questão. Sustenta que a Resolução CFO-197/2019 foi editada no exercício legítimo de sua competência legal, conferido pela Lei nº 4.324/1964, a qual outorga autonomia administrativa e financeira aos Conselhos de Fiscalização Profissional. Dessa forma, a atuação do CFO não estaria sujeita à jurisdição do Cade, sendo passível apenas de controle de legalidade pelo Poder Judiciário. [4] Na decisão da liminar, entendeu-se que não compete ordinariamente aos conselhos profissionais reavaliar ou restringir, de forma oblíqua, a validade de cursos de graduação reconhecidos pelo Ministério da Educação. Ressaltou-se que o papel legítimo dos conselhos é acompanhar a qualificação dos egressos, e não impor barreiras à inscrição profissional com base na modalidade de ensino.

Identificou-se, ainda, possível violação ao art. 5º, XIII, da Constituição Federal e ao art. 48 da Lei nº 9.394/1996, por estabelecer distinção não autorizada entre diplomas de cursos presenciais e a distância. Reconhecendo o risco de dano ao livre exercício profissional e à atividade educacional das IES, o juízo determinou a suspensão da eficácia da Resolução até o julgamento final da ação. [5] Na decisão final de 1ª instância, juiz entendeu que o CFO extrapolou sua competência ao estabelecer restrições não previstas em lei, violando o princípio da legalidade e usurpando atribuições do Ministério da Educação. A decisão destaca que conselhos profissionais não podem avaliar ou regular cursos superiores autorizados pelo MEC, tampouco limitar o exercício profissional com base na modalidade de ensino, sob pena de ofensa à Constituição Federal e à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. [6] Conforme consta na Resolução nº 515 da CSN, de 07 de outubro de 2016: Art. 1º. Posiciona-se contrário à autorização de todo e qualquer curso de graduação da área da saúde, ministrado totalmente na modalidade Educação a Distância (EaD), pelos prejuízos que tais cursos podem oferecer à qualidade da formação de seus profissionais, bem como pelos riscos que estes profissionais possam causar à sociedade, imediato, a médio e a longo prazos, refletindo uma formação inadequada e sem integração ensino/serviço/comunidade.

A Resolução nº 569 da CNS, de 8 de dezembro de 2017, também expressa a necessidade de formação presencial e carga horária mínima para cursos de graduação da área da saúde, reforçando o posicionamento contrário à autorização de cursos de graduação em saúde integralmente na modalidade EaD. Além disso, o Parecer Técnico nº 300/2017 (Anexo à Resolução nº 569/2017) recomenda que os cursos de graduação na área da saúde devem assegurar formação presencial e carga horária mínima, com interação contínua entre estudantes, profissionais da área e usuários dos serviços. [7] STF, Plenário, Min. Sydney Sanches, ADI n. 1717/DF, julgado em 24/04/2002, DJe de 13/09/2002. [8] “Os conselhos de fiscalização profissionais possuem natureza jurídica de autarquia, sujeitando-se, portanto, ao regime jurídico de direito público.” (Teses resumidas pelo STJ. Jurisprudência em Teses. Edição 135º, 2019). [9] Vide Processos Administrativos nº 08700.002124/2016-10; 08012.007833/2006-78; 08700.000284/2022-72; 08700.005969/2018-29; 08012.000758/2003-71; 08012.002874/2004-14; 08012.009381/2006-69; 08012.001591/2004-47; 08012.006647/2004-50; 08012.003048/2003-01; 08012.003568/2005-78; 08012.001790/2004-55; 08012.006552/2005-17; 08012.004020/2004-64; 08012.008477/2004-48; 08012.005135/2005-57; 08012.005374/2002-64; 08012.004054/2003-78; 08012.002866/2011-99; 08012.000643/2010-14; 08012.004276/2004-71; 08700.005969/2018-29; e 08700.002535/2020-91.

[10] Voto do Conselheiro-Relator Diogo Thompson (SEI 1443323), vencedor por unanimidade, no Processo Administrativo n° 08700.0002/2022-72 (Cade/CRECI-GO), julgado em 11/09/2024 na 235º SOJ. [11] Processo Administrativo nº 08700.005683/2019-24, julgado em 12/02/2025. O Plenário, por unanimidade, acompanhou o entendimento do Conselheiro Relator José Levi Mello do Amaral Júnior. [12] “Em suma, pode-se entender que uma restrição concorrencial pode ser legítima quando pautada por um justo e claro objetivo de proteção coletiva, no caso de acordos de sustentabilidade, principalmente o Direito Ambiental, no caso de sindicatos, a proteção a uma coletividade de trabalhadores. Enfatizo que essa proteção tem de ser diretamente ligada ao benefício buscado, adequada, necessária e proporcional à obtenção do resultado positivo.” (Processo Administrativo nº 08700.005683/2019-24, voto-relator do Conselheiro José Levi do Amaral Júnior, SEI 1518180, julgado em 12/02/2025) “Entendo que algumas diretrizes poderiam ser fixadas para o oferecimento de descontos, notadamente como forma de se proteger o consumidor, a saúde humana e a ética da propaganda odontológica.

Contudo, o que vejo é que o CFO transbordou o limite do razoável para proibir, em absoluto, o oferecimento de qualquer tipo de desconto, sem fazer qualquer tipo de temperamento, sem prover qualquer tipo de diretriz, de orientação e mesmo sem considerar a liberdade econômica reconhecida pelo próprio Código para que o dentista possa estabelecer livremente o valor dos seus honorários.” (Processo Administrativo nº 08700.002535/2020-91, voto-relator do Conselheiro Gustavo Augusto de Freitas Lima, SEI 1275816, julgado em 16/08/2023); “Feita essa apuração pormenorizada, quando se afastam as teses de mercantilização e desvalorização, cai por terra a alegação de que as normas editadas pelo CFM e as fiscalizações instauradas pelo CREMESP não poderiam ser punidas por se tratarem de normal exercício dos poderes a eles conferidos pela Carta Magna. (...) Inexiste, portanto, razão para crer que as condutas dos Representados, apesar de terem interferido negativamente na atividade do ‘Cartão de Todos’ e, por conseguinte, no normal funcionamento do mercado, não configurariam ilícito concorrencial por se tratarem de normal exercício dos poderes regulatórios e fiscalizatórios a eles outorgados.” (Processo Administrativo nº 08700.005969/2018-29, voto-relator da Conselheira Lenisa Rodrigues Prado, SEI 0763115, julgado em 03/06/2020).

[13] ESTATUTO DA ORDEM DOS CONTABILISTAS CERTIFICADOS CAPÍTULO I Disposições gerais Artigo “1.º Natureza e regime jurídico A Ordem dos Contabilistas Certificados, adiante designada por Ordem, é uma pessoa coletiva de direito público representativa dos profissionais que, nos termos do presente Estatuto e demais disposições legais aplicáveis, exercem a atividade profissional de contabilista certificado.” [14] Para conferência: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=134368&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=621126. [15] Para conferência: . [16] “Em resumo, tais doutrinas apontam para (i) a excepcionalidade do afastamento da análise concorrencial; (ii) a capacidade de efetiva e ativa supervisão do mercado; (iii) a especificidade da norma regulatória em relação à norma concorrencial; e (iv) o enquadramento da determinada política pública como manifestação de um poder soberano do Estado. Estas teorias permitiram introduzir no direito comparado concorrencial a ideia de que, excepcionalmente, algumas jurisdições possam aceitar a validade de uma isenção antitruste emanada por norma de nível hierárquico inferior ao da lei de defesa da concorrência, em razão dos princípios da autonomia estatal, da subsidiariedade, da certeza jurídica e da legítima expectativa do administrado.

Evidentemente, caso a imunidade antitruste seja derivada explicitamente de norma de mesmo nível hierárquico (ou superior) da concorrencial, ficaria mais fácil compreender a imunidade. Recentemente, isto ocorreu no México, com a reforma constitucional de 2013, que transferiu as competências em matéria concorrencial da autoridade da concorrência para a agência nacional de telecomunicações. Nestes casos, há o que se chama de “express immunity” e não propriamente de aplicação das doutrinas da State Action ou Pervasive Power.”Processo Administrativo n.º 08012.001518/2006-37. Representante: Marimex Despachos Transportes e Serviços Ltda. Representado: Rodrimar S/A Transportes, Equipamentos Industriais e Armazéns Gerais. [17] Disponível em: <https://sistemas.cfo.org.br/visualizar/atos/RESOLU%c3%87%c3%83O/SEC/2019/197>. [18] “O Conselho Federal de Odontologia (CFO) é representado no Fórum pelo Conselheiro Federal Luiz Fernando Rosa.” Disponível em: https://website.cfo.org.br/forum-dos-conselhos-federais-da-area-da-saude-fortalece-luta-contra-ead-na-saude/. “LUIZ FERNANDO RODRIGUES ROSA (...) representante do Conselho Federal de Odontologia no FCFAS (Fórum dos Conselhos Federais da Área de Saúde) (2013-2018); conselheiro federal do CFO (2015-2018).” Disponível em: . [19] Assim, o período de vigência da conduta analisada neste processo se delimita entre a entrada em vigor da resolução e a suspensão judicial de sua eficácia, de 29/01/2019 a 13/12/2019. [20] “Art.

1º Não admitir a inscrição e o registro no Sistema CFMV/CRMVs, de egressos dos cursos de medicina veterinária ofertados na modalidade a distância (EaD). Art. 2º Os diretores, gestores ou docentes médicos veterinários que contribuírem para a oferta ou ministração de disciplinas ou unidades curriculares vinculadas ao exercício profissional, nos termos do parágrafo único, artigo 1º, da Resolução CFMV nº 595, de 11/12/1992, estão sujeitos à respectiva responsabilização ético-disciplinar. Art. 3º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.” Disponível em: https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/64777796/do1-2019-02-25-resolucao-n-1256-de-22-de-fevereiro-de-2019-64777783. [21] “DELIBEROU: 1 – Recusar a concessão do registro profissional, pelos CAU/UF, aos egressos de cursos de graduação em Arquitetura e Urbanismo realizados na modalidade de ensino à distância – EAD; 2 – Solicitar a ampla divulgação do teor desta Deliberação; 3 – Remeter esta deliberação aos CAU/UF para conhecimento e providências; e 4 – Encaminhar esta deliberação para publicação no sítio eletrônico do CAU/BR. Esta deliberação entra em vigor na data de sua publicação.” Disponível em: <https://transparencia.caubr.gov.br/deliberacaoplenaria-dpobr-0088-01/>. [22] “Segundo as normativas vigentes no Ministério da Educação (MEC), não existem cursos semipresenciais, apenas cursos presenciais ou a distância.

O Conselho Federal de Farmácia (CFF) decidiu que não irá registrar egressos de cursos de graduação na modalidade de Ensino a Distância (EaD), o que impede a atuação na profissão. Esta decisão está alicerçada no fato de que o ensino EaD vem se desenvolvendo de forma precária, sem dar condições de formação adequada para o atendimento à sociedade. O CFF alerta os estudantes e a sociedade em geral que verifiquem a modalidade de seu curso para evitar a recusa de seu registro. Segundo o MEC, o que pode existir são cursos de graduação presenciais que oferecem parte de sua carga horária a distância, ou cursos na modalidade a distância (EaD) com atividades presenciais. (...)” Fonte: SEI 1114895 do Processo administrativo nº 08700.002502/2022-11 (Conselho Federal de Farmácia). [23] Tricentésima vigésima primeira (CCCXXI) Sessão Plenária Ordinária do CFMV, realizada nos dias 21 e 22 de fevereiro de 2019, em Brasília-DF. Disponível em <https://www.cfmv.gov.br/wp-content/uploads/2019/11/ata_spo_321.pdf>. Acesso em 23/12/2024. [24] Disponível em: <https://website.cfo.org.br/cfo-e-o-primeiro-a-editar-resolucao-com-posicionamento-contra-o-ensino-a-distancia-na-area-da-saude/>. [25] Disponível em: <https://www.crogo.org.br/site/index.php/destaques/489-entenda-a-resolucao-cfo-197-de-29-de-janeiro-de-2019>.

[26] “(...) O que verifico, no caso concreto, é que o Conselho Federal de Odontologia extrapolou os limites da sua competência legal e de qualquer razoabilidade para tentar limitar a concorrência. Deixou de agir como órgão regulamentador da ética odontológica e passou a se comportar como uma guilda, no sentido histórico da palavra. Entendo que algumas diretrizes poderiam ser fixadas para o oferecimento de descontos, notadamente como forma de se proteger o consumidor, a saúde humana e a ética da propaganda odontológica. Contudo, o que vejo é que o CFO transbordou o limite do razoável para proibir, em absoluto, o oferecimento de qualquer tipo de desconto, sem fazer qualquer tipo de temperamento, sem prover qualquer tipo de diretriz, de orientação e mesmo sem considerar a liberdade econômica reconhecida pelo próprio Código para que o dentista possa estabelecer livremente o valor dos seus honorários.” (Voto do Conselheiro Gustavo Augusto Freitas de Lima, SEI 1275816, Processo Administrativo nº 08700.002535/2020-91, julgado em 16/08/2023); “Por fim, o Código de Ética Odontológica (Resolução CFO 118/2012), por não se tratar de lei em sentido estrito, não pode ser considerado uma imunidade antitruste, pois não representa um dever imposto por lei para fins de segurança jurídica, não podendo prevalecer em face das disposições da Lei de Defesa da Concorrência Brasileira (Lei nº 12.529/2011).

Diferentemente das normas decorrentes da regulação pública, que possuem respaldo no ordenamento jurídico, o Código de Ética é elaborado pelo próprio Conselho Federal de Odontologia e, ao restringir a possibilidade de descontos, extrapola o previsto no art. 7º da Lei nº 5.081/66. Assim, não pode ser utilizado como fundamento legítimo para impor restrições à concorrência.” (Voto do Conselheiro Diogo Thomson de Andrade, SEI 1544852, Recurso Voluntário nº 08700.002902/2025-61, julgado em 09/04/2025). [27] "Tendo em atenção o conjunto das considerações que precede, há que responder à segunda questão declarando que uma regulamentação nacional como o Samenwerkingsverordening 1993, adoptada por um organismo como a Ordem dos Advogados neerlandesa, não viola o artigo 85.°, n.° 1, do Tratado, dado que foi razoavelmente que esse organismo pôde considerar que a referida regulamentação, apesar dos efeitos restritivos da concorrência que lhe são inerentes, é necessária para o bom exercício da profissão de advogado, tal como se encontra organizada no Estado-Membro em causa." (Acórdão de 19/02/2002 - C-309/99). [28] “(...) De facto, tendo em vista a aplicação desta disposição a um caso concreto, há que, antes de mais, atender ao contexto global em que a decisão da associação de empresas em causa foi tomada ou produziu os seus efeitos e, particularmente, aos seus objectivos.

Importa, em seguida, examinar se os efeitos restritivos da concorrência que daí decorrem são inerentes à prossecução dos referidos objectivos (acórdão Wouters e o., já referido, n.º 97) e se são proporcionados a esses objectivos." (tradução original, Acórdão de 18/07/2006 - C-519/04 P).” [29] “(...) Entidades que pretendem agir sob autoridade estatal podem divergir da definição de bem público considerada pelo Estado. A assimetria resultante entre uma política estatal e sua implementação pode incitar a negociação privada. O segundo requisito do Midcal — supervisão ativa — busca evitar esse dano, exigindo que o Estado revise e aprove as políticas intersticiais elaboradas pela entidade que alega imunidade. A regra de supervisão do Midcal “decorre do reconhecimento de que ‘quando uma parte privada se envolve em atividade anticompetitiva, existe um perigo real de que ela esteja agindo em prol de seus próprios interesses, em vez dos interesses governamentais do Estado’”. Patrick, supra, p. 100. A preocupação com os incentivos privados de participantes ativos do mercado anima o mandato de supervisão do Midcal, que exige “garantia realista de que a conduta anticompetitiva de uma parte privada promova a política estatal, e não meramente os interesses individuais da parte”. Patrick, supra, p. 101.” [tradução própria] (Acordão de 25/02/2015 - 574 U.S. 494 (2015)). [30] Revista Sorrisos Brasileiros, Ano 3, Número 9, novembro de 2023. Disponível em:

https://sorrisosbrasileiros.com.br/acesse-o-conteudo-completo-da-revista-sorrisos-brasileiros-9a-edicao/ [31] Disponível em: https://www.cfmv.gov.br/wp-content/uploads/2019/11/ata_spo_321.pdf. [32] De acordo com o artigo 9º, inciso IX, da Lei n.º 9.394/1996 (LDB), cabe à União autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos de ensino do seu sistema, funções essas desempenhadas pelo MEC. [33] Ressalte-se que a decisão judicial mencionada ainda está sendo objeto de recurso por parte do Representado. [34] Conforme pareceres CNE/CEB nº 20/2002, CNE/CES nº 0136/2003 e Nota Técnica nº 392/2013/CGLNRS/DPR/SERES/MEC do MEC. [35] 2. Aos conselhos profissionais, de forma geral, cabem tão-somente a fiscalização e o acompanhamento das atividades inerentes ao exercício da profissão, o que certamente não engloba nenhum aspecto relacionado à formação acadêmica. Esta compreensão não retira o papel fiscalizador do CONFEA e dos CREA's no tocante aos cursos superiores de Engenharia e Agronomia; muito pelo contrário, esta tarefa é deveras relevante, porquanto qualquer irregularidade descoberta deve ser imediatamente comunicada ao Ministério da Educação, a fim de que tome as atitudes pertinentes. (...) (REsp n. 1.453.336/RS, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 26/8/2014, DJe de 4/9/2014.). No mesmo sentido, (Superior Tribunal de Justiça, Primeira Turma, Rel.

Ministro Benedito Gonçalves, agravo interno em recurso especial n. 2026179/CE (2022/0074556-5), data do julgamento 24/04/2023, data de publicação 26/04/2023). O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que a competência para revalidação de diplomas, credenciamento e supervisão de cursos é prerrogativa exclusiva das universidades públicas e do Ministério da Educação, conforme disposto na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Aos conselhos profissionais, cabe apenas a fiscalização do exercício das profissões regulamentadas, não lhes sendo permitido ampliar ou restringir campos de atuação com base em critérios acadêmicos. Atos que extrapolem essas atribuições configuram abuso de poder e violação ao ordenamento jurídico, sendo considerados inválidos. (STJ, REsp 668468/RJ, REsp 503173/RS, MS 11813/DF). [36] Disponível em: https://website.cfo.org.br/wpcontent/uploads/2025/01/Populacional_site_CFO.pdf. [37] Disponível em: https://www.ans.gov.br/images/stories/Materiais_para_pesquisa/Perfil_setor/sala-de-situacao.html. [38] Conselho Administrativo de Defesa Econômica (2016). Cadernos do Cade: Atos de Concentração no Mercado de Prestação de Serviços de Ensino Superior. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/cadernos-do-cade/atos-de-concentracao-no-mercado-de-prestacao-de-servicos-de-ensino-superior-2016.pdf.

[39] Vide Atos de Concentração nº 08012.003886/2011-87, 08700.004822/2024-60, 08700.006185/2016-56 e 08700.005447/2013-12. [40] Disponível em: https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiMGJiMmNiNTAtOTY1OC00ZjUzLTg2OGUtMjAzYzNiYTA5YjliIiwidCI6IjI2ZjczODk3LWM4YWMtNGIxZS05NzhmLWVhNGMwNzc0MzRiZiJ9&pageName=ReportSection4036c90b8a27b5f58f54. [41] Vide Processos Administrativos nº 08012.004020/2004-64; nº 08012.002866/2011-99, nº 0812.003048/2003-01, nº 08012.005135/2005-57; nº 08700.000284/2022-72; nº 08012.000643/2010-14; nº 08700.005969/2018-29; nº 08012.002866/2011-99; nº 08700.005969/2018-29; e nº 08700.002535/2020-91. [42] Acesso em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/Guia-dosimetria-de-multas-de-cartel.pdf. [43] Vide Processos Administrativos nº 08700.000284/2022-72; nº 08012.000758/2003-71; nº 08012.002874/2004-14; nº 08012.009381/2006-69; nº 08012.000643/2010-14; e nº 08012.003048/2003-01. [44] Vide Processos Administrativos nº 08700.003473/2021-16; nº 08700.002535/2020-91; nº 08700.005969/2018-29; nº 08012.001591/2004-47; nº 08012.004276/2004-71; nº 08012.006647/2004-50; nº 08012.003568/2005-78; nº 08012.001790/2004-55; nº 08012.006552/2005-17; nº 08012.004020/2004-64; nº 08012.008477/2004-48; nº 08012.005374/2002-64; nº 08012.002866/2011-99; e nº 08012.004054/2003-78. [45] Guia Dosimetria de Multas de Cartel, página 22: “(i) Cartéis em licitações (art. 36, §3º, inciso I, alínea “d”, da Lei 12.529/2011):

alíquota de referência de 17%, podendo ser superior a esse valor ou chegar a um mínimo de 14%, considerando os agravantes e atenuantes da conduta, conforme jurisprudência do Cade; (ii) Cartéis da forma clássica hardcore (art. 36, §3º, inciso I, alíneas “a”, “b” e “c” da Lei 12.529/2011), isto é, aqueles acordos ou trocas de informação relacionados a preços, divisão geográfica, de share ou de clientes, que tenham mecanismos de monitoramento/punição de desvio (institucionalidade) e (intenção de) perenidade: alíquota de referência de 15%, podendo ser superior a esse valor ou chegar a um mínimo de 12%, considerando os agravantes e atenuantes da conduta, conforme jurisprudência do Cade; (iii) Outras formas de condutas concertadas incluindo os cartéis difusos (ex: trocas de informações esporádicas ou não sistemáticas, revelação unilateral de informações, tabelamento de preços etc.): alíquota de referência de 8%, podendo ser superior a esse valor ou chegar a um mínimo de 5%, considerando os agravantes e atenuantes da conduta, conforme jurisprudência do Cade.” [46] Taxa Selic acumulada de 12/2022 a 12/2024: 26,71%. Disponível em: https://sicalc.receita.economia.gov.br/sicalc/selic/consulta.