Processo Administrativo Sancionador nº 19957.010223/2019-22

Diário Eletrônico da CVM em

21/08/2023

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

EXTRATO DE SESSÃO DE JULGAMENTO

DO PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM nº 19957.010223/201922

Data do julgamento: 11/07/2023

Relator: Diretor Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo

Acusados:

Única Administração e Gestão de Recursos Ltda.

Alberto Elias Assayag Rocha

Ementa: Apurar responsabilidade de administradora de carteira de valores

mobiliários e de seu diretor responsável por violação ao art. 16, inciso I, da Instrução

CVM n° 558/2015. Multas.

Decisão: Vistos, relatados e discutidos os autos, o Colegiado da Comissão de

Valores Mobiliários, com base na prova dos autos e na legislação aplicável, por

unanimidade de votos, decidiu pela condenação de:

(i) Única Administração e Gestão de Recursos Ltda., na qualidade

de administradora do FIC Terra Nova, à penalidade de multa pecuniária no valor de

R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais) por infração ao art. 16, I, da ICVM n° 558/2015,

por ter violado seus deveres fiduciários, ao ter permitido que cotistas RPPS

investissem em ativos vedados a eles e ao ter aceitado aplicações de um cotista

RPPS que ultrapassaram o limite máximo de 15% que ele podia deter em um fundo

de investimento; e

(ii) Alberto Elias Assayag Rocha, na qualidade de diretor responsável

pela atividade de administração de carteiras de valores mobiliários da Única, à

penalidade de multa pecuniária no valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) por

infração ao art. 16, I, da ICVM n° 558/2015, por ter violado seus deveres fiduciários,

ao ter permitido que cotistas RPPS investissem em ativos vedados a eles e ao ter

aceitado aplicações de um cotista RPPS que ultrapassaram o limite máximo de 15%

que ele podia deter em um fundo de investimento.

Os acusados punidos terão um prazo de 30 dias, a contar da

comunicação da decisão da CVM, para interpor recurso voluntário ao Conselho de

Extrato de Sessão de Julgamento 518 (1827939) SEI 19957.010223/2019-22 / pg. 1

Recursos do Sistema Financeiro Nacional, nos termos do art. 70 da Resolução CVM

nº 45/2021.

Presente o advogado Raphael Bernardes, representando Alberto Elias

Assayag Rocha.

Presente a Procuradora Danielle Barbosa, representante da Procuradoria

Federal Especializada da CVM.

Participaram desta Sessão de Julgamento os Diretores João Accioly, Otto

Lobo, Flávia Perlingeiro e o Presidente da CVM, João Pedro Nascimento, que presidiu

a Sessão.

Documento assinado eletronicamente por Flavia Martins Sant Anna

Perlingeiro, Diretor, em 24/07/2023, às 11:20, com fundamento no art. 6º

do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por João Pedro Barroso do

Nascimento, Presidente, em 30/07/2023, às 15:10, com fundamento no art.

6º do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Otto Eduardo Fonseca de

Albuquerque Lobo, Diretor, em 11/08/2023, às 11:57, com fundamento no

art. 6º do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por João Carlos de Andrade Uzêda

Accioly, Diretor, em 18/08/2023, às 15:59, com fundamento no art. 6º do

Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM Nº 19957.010223/2019-22

Reg. Col. 1417/19

Acusado: Única Administração e Gestão de Recursos Ltda.

Alberto Elias Assayag Rocha

Assunto: Apurar responsabilidade de administradora de carteira de valores

mobiliários e de seu diretor responsável por violação ao art. 16, inciso I, da

Instrução CVM n° 558/2015.

Diretor Relator: Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo

RELATÓRIO

I. OBJETO E ORIGEM

1. Trata-se de Processo Administrativo Sancionador (“PAS”) instaurado pela

Superintendência de Relações com Investidores Institucionais (“SIN” ou “Acusação”) para apurar

eventual responsabilidade de Única Administração e Gestão de Recursos Ltda. (“Única” ou

“Administradora”) e de seu diretor responsável pela administração de carteiras de valores

mobiliários Alberto Elias Assayag Rocha (“Alberto Elias” e, quando em conjunto com Única,

“Acusados”), por alegada infração aos art. 16, I, da Instrução CVM (“ICVM”) n° 558/20151.

2. O presente processo originou-se do Processo Administrativo CVM nº

19957.000365/2018-09, instaurado a partir deintercâmbio de informações, realizado em janeiro

de 20182, com a Subsecretaria dos Regimes Próprios de Previdência Social da Secretaria de

Previdência do Ministério da Economia, em razão de a SIN ter identificado que determinados

cotistas do Terra Nova IMAB Fundo de Investimento em Cotas de Fundos de Investimento - Renda

1 Art. 16. O administrador de carteira de valores mobiliários deve: I – exercer suas atividades com boa fé,

transparência, diligência e lealdade em relação aos seus clientes;

2 Doc. 0874484.

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Fixa (“FIC Terra Nova”), administrado pela Única, estavam desenquadrados em relação ao

disposto no art. 7°, §8º, da Resolução do Conselho Monetário Nacional (“Resolução CMN”) n°

3.922/20103.

3. Durante a investigação objeto do processo indicado acima, verificou-se também que a

Única aceitou aplicações no FIC Terra Nova no valor de R$ 29.920.000,00 de determinado cotista

que se qualifica como regime próprio de previdência social (“RPPS”), o qual ficou desenquadrado

em relação ao limite regulatório estabelecido no art. 14 da referida Resolução CMN n° 3.922/2010,

que estabelece que o total das aplicações dos recursos do RPPS em um mesmo fundo de

investimento deve representar, no máximo, 15% (quinze por cento) do patrimônio líquido do

fundo.

4. Após interações com os Acusados, a SIN elaborou termo de acusação em 07.11.2019

(“Termo de Acusação”)4.

II. ACUSAÇÃO

II.A Aceitação de cotistas RPPS em fundo de investimento com ativos vedados

5. A SIN apontou que o FIC Terra Nova iniciou suas atividades em 27.12.2016, possuía

sete cotistas e patrimônio líquido de R$ 37.152.275,81, na data base de 29.09.2017.

6. O art. 1° do Regulamento do referido fundo, vigente até 03.11.20175, estabelecia que o

público alvo é formado exclusivamente por investidores qualificados e que “observa o disposto na

3 Art. 7º. No segmento de renda fixa, as aplicações dos recursos dos regimes próprios de previdência social

subordinam-se aos seguintes limites: (…) § 8º Os ativos financeiros de emissores privados que integrem as carteiras

dos fundos de investimento de que tratam a alínea “a” do inciso III, a alínea “a” do inciso IV e as alíneas “b” e “c” do

inciso VII deste artigo devem: I - ser emitidos por instituição financeira autorizada a funcionar pelo Banco Central do

Brasil; II - ser emitidos por companhias abertas, exceto securitizadoras, desde que operacionais e registradas na CVM;

III - ser cotas de classe sênior de fundo de investimento em direitos creditórios classificado como de baixo risco de

crédito por agência classificadora de risco registrada na CVM ou reconhecida por essa autarquia; ou IV - ser cotas de

fundos de investimento cujos ativos investidos observem as condições do inciso I ou do inciso II deste parágrafo.

4 Doc. 0874390.

5 Doc. 0874601.

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Resolução nº 3.922/10 do Conselho Monetário Nacional (‘CMN’) que regulamenta os

investimentos realizados pelos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS”.

7. A Acusação apontou, ainda, que, não obstante ter sido constituído sob a forma de

condomínio aberto, com prazo de duração indeterminado, o FIC Terra Nova possuía regras de

resgate bastante restritivas. Segundo a SIN, o prazo para conversão de cotas (art. 20 do

Regulamento6) e a estipulação de taxa de saída (art. 14 do Regulamento7), por exemplo, impunham

ao administrador do fundo a necessidade de adoção de uma especial diligência quando do ingresso

de novos cotistas, de forma a evitar a entrada indevida de investidores que estejam impedidos de

fazerem aplicações devido aos limites regulatórios a eles impostos, pois uma solução para o

impasse provocado por tal situação não poderia envolver um resgate que fosse em curto prazo.

8. Por meio do Demonstrativo de Composição e Diversificação de Ativos do Fundo

referente a setembro de 20178, apresentado pela Única à CVM, a SIN concluiu que mais de 75%

do seu patrimônio líquido estava aplicado em ativos de crédito privado.

9. Ademais, destacou que, de todas as sociedades emissoras dos créditos privados em

questão, apenas uma possuía registro de companhia aberta junto à CVM, mas como era uma

securitizadora de crédito, os ativos de crédito por ela emitidos não podiam integrar a carteira de

fundos de investimento investidos por RPPS, nos termos do art. 7º, §8º, da Resolução CMN n°

3.922/2010.

10. Assim, a Acusação indicou que FIC Terra Nova era um fundo que, para efeitos das regras

aplicáveis aos RPPS, se enquadrava no inciso IV, “a”, do art. 7° da Resolução CMN n°

6 “Artigo 20. O resgate das cotas do FUNDO não está sujeito a qualquer prazo de carência, podendo ser solicitado

nos termos deste Regulamento, sendo pago no 4º (quarto) dia útil subsequente à data de conversão de cotas.

Parágrafo Primeiro. Fica estipulada como data de conversão de cotas: I. Com cobrança de taxa de saída: o 63º

(sexagésimo terceiro) dia corrido subsequente à solicitação de resgate ou primeiro dia útil subsequente, caso a data

não seja dia útil. II. Sem cobrança de taxa de saída: o 1.460º (milésimo quadringentésimo sexagésimo) dia corrido

subsequente à solicitação de resgate ou primeiro dia útil subsequente, caso a data não seja dia útil.” (Doc. 0874601).

7 “Artigo 14. É cobrada taxa de saída no FUNDO de 30% (trinta por cento) do valor do resgate, a qual é deduzida

diretamente do valor a ser recebido, conforme prazo de conversão de cotas previsto no Parágrafo Primeiro do Artigo

20 deste Regulamento, revertendo em favor do FUNDO, não sendo cobrada taxa de ingresso no FUNDO.” (Doc.

0874601).

8 Doc. 0874653.

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3.922/20109. Dessa forma, para serem elegíveis a aplicações realizadas por tal tipo de investidor

após a entrada em vigência da Resolução CMN n° 4.604/2017, em 23.10.2017, “(…) fundos de

investimento classificados como renda fixa constituídos sob a forma de condomínio aberto,

conforme regulamentação estabelecida pela CVM” somente poderiam investir em ativos

financeiros de emissores privados caso se enquadrassem em um dos incisos do § 8º do art. 7°

daquela norma10.

11. Nesse sentido, a SIN apontou que, como o Fundo alocava ao menos 95% de seu

patrimônio líquido em cotas de fundos de investimento, para que o FIC Terra Nova fosse elegível

para aplicações de RPPS, os ativos de crédito privado eventualmente integrantes das carteiras dos

fundos investidos deveriam ser emitidos, necessariamente, por instituição financeira autorizada a

funcionar pelo Banco Central do Brasil (“Bacen”) ou por companhias abertas, exceto

securitizadoras, desde que operacionais e registradas na CVM.

12. Com efeito, conforme previsto no art. 21, §1°, da Resolução CMN n° 3.922/2010, os

RPPS que já eram cotistas do fundo antes da entrada em vigência da Resolução CMN n°

4.604/2017, em 23.10.2017, podiam manter suas aplicações até o final do prazo de carência ou de

conversão de cotas. Segundo a SIN, além de não ser necessário que os cotistas do FIC Terra Nova

resgatassem suas aplicações, também não cabia à sua gestora alterar a composição e diversificação

de ativos do fundo, ou mesmo diligenciar para que fundos investidos o fizessem. Bastava, apenas,

que a Única, na qualidade de administradora do fundo em questão, não permitisse mais o ingresso

de novas aplicações de RPPS no FIC Terra Nova.

13. Em resposta ao Ofício nº 42/2018/CVM/SIN/GSAF11, a Única apresentou informações

acerca da relação das aplicações realizadas no FIC Terra Nova no período de 27.12.2016 a

9 Art. 7º. No segmento de renda fixa, as aplicações dos recursos dos regimes próprios de previdência social

subordinam-se aos seguintes limites: (…) IV - até 40% (quarenta por cento) no somatório dos seguintes ativos: a)

cotas de fundos de investimento classificados como renda fixa constituídos sob a forma de condomínio aberto,

conforme regulamentação estabelecida pela CVM (fundos de renda fixa);

10 Vide nota de rodapé n° 3.

11 Doc. 0875048.

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30.06.2018, assim como a lista dos cotistas do fundo nessa última data12.

14. Pela resposta apresentada, a Acusação concluiu que a Única aceitou aplicações realizadas

no FIC Terra Nova por três cotistas RPPS em datas posteriores à entrada em vigência da Resolução

CMN n° 4.604/2017, em violação ao disposto no art. 7°, §8°, da Resolução CMN n° 3.922/2010.

15. Em resposta ao Ofício nº 6/2018/CVM/SIN/GIA13, a Única argumentou que14:

(i) todos os ativos do FIC Terra Nova eram cotas de fundos de investimento e que ela não

teria acesso, em bases diárias, às carteiras dos fundos de investimento administrados por

terceiros;

(ii) apesar do art. 10 da Resolução CMN n° 3.922/2010 determinar a verificação dos

limites, requisitos e vedações considerando as aplicações indiretas por meio de fundos de

investimento, ela não tem acesso à totalidade das informações sobre as aplicações de um

RPPS — segundo a administradora, somente o próprio RPPS tem conhecimento de suas

aplicações próprias e daquelas realizadas junto a terceiros;

(iii) nos termos do art. 122, §1°, da ICVM n° 555/2014, “é dispensada, pela própria CVM,

de consolidar as aplicações dos fundos investidos pelo Fundo quando esses são geridos

por terceiros não ligados ao administrador ou ao gestor do fundo investidor”; e

(iv) “(…) somente a CVM, em curso de investigação, poderia chegar às conclusões que

chegou. O administrador do fundo não tem acesso a tais dados e nem tem como exigir que

a Gestora do Fundo lhes passe, dado o manto de confidencialidade com que essas

informações são transmitidas pelos administradores dos fundos investidos aos gestores

dos fundos investidores”.

16. A SIN, por sua vez, reconheceu que cabe primariamente ao próprio RPPS zelar pelo

cumprimento das regras impostas pela Resolução CMN n° 3.922/2010 a seus investimentos e que

a Resolução CMN n° 3.922/2010 não atribui ao administrador de um fundo de investimento a

responsabilidade por controlar os limites aos quais os cotistas RPPS devem obedecer.

17. No entanto, destacou que não se está diante de situação na qual a visibilidade da carteira

completa investida pelo RRPS importa para a configuração do desenquadramento: a exposição

indevida se refere a um ativo vedado, ou seja, a caracterização da irregularidade não depende do

12 Doc. 0875098.

13 Doc. 0875116.

14 Doc. 0875131.

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conhecimento, por parte do administrador, de quais são os demais investimentos efetuados pelo

RPPS.

18. Em outras palavras, a Acusação destacou que, “o que se esperava da ÚNICA, e de que

qualquer outro administrador de fundos de investimento, é que a partir da publicação da

Resolução CMN n° 4.604, em 23/10/2017, não mais aceitasse aplicações de regimes próprios de

previdência social em fundos de investimento administrados que possuíssem em suas carteiras,

direta ou indiretamente, ativos de emissores privados que não se enquadrassem no art. 7º, § 8º,

daquela Resolução”.

19. Por tais razões, a SIN concluiu que a Única descumpriu o disposto no art. 16, I, da ICVM

nº 558/2015, especialmente em relação ao dever de lealdade para com os cotistas do FIC Terra

Nova.

II.B Aceitação de aplicação de cotista RPPS acima do limite regulatório a ele imposto

20. Por intermédio da resposta apresentada pela Única ao Ofício nº

42/2018/CVM/SIN/GSAF, a SIN constatou que um dos cotistas RPPS aplicou no FIC Terra Nova

o valor de R$ 4.500.000,00, em 24.10.2017, e mais R$ 25.420.000,00 em 30.10.2017, o qual

conferiu ao referido cotista quase 44% do patrimônio líquido do fundo15.

21. Mesmo considerando os novos aportes que aconteceram no FIC Terra Nova em

novembro e dezembro de 201716, a participação do referido cotista RPPS superava 40% do seu

patrimônio líquido — em violação ao limite de 15%, previsto no art. 14 da Resolução CMN n°

3.922/2010, redação esta introduzida pela Resolução CMN n° 4.604, de 19.10.2017.

22. Assim, em resposta ao Ofício nº 53/2018/CVM/SIN/GSAF17, a Única afirmou18:

(i) “(…) em maio de 2018, o seu controle societário foi alienado, estando toda a

documentação do Fundo, inclusive listas de presenças, atualmente sob processo de

15 Doc. 0874561.

16 Idem.

17 Doc. 0875607.

18 Doc. 0875624.

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verificação e revisão de todos os Fundos Administrados e Geridos, a fim de verificarem a

condição de todos os ativos e dos Cotistas do Fundo”;

(ii) vem envidando esforços para recuperação dos ativos investidos pelo Fundo e o

reenquadramento dos cotistas RPPS que estejam desenquadrados; e

(iii) foi aprovado plano de desinvestimentos em assembleia de cotistas de 18.10.2018, que

teria decidido pelo não recebimento de novas aplicações no FIC Terra Nova, de forma que

o enquadramento do referido cotista RPPS se daria mediante a execução do referido plano

de desinvestimentos.

23. A Acusação destacou que tal plano de desinvestimentos não tem sido suficiente para

enquadrar os cotistas em relação aos limites regulatórios a que estão impostos e que desde

dezembro de 2017 não houve novos aportes ou resgates no FIC Terra Nova, de modo que não resta

dúvida de que um cotista RPPS permanece desenquadrado em relação ao art. 14 da Resolução

CMN n° 3.922/2010. Ademais, apontou que antes mesmo da entrada em vigência da Resolução

CMN n° 4.604, em 23.10.2017, a redação do art. 14 da Resolução CMN n° 3.922/2010 já

estabelecia em 25% o limite máximo que determinado RPPS poderia deter em um fundo de

investimento, não havendo justificativa para a Única aceitar os aportes realizados no FIC Terra

Nova por um dos cotistas RPPS em 24.10.2017.

24. Nesse sentido, a SIN apontou que a Única, mais uma vez, teria violado seu dever de

lealdade para com o investidor, descumprindo o disposto no art. 16, I da ICVM n° 558/2015.

II.C Diretor responsável da Única

25. Após sustentar a infração, pela Única, ao art. 16, I da ICVM n° 558/2015, conforme

descrito nos itens II.A e II.B acima, a Acusação apontou que o diretor responsável pela atividade

de administração de carteiras de valores mobiliários, por dever de ofício e por suas inerentes

atribuições na administração do FIC Terra Nova (ICVM n° 558/2015, art. 4°, III19), participou e

tinha conhecimento desses atos.

19 Art. 4º Para fins de obtenção e manutenção da autorização pela CVM, o administrador de carteiras de valores

mobiliários, pessoa jurídica, deve atender os seguintes requisitos: (…) III – atribuir a responsabilidade pela

administração de carteiras de valores mobiliários a um ou mais diretores estatutários autorizados a exercer a atividade

pela CVM, nos termos dos §§ 5º e 6º deste artigo;

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26. Consoante verificado por meio do Sistema de Cadastro da CVM20, até 10.11.2017, o

diretor responsável pela administração de carteiras de valores mobiliários da Única era Alberto

Elias. A partir daquela data, foi sucedido pelo Sr. J.C.L.X.O.

27. Após a assunção pelo Sr. J.C.L.X.O da responsabilidade pela atividade de administração

de carteiras de valores mobiliários da Única, houve apenas uma aplicação realizada no FIC Terra

Nova por RPPS, razão pela qual a Acusação entendeu que seria desproporcional acusa-lo por tal

irregularidade.

28. Alberto Elias, por outro lado, teria permitido que três cotistas RPPS aplicassem recursos,

nos meses de outubro e novembro de 2017, em fundo de investimento que continha ativos vedados

a tais investidores e aceitado que um desses cotistas ultrapassasse o limite máximo de 15% que o

RPPS podia deter em um fundo de investimento.

29. Segundo o referido acusado, a Resolução CMN n° 3.922/2010 se aplicaria ao gestor do

RPPS, e não aos administradores fiduciários. Ademais, sustentou que não pode ser pessoalmente

responsável pelas obrigações que contraiu em nome da Administradora em virtude de ato regular

de gestão, além de não existir prova de culpa ou dolo na investigação conduzida pela CVM quanto

à falta de seu dever de diligência no cumprimento das obrigações decorrentes da legislação

aplicável.

30. A Acusação, no entanto, discordou dos argumentos apresentados por Alberto Elias e

concluiu que deve responder, em conjunto com a Única, pelas infrações acima descritas.

31. Por fim, a SIN destacou que o descumprimento pela Única e por Alberto Elias do dever

de conduta de que trata o art. 16, I, da ICVM n° 558/2015 é considerado infração grave nos termos

do art. 32 da mesma Instrução, para os efeitos do art. 11, §3º, da Lei nº 6.385/1976.

III. MANIFESTAÇÃO DA PFE-CVM

32. A Procuradoria Federal Especializada junto à Comissão de Valores Mobiliários (“PFECVM”), ao examinar o Termo de Acusação por meio do Parecer n. 00256/2019/GJU - 4/PFE20 Doc. 0875688.

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 19957.010223/2019-22

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COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

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CVM/PGF/AGU21, entendeu estarem atendidos os requisitos previstos na Instrução CVM n°

607/2019, vigente à época22.

IV. RAZÕES DE DEFESA

33. Regularmente intimada, e mesmo depois de ter seu pedido de dilação de prazo23 deferido

por esta autarquia24, a Única não apresentou defesa.

34. Devidamente citado, Alberto Elias apresentou, tempestivamente, sua defesa25, alegando,

preliminarmente, (i) a violação aos princípios da legalidade e demais preceitos constitucionais e

legais aplicáveis ao processo administrativo federal, na medida em que o Termo de Acusação teria

sido fundamentado em norma que não se aplicaria ao acusado; (ii) a ausência de elementos de

autoria e materialidade de conduta delituosa; e (iii) inaplicabilidade da Resolução CMN n°

3.922/2010 em relação ao acusado.

35. No tocante ao mérito, o acusado sustentou, em síntese, que:

a) “(…) a responsabilidade de diligência na aquisição e monitoramento da carteira não seria

do Acusado, mas sim do gestor de recursos habilitado para gestão de carteira do FIC

TERRA NOVA”;

b) “(…) a norma aplicável tanto a Administradora, Acusado e Gestora não impede o

investimento nas cotas dos fundos investidos pelo FIC TERRA NOVA”;

c) “(…) o respeito da concentração imposta aos RPPS, nos termos do seu art. 14 é de

responsabilidade do próprio RPPS, e jamais deve ser apresentado como uma

responsabilidade da Administrador e do Acusado”;

d) a Administradora contratou prestadores de serviços para as atividades de controladoria e

distribuição, bem como de “sistema adicional, capaz de averiguar o enquadramento de

fundos da sociedade” no âmbito do FIC Terra Nova; e

e) ausência de qualquer ato doloso ou culposo.

21 Doc. 0906536.

22 A ICVM n° 607/2019 foi revogada e substituída pela Resolução CVM n° 45/2021.

23 Doc. 0939060.

24 Doc. 0939077.

25 Doc. 1072408.

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36. Por fim, Alberto Elias protestou pela intimação (i) da Caixa Econômica Federal para (i.a)

“juntar […] todos os contratos de custódia, tesouraria, controladoria, mantido com a

administradora e os fundos por ela administrados à época dos fatos” e (i.b) “apresentar os

requisitos prévios de investimentos exigidos da administradora quando os serviços de custódia,

tesouraria, controladoria eram prestados pela referida instituição”; e (ii) das instituições

financeiras que prestaram serviços aos fundos administrados à época.

V. MANIFESTAÇÕES TÉCNICAS COMPLEMENTARES

37. Nos termos do art. 38 da então vigente ICVM n° 607/2019, a SIN apresentou

manifestação técnica complementar26 acerca da defesa, indicando que, “a partir de 23/10/2017, o

FIC Terra Nova deixou de ser um fundo de investimento elegível para aplicações de RPPS, uma

vez que investia, ainda que de forma indireta, em ativos de crédito privado emitidos por

companhias que não possuíam registro na CVM ou por companhia securitizadora”, de modo que

a “obrigação [dos Acusados] saber que o produto que administrava não era mais elegível para

aplicações por parte de tal modalidade de investidor”.

38. Ressaltou, ainda, que “a ÚNICA e o Sr. ALBERTO ELIAS ASSAYAG ROCHA sabiam de

antemão que os investidores ficariam aprisionados em uma situação de desenquadramento em

relação à regulação a eles aplicáveis, uma vez que o Fundo era completamente ilíquido, com data

de conversão de cotas de 1.460 dias após o pedido de resgate”.

39. Devidamente citado, Alberto Elias também apresentou manifestação técnica

complementar27, reiterando seus argumentos de defesa, especialmente que atuou de maneira

diligente ao contratar prestadores de serviços no âmbito do FIC Terra Nova, de modo que não seria

sua responsabilidade realizar o controle dos investimentos pelos cotistas RPPS.

26 Doc. 1093593.

27 Doc. 1116074.

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VI. PROPOSTA DE TERMO DE COMPROMISSO

40. Em 31.05.2022, Alberto Elias apresentou proposta de termo de compromisso

englobando, além do preste processo, os PAS CVM nos 19957.008143/2018-26 e

19957.008816/2018-48, em que se propôs o pagamento de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) para

cada um dos processos administrativos sancionadores, totalizando R$ 150.000,00 (cento e

cinquenta mil reais), além de não atuar mais no mercado de capitais pelo prazo de 10 (dez) anos.

41. Ao realizar a análise28 da proposta de termo de compromisso, a PFE-CVM solicitou, para

manifestação final quanto à correção das irregularidades, que a SIN informasse se “foram

efetivamente resgatados os valores investidos pelos RPPS’s”.

42. Em atendimento a tal solicitação, esta autarquia enviou o Ofício nº

29/2022/CVM/SIN/GSAF29 à RJI Corretora de Títulos e Valores Mobiliários Ltda.,

administradora do FIC Terra Nova, para que prestasse informações acerca de eventuais resgates

realizados por cotistas RPPS no âmbito daquele fundo.

43. A referida administradora informou, em resposta30, que até aquela data (31.08.2022), não

houve pedidos de resgate de cotas pelos aludidos cotistas, mas que o fundo “possui plano de

liquidação aprovado por cotistas, no qual a RJI vem amortizando as cotas do Fundo”.

44. Face às informações prestadas, a PFE-CVM concluiu31 não haver óbice legal à

celebração do termo de compromisso, “cabendo ao Comitê de Termo de Compromisso, valendose da prerrogativa que lhe é conferida pelo §4º do art. 83 da Resolução CVM 45/2021, negociar

as melhores condições da proposta com vistas ao alcance de valor que atenda ao caráter

pedagógico e preventivo inerentes aos acordos administrativos, como medida de satisfação ao

interesse público”.

45. Em 10.10.2022, Alberto Elias apresentou aditamento à proposta de termo de

28 Doc. 1597176.

29 Doc. 1599100.

30 Docs. 1600824 e 1600825.

31 Doc. 1618367.

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compromisso32, aumentando a obrigação pecuniária referente ao presente PAS para R$

360.000,00.

46. Em 11.10.2022, o Comitê de Termo de Compromisso opinou33 ao Colegiado da CVM a

aceitação da proposta no âmbito do presente PAS. Em 06.12.2022, o Colegiado decidiu34, por

unanimidade, rejeitar a proposta de termo de compromisso, por entender que não seria conveniente

e oportuna a celebração do ajuste.

VII. DISTRIBUIÇÃO DO PROCESSO E PAUTA DE JULGAMENTO

47. O processo foi originalmente distribuído ao então Diretor Henrique Machado, em

18.08.202035. Com o fim do seu mandato, o processo foi provisoriamente redistribuído ao exDiretor Gustavo Gonzalez, em 12.01.202136, à Diretora Flávia Perlingeiro, em 09.03.202137, ao

então Diretor Fernando Galdi, em 09.09.202138, e, finalmente, distribuído à minha relatoria, em

11.01.202239.

48. Em 08.05.2023, foi proferido despacho40 rejeitando as provas protestadas em sede de

defesa, em razão do caráter genérico do requerimento.

49. Em 20.06.2023, foi publicada pauta de julgamento no Diário Eletrônico da CVM41, em

cumprimento ao disposto no art. 49 da Resolução CVM nº 45/2021.

32 Doc. 1626432.

33 Doc. 1657769.

34 Doc. 1705182.

35 Doc. 1078071.

36 Doc. 1176169.

37 Doc. 1212192.

38 Doc. 1342549.

39 Doc. 1424415.

40 Doc. 1765939.

41 Doc. 1807404.

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É o relatório.

Rio de Janeiro, 10 de julho de 2023.

Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo

Diretor Relator

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PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CVM Nº 19957.010223/2019-22

Reg. Col. 1417/19

Acusados: Única Administração e Gestão de Recursos Ltda.

Alberto Elias Assayag Rocha

Assunto: Apurar responsabilidade de administradora de carteira de valores

mobiliários e de seu diretor responsável por violação ao art. 16, inciso

I, da Instrução CVM n° 558/2015.

Diretor Relator: Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo

VOTO

I. INTRODUÇÃO

1. Trata-se de PAS1 instaurado pela SIN para apurar eventual responsabilidade dos

Acusados por alegada infração ao art. 16, I, da ICVM n° 558/20152.

2. Conforme exposto no Relatório, o presente PAS originou-se do Processo

Administrativo CVM nº 19957.000365/2018-093, em que verificou-se que, no âmbito do

FIC Terra Nova, a Única (i) aceitou aplicações de cotistas RPPS, os quais não podiam aplicar

recursos em fundos de investimento que alocavam sua carteira, ainda que indiretamente, em

ativos de emissores privados que não aqueles mencionados no art. 7°, §8°, da Resolução

CMN n° 3.922/10, então vigente4; e (ii) aceitou aplicações de um cotista RPPS que

1 Os termos iniciados em letra maiúscula utilizados neste voto que não estiverem nele definidos têm o

significado que lhes foi atribuído no relatório que o antecede (“Relatório”).

2 Art. 16. O administrador de carteira de valores mobiliários deve: I – exercer suas atividades com boa fé,

transparência, diligência e lealdade em relação aos seus clientes;

3 Doc. 0874484.

4 A Resolução CMN n° 3.922/10 foi revogada pela Resolução CMN n° 4.963/2021.

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acarretaram o seu desenquadramento em relação ao limite regulatório estabelecido no art.

14 da referida Resolução do Conselho Monetário Nacional, que estabelece que o total das

aplicações dos recursos do RPPS em um mesmo fundo de investimento deveria representar,

no máximo, 15% (quinze por cento) do patrimônio líquido do fundo.

3. Devidamente intimados, apenas o acusado Alberto Elias apresentou defesa5,

sustentando, preliminarmente, (i) a violação aos princípios da legalidade e demais preceitos

constitucionais e legais aplicáveis ao processo administrativo federal, na medida em que o

Termo de Acusação teria sido fundamentado em norma que não se aplicaria ao acusado; (ii)

a ausência de elementos de autoria e materialidade de conduta delituosa; e (iii)

inaplicabilidade da Resolução CMN n° 3.922/2010 em relação ao acusado.

4. No mérito, argumentou, em síntese, que:

a) a responsabilidade pela diligência na compra de ativos no âmbito do FIC Terra Nova

seria do gestor, e não do administrador;

b) a responsabilidade pela limitação de concentração estabelecida no art. 14 da

Resolução CMN n° 3.922/2010 é do próprio RPPS;

c) a Administradora cumpriu seu dever de diligência ao contratar prestadores de

serviços (gestão, tesouraria, custódia, controladoria, distribuição) no âmbito do FIC

Terra Nova; e

d) não restou demonstrado qualquer ato doloso ou culposo por Alberto Elias.

5. Não obstante a Única não ter apresentado defesa, acarretando a revelia da mesma,

necessário destacar que a “revelia não importa em confissão quanto à matéria de fato e não

torna incontroversas as alegações da acusação”, nos termos do art. 28 da ICVM n°

607/2019, vigente à época6. Os fatos e argumentos trazidos na defesa de Alberto Elias não

se limitam à sua esfera de atuação na qualidade de diretor responsável da Administradora

(com exceção do item “d” acima), motivo pelo qual, à luz do princípio da instrumentalidade

do processo7, serão estendidos a todos os Acusados.

5 Doc. 1072408.

6 A ICVM n° 607/19 foi revogada pela Resolução CVM n° 45/21, a qual replicou a mesma redação do art. 28.

7 A esse respeito, “[a] persecução disciplinar é realizada pela própria Administração Pública por meio de um

processo administrativo, consistente numa sucessão encadeada de atos, conduzidos com certa ordem e

cronologia por uma comissão especialmente designada, com a finalidade de atingimento de um interesse

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6. Feito tais esclarecimentos iniciais, passo a analisar as preliminares suscitadas.

II. PRELIMINARES

II.A Violação ao princípio da legalidade e demais preceitos constitucionais

7. A primeira preliminar suscitada por Alberto Elias consiste na violação ao princípio

da legalidade e demais preceitos constitucionais e legais aplicáveis ao processo

administrativo federal, sob a alegação de que a Acusação atribui aos Acusados

responsabilidade por conduta que não é própria da Administradora e que não há

individualização da conduta do diretor responsável pela administração de carteiras.

8. Entendo não assistir razão ao acusado.

9. A imputação trazida pela Acusação foi baseada na violação ao art. 16, I da ICVM

n° 558/2015, que é aplicável aos administradores de carteira de valores mobiliários, não

havendo que se falar, portanto, em violação ao princípio da legalidade.

10. Ademais, a infração objeto deste PAS consiste na violação aos deveres fiduciários

pela Administradora e seu diretor responsável com relação a investimentos feitos por cotistas

no âmbito do FIC Terra Nova, tendo a Acusação indicado uma atuação desleal dos Acusados

para com seus clientes.

11. Por tais razões, rejeito a preliminar.

II.B Ausência de elementos de autoria e materialidade de conduta delituosa

12. A segunda preliminar suscitada também não merece acolhimento.

13. A avaliação acerca da existência de elementos de autoria e materialidade da

conduta delituosa dos Acusados se confunde com o mérito, conforme será devidamente

realizada no capítulo III deste voto.

público, que seria a máxima tentativa de elucidação da verdade dos fatos investigados e obtenção de uma

decisão final que finalize uma controvérsia entre servidor e Administração, objetivando, em último caso, o

controle disciplinar interno.” (RUSCHEL, Karine Mendonça. A Primazia do Mérito, a Instrumentalidade das

Formas e o Princípio do Prejuízo no Julgamento do Processo Administrativo Disciplinar: uma visão comparada

com outros ramos jurídicos processuais).

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14. A propósito, vale destacar que a PFE-CVM, responsável por verificar o

preenchimento dos requisitos legais constantes no art. 6° da ICVM n° 607/2019 (vigente à

época), chegou à mesma conclusão em seu parecer8.

II.C Inaplicabilidade da Resolução CMN n° 3.922/2010

15. De igual modo, entendo que a terceira preliminar suscitada pelo acusado também

não merece acolhimento.

16. Alberto Elias argumentou que “a norma da Resolução do CMN nº 3.922/2010 não

se aplica ao Acusado”, de modo que, “ante a inaplicabilidade de condutas e obrigações

impostas por norma não atinente as obrigações do Acusado, é que o presente PAS deve ser

extinto sem qualquer julgamento”.

17. No entanto, a infração imputada pela Acusação consiste na violação ao art. 16, I,

da ICVM n° 558/2015, isto é, violação aos deveres fiduciários pelos Acusados. A esse

respeito, confira-se o disposto no Termo de Acusação:

“49. Por certo, esta área técnica não discorda de que cabe primariamente ao

próprio regime próprio de previdência social zelar pelo cumprimento das

regras impostas pela Resolução CMN n° 3.922/2010 a seus investimentos.

50. Também é fato que a Resolução CMN n° 3.922/2010 não atribui ao

administrador de um fundo de investimento a responsabilidade por controlar

os limites aos quais os regimes próprios de previdência social devem

obedecer. Mas tampouco essa discussão parece ter qualquer importância

neste caso concreto, pois não se está diante de situação na qual a visibilidade

da carteira completa investida pelo RRPS importa para a configuração do

desenquadramento: a exposição indevida se refere a um ativo vedado, ou

seja, a caracterização da irregularidade não depende do conhecimento, por

parte do administrador, de quais são os demais investimentos efetuados pelo

RPPS.

51. Ainda, a Instrução CVM n° 558/2015, que disciplina o exercício

profissional da atividade de administração de carteiras de valores

mobiliários, impõe uma série de deveres aos regulados, entre os quais o de

exercer suas atividades com boa fé, transparência, diligência e lealdade em

relação aos seus clientes.

52. Cabe apontar que essa mesma Instrução dispõe que o administrador de

fundos de investimento deve exercer suas atividades de forma a respeitar e

perseguir, de forma diligente, os objetivos de investimento de seus cotistas,

entre os quais se inclui, por óbvio, a permanente observância, por parte

8 Doc. 0906536.

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desses investidores, a limites regulatórios próprios a eles impostos e que

sejam de conhecimento da administradora, como neste caso.

(…)

96. Por certo, é do gestor do regime próprio de previdência social a

responsabilidade primária por cumprir as regras de composição e de

aplicação de suas carteiras, nos termos do que exige a Resolução CMN n°

3.922/2010.

97. Por seu lado, não pode o administrador de carteiras de valores

mobiliários se apoiar nessa responsabilidade do investidor para se ver isento

de seus deveres de fidúcia, lealdade e diligência para com seus clientes, os

quais estão devidamente previstos no art. 16 da Instrução CVM n°

558/2015.”

18. De todo modo, o próprio regulamento9 do FIC Terra Nova dispunha, em seu art.

1°, §2°, que o fundo “observa o disposto na Resolução nº 3.922/10 do Conselho Monetário

Nacional”.

19. Ou seja, a própria Administradora, responsável pela constituição do fundo, previu

que o FIC Terra Nova deveria se adequar às normas previstas na referida Resolução do

CMN, conferindo aos cotistas do fundo a legítima expectativa de observância à tais normas

regulatórias.

20. Em complemento, destaco que esta Autarquia, em conjunto com a Secretaria de

Previdência do Ministério da Fazenda, emitiu o Ofício Circular Conjunto nº

2/2018/CVM/SIN/SPREV, de modo a orientar diretores responsáveis pela administração e

gestão de fundos de investimento sobre a Resolução CMN nº 4.695/2018, que alterou a

Resolução CMN nº 3.922/2010.

21. Nesse sentido, rejeito, também, a terceira preliminar.

III. AUTORIA E MATERIALIDADE

III.A Breves esclarecimentos

22. Antes de analisar a autoria e responsabilidade dos Acusados, cumpre apresentar

breves esclarecimentos sobre os fatos envolvidos neste PAS.

9 Doc. 0874601.

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23. Como bem trazido pela Acusação, em 23.10.2017 (data de entrada em vigência das

alterações introduzidas pela Resolução CMN n° 4.604/2017 na Resolução CMN n°

3.922/2010), (i) cotistas RPPS passaram a não poder mais aplicar recursos em fundos de

investimento que invistam em ativos de crédito privado que não sejam emitidos por

instituições financeiras ou companhias abertas (exceto securitizadoras, desde que

operacionais e registradas na CVM); e (ii) o limite máximo de participação do total das

aplicações dos recursos dos RPPS em um mesmo fundo de investimento foi reduzido de 25%

para 15% do patrimônio líquido do fundo.

24. O regulamento10 do FIC Terra Nova, “constituído sob a forma de condomínio

aberto” (art. 1°), estabelecia que o fundo deveria manter, “no mínimo, 95% (noventa e cinco

por cento) de seu patrimônio líquido investido, de forma direta, em cotas de fundos de

investimento da classe ‘renda fixa’” (art. 8°).

25. A nova redação conferida ao art. 7°, §8° da Resolução CMN n° 3.922/2010 —

aplicável ao FIC Terra Nova, uma vez que caracterizado como fundo de “renda fixa

constituído sob a forma de condomínio aberto” (inciso IV, alínea “a”, do referido artigo) —

estabeleceu que o fundo somente poderia investir em ativos financeiros de emissores

privados caso atendessem os requisitos dispostos nos incisos I a IV:

Art. 7º No segmento de renda fixa, as aplicações dos recursos dos regimes

próprios de previdência social subordinam-se aos seguintes limites:

(…)

§ 8º Os ativos financeiros de emissores privados que integrem as carteiras

dos fundos de investimento de que tratam a alínea “a” do inciso III, a alínea

“a” do inciso IV e as alíneas “b” e “c” do inciso VII deste artigo devem:

I - ser emitidos por instituição financeira autorizada a funcionar pelo Banco

Central do Brasil;

II - ser emitidos por companhias abertas, exceto securitizadoras, desde que

operacionais e registradas na CVM;

III - ser cotas de classe sênior de fundo de investimento em direitos

creditórios classificado como de baixo risco de crédito por agência

classificadora de risco registrada na CVM ou reconhecida por essa autarquia;

ou

IV - ser cotas de fundos de investimento cujos ativos investidos observem as

10 Idem.

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condições do inciso I ou do inciso II deste parágrafo.

26. O art. 21, §1° da Resolução CMN n° 3.922/2010 previu, contudo, que os RPPS que

já eram cotistas de fundos de investimentos antes da entrada em vigência da Resolução CMN

n° 4.604/2017 podiam manter suas aplicações até o final do prazo de carência de 180 dias

ou de conversão de cotas.

27. Nesse contexto, não era necessário que os cotistas RPPS do FIC Terra Nova

resgatassem suas aplicações, nem que a gestora alterasse a composição e diversificação de

ativos do fundo, ou mesmo diligenciasse para que fundos investidos o fizessem.

28. Com efeito, restou incontroverso nestes autos — eis que devidamente comprovado

pela Acusação e não impugnado pelos Acusados — que (a.i) os ativos que integravam as

carteiras dos fundos investidos pelo FIC Terra Nova não atendiam ao disposto no art. 7°,

§8°, da Resolução CMN n° 3.922/201011; (a.ii) a Administradora permitiu novas aplicações

de 3 (três) cotistas RPPS no FIC Terra Nova em datas posteriores à entrada em vigência da

Resolução CMN n° 4.604/2017; e (a.iii) a Administradora aceitou aportes por um cotista

RPPS, após a entrada em vigência da Resolução CMN n° 4.604/2017, que acarretou no

desenquadramento de tal cotista em relação ao limite regulatório previsto no art. 14 da

Resolução CMN n° 3.922/201012.

29. O objeto da impugnação de Alberto Elias reside, portanto, na(o) (b.i)

responsabilidade da Administradora e seu diretor referente à compra de ativos no âmbito do

FIC Terra Nova; (b.ii) responsabilidade da Administradora e seu diretor no tocante à

observância aos limites de concentração a que os cotistas RPPS eram submetidos; (b.iii)

existência de vedação de investimento nas cotas dos fundos investidos pelo FIC Terra Nova;

(b.iv) cumprimento do dever de diligência pelos Acusados; e (b.v) ausência de culpa ou dolo

11 Através do Demonstrativo de Composição e Diversificação de Ativos do Fundo referente a setembro de

2017, a Acusação identificou que mais de 75% do patrimônio líquido do FIC Terra Nova estava aplicado em

ativos de crédito privado, sendo certo que, de todas as sociedades emissoras dos créditos privados em questão,

apenas uma possuía registro de companhia aberta junto à CVM, mas como era uma securitizadora de crédito,

os ativos de crédito que emite não podiam integrar a carteira de fundos de investimento investidos por RPPS.

12 Art. 14. O total das aplicações dos recursos do regime próprio de previdência social em um mesmo fundo de

investimento deverá representar, no máximo, 15% (quinze por cento) do patrimônio líquido do fundo,

observado o disposto no art. 12.

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em relação ao diretor responsável.

30. Em atenção ao princípio da objetividade, entendo que os argumentos de defesa não

merecem prosperar, tendo a Acusação logrado êxito em demonstrar a autoria e materialidade

da violação aos deveres fiduciários (ICVM n° 558/2015, art. 16, I) pelos Acusados, conforme

será tratado a seguir.

III.B Vedação a investimentos em cotas de fundos que investem em ativos de crédito

privado

31. Alberto Elias argumentou que “os ativos do Fundo não correspondiam a valores

mobiliários vedados aos investidores, mas sim cotas de fundos de investimentos”. Em outras

palavras, o acusado sustentou que, pelo fato de o FIC Terra Nova ter investido indiretamente

em ativos vedados — isto é, em cotas de fundos que investiam em tais ativos vedados —,

não teria havido violação à Resolução CMN n° 3.922/2010.

32. Não merece prosperar o argumento de defesa.

33. Evidentemente, o fundo de investimento em cotas de fundos de investimento não

pode servir como veículo jurídico apto a permitir investimentos, ainda que indiretos (através

das aplicações realizadas pelos fundos investidos), vedados àquela classe de fundo.

34. Afinal, caso assim não fosse, bastaria estruturar um fundo de investimento em cotas

para se esquivar das normas regulatórias aplicáveis a determinado fundo, de modo a frustrar

o objetivo regulatório ali estabelecido.

35. Ademais, o art. 8° do Regulamento13 do FIC Terra Nova — seguindo o disposto

na ICVM n° 555/2011 (art. 119 e seguintes) — assim estabelecia:

13 Doc. 0874601.

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36. Ou seja, era vedado ao FIC Terra Nova investir mais de 5% de seu patrimônio

líquido em fundos que, por sua vez, não eram da classe “renda fixa”.

37. Como bem descrito no Termo de Acusação — e jamais contestado pelos Acusados

—, mais de 75% do patrimônio líquido do FIC Terra Nova estava aplicado em ativos de

crédito privado de emissores que não atendiam às condições previstas §8º do art. 7º da

Resolução CMN n° 3.922/2010.

38. Dessa forma, por qualquer ângulo que se analise a questão, restou evidenciado o

desenquadramento dos investimentos realizados pelo fundo administrado pela Única.

III.C Responsabilidade da Administradora

39. Com efeito, concordo com o entendimento exarado pela Acusação no sentido de

que a Resolução CMN n° 3.922/2010 não impõe ao administrador do fundo de investimento

a responsabilidade por controlar os limites aos quais os RPPS devem obedecer nem por

cumprir as regras de composição e de aplicação de suas carteiras.

40. De todo modo, conforme já exposto neste voto, o regulamento do FIC Terra Nova

estabeleceu em seu art. 1°, §2°, que “[o] FUNDO observa o disposto na Resolução nº

3.922/10 do Conselho Monetário Nacional (‘CMN’) que regulamenta os investimentos

realizados pelos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS”.

41. Da simples leitura do dispositivo referido acima, não restam dúvidas que o

regulamento do fundo assegurava aos cotistas a necessidade de atendimento à referida

Resolução do Conselho Monetário Nacional.

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42. Ademais, o art. 16, I, da ICVM n° 558/2015 — normativo que disciplina o

exercício profissional da atividade de administração de carteiras de valores mobiliários —

prevê os deveres fiduciários que os administradores de fundos devem observar. Dentre tais

deveres, destacam-se as obrigações de agir com diligência e lealdade para com seus clientes.

43. Ou seja, cabe ao administrador, na qualidade de prestador de serviço essencial do

fundo, zelar pelos objetivos de investimentos de seus clientes (ICVM n° 558/2015, art. 16,

II, “b”), os quais incluem-se o cumprimento a limites regulatórios e a observância aos tipos

de ativos permitidos para tais cotistas.

44. Afinal, a administração do fundo de investimentos compreende um conjunto de

serviços relacionados ao funcionamento e manutenção do fundo, os quais podem ser

executados pelo próprio administrador ou por terceiros por ele contratados, em nome do

fundo (ICVM n° 555/2014, art. 78).

45. Sobre o tema, confira-se as precisas palavras de Eduardo Cherez Paiva14:

“A contratação de prestadores de serviço deve ser feita pelo administrador

fiduciário, em nome do fundo, sendo obrigatória a contratação de serviços

de auditoria independente. Também é obrigatória a contratação de terceiros

quando o administrador fiduciário não estiver devidamente autorizado ou

credenciado para a prestação dos seguintes serviços: (i) tesouraria, controle

e processamento dos ativos financeiros do fundo; (ii) distribuição de cotas;

(iii) escrituração da emissão e resgate de cotas; e (iv) custódia de ativos

financeiros integrantes da carteira do fundo.

A CVM determina que a contratação de prestadores de serviços pelo

administrador, em nome do fundo, deve ser precedida de criteriosa análise e

seleção do contratado, devendo ainda o administrador figurar no contrato

como interveniente anuente. (…)

Ainda, com base nos deveres de análise prévia à contratação e à contínua

fiscalização dos serviços contratados, por parte do administrador, a CVM

enxerga no administrador fiduciário o guardião do cotista, o verdadeiro

gatekeeper do fundo.”

46. Cumpre destacar que o FIC Terra Nova possuía somente 7 (sete) cotistas, não

havendo, portanto, grandes complexidades para a realização do controle de enquadramento

de seus cotistas.

14 PAIVA, Eduardo Cherez. Fundos de investimento: Estrutura jurídica e Agentes de Mercado como Proteção

do Investimento. São Paulo: Quartier Latin, 2016. pp. 116 e 118.

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47. Ademais, relevante ressaltar que a Única era também administradora de alguns

fundos investidos pelo FIC Terra Nova, os quais investiam diretamente em ativos vedados

aos RPPS pelas novas regras advindas da Resolução CMN n° 4.604/2017. Ou seja, não

bastasse o fato de que carteiras dos fundos de investimento serem públicas e divulgadas na

página da CVM na internet, os Acusados tinham (ou deveriam ter) conhecimento que o FIC

Terra Nova investia em fundos que não podiam mais receber investimentos de cotistas

RPPS.

48. O ingresso de novos investimentos por cotistas RPPS no FIC Terra Nova após as

alterações introduzidas pela Resolução CMN n° 4.604/2017 na Resolução CMN n°

3.922/2010 é ainda mais grave vis-à-vis as regras de resgastes estabelecidas no regulamento

do FIC Terra Nova, sobretudo face a existência da previsão de cobrança de taxa de saída de

30% para qualquer resgate solicitado antes do prazo de 1460 dias corridos:

49. Como se vê, os referidos cotistas somente conseguiriam regularizar o

enquadramento regulatório de seus investimentos no FIC Terra Nova, que investia em ativos

de baixa liquidez, mediante o pagamento de taxa de saída de expressivos 30% do montante

investido ou após 1460 dias da data de solicitação de resgate.

50. Por outro lado, não há como ignorar o fato de que o ingresso de novos recursos

proporcionou o aumento da remuneração da Administradora no âmbito do FIC Terra Nova,

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tendo em vista que a taxa de administração incidia sobre o valor do patrimônio líquido do

fundo (art. 13 do Regulamento). Ou seja, a Única possuía incentivos para atuar de forma

oportunista, em típico exemplo de conflito de agência15.

51. A respeito do dever de lealdade, o então Diretor Pablo Renteria foi preciso ao

dispor que “o ato desleal, em oposição à falta de diligência, que se associa à culpa em

sentido estrito, supõe ação ou omissão dolosa do gestor ou administrador, que atua

deliberadamente em detrimento dos interesses dos cotistas”16.

52. Dessa forma, concordo com a tese acusatória no sentido de que a Única violou seu

dever de lealdade para com seus clientes.

53. De igual modo, entendo que a Administradora violou seu dever de diligência.

54. Conforme entendimento amplamente sedimentado pela CVM, o dever de

diligência consiste num normativo aberto, sendo necessária uma análise eminentemente

procedimental para se verificar o atendimento ao referido comando pelo regulado. Tratandose de fundos de investimento, cumpre ao administrador empregar meios adequados para

assegurar controles internos eficientes para fiscalizar e monitorar as atividades prestadas por

terceiros por ele contratado em nome do fundo.

55. A esse respeito, o então Diretor Gustavo Gonzalez17 destacou:

“36. Historicamente, a regulamentação da CVM assume um protagonismo

dos administradores fiduciários na condução das atividades dos fundos de

investimentos. Com efeito, a administração de carteiras de valores

mobiliários é, ainda hoje, definida de modo genérico abrangente como ‘o

exercício profissional de atividades relacionadas, direta ou indiretamente, ao

funcionamento, à manutenção e à gestão de uma carteira de valores

15 A respeito do problema de agência existente nos fundos de investimento, destaco preciosas reflexões

apresentadas por Rafael Vieira de Andrade de Sá: “[a] remuneração dos agentes – e, mais precisamente, o seu

formato – talvez seja o núcleo da teoria da agência em diversos contextos; e não é diferente com a indústria

de fundos de investimento. A relevância desse tema está ligada ao fato de que o modelo de remuneração de

um agente pode ser um efetivo meio para mitigar os problemas de agência e servir de relevante instrumento

para promover o alinhamento de interesses entre representados e agentes. Contudo, o oposto também é

verdadeiro: um modelo inadequado de remuneração (‘não-ótimo’, na linguagem dos economistas) pode ser o

principal gerador de conflitos de agência nessa relação.” (O administrador como gatekeeper dos fundos de

investimento: origem, fundamentos e perspectivas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2021. p. 34).

16 PAS CVM nº RJ2015/12087, Rel. Dir. Pablo Renteria, j. em 24.07.2018.

17 PAS CVM n° 05/2012, Rel. Dir. Gustavo Gonzalez, j. em 27.08.2019.

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mobiliários’. A explicação, creio eu, reside no fato de que os poucos

dispositivos legais que tratam da indústria de fundos não foram alterados à

medida em que o mercado se tornou mais complexo e as atividades que

originalmente eram concentradas em uma única entidade foram

progressivamente sendo segregadas em prestadores de serviço autônomos e

especializados

37. Na regulamentação vigente, portanto, cabe ao administrador fiduciário

exercer diretamente todas as atividades necessárias para a manutenção do

fundo de investimento ou, o que é mais comum, parcialmente delegá-las a

terceiros. Na prática, os administradores usualmente terceirizam uma série

de serviços fiduciários – incluindo não só a gestão da carteira, como, por

exemplo, a distribuição de cotas e as atividades de tesouraria, escrituração

de cotas e custódia de ativos financeiros – mantendo, contudo,

responsabilidade por supervisionar os serviços delegados a terceiros.”

56. Não obstante tal abordagem regulatória ter sido modificada com a recém editada

Resolução CVM n° 175/2022, o regime jurídico vigente à época dos fatos, estabelecido pela

ICVM n° 555/2014, que “[d]ispõe sobre a constituição, a administração, o funcionamento

e a divulgação de informações dos fundos de investimento”, definia, no âmbito regulatório,

o administrador fiduciário como principal prestador de serviços do fundo, o qual era

responsável por fiscalizar os serviços prestados por todos os terceiros contratados por ele em

nome do fundo.

57. Não há dúvidas de que compete, primariamente, ao próprio gestor do RPPS a

responsabilidade por zelar pelo cumprimento das regras impostas pela Resolução CMN n°

3.922/2010 a seus investimentos e ao gestor do FIC Terra Nova a responsabilidade por

seleção dos ativos a serem investidos pelo fundo.

58. No entanto, depois das alterações advindas da Resolução CMN n° 4.604/2017, a

Administradora tinha o dever de identificar que, em razão dos fundos investidos pelo FIC

Terra Nova investirem em créditos privados, não poderia haver novos aportes pelos RPPS

naquele fundo, bem como monitorar o enquadramento dos RPPS em relação aos limites

regulatórios.

59. Diante do exposto neste PAS, observo que a Única não adotou controles internos

no âmbito do FIC Terra Nova aptos a impedir a materialização dos riscos imputáveis aos

cotistas RPPS, em violação a seus deveres fiduciários, e concluo que a Única descumpriu o

dever de conduta de que trata o art. 16, inciso I, da ICVM n° 558/2015, como imputado pela

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Acusação.

III.D Responsabilidade de Alberto Elias

60. Passo agora ao exame da responsabilidade de Alberto Elias, diretor responsável, à

época dos fatos, pela atividade de administração de carteiras de valores mobiliários da Única.

61. O acusado argumentou que a norma do art. 16, I, da ICVM n° 558/2015 não se

aplicaria a ele, mas tão somente à administradora. Segundo o acusado, em caso de culpa, ele

deveria responder civilmente pelos prejuízos causados, na forma do art. 158 do Código Civil.

Ademais, apontou que “sequer há individualização de conduta do Acusado, quem dirá,

então, comprovação de culpa ou dolo na conduta que teria violado dispositivo legal”.

62. Não obstante a regulação da CVM prever a figura do diretor responsável pela

administração de carteira de valores mobiliários (ICVM n° 558/2015, art. 4°, §2°), sua

responsabilização é sempre subjetiva e depende da demonstração de dolo ou culpa.

63. Não se trata de responsabilidade solidária ou objetiva do diretor responsável pela

atividade de administração de carteiras de valores mobiliários. Tendo em vista se tratar de

responsabilidade subjetiva, é necessário, pois, indicar a conduta comissiva ou omissiva

atribuída ao administrador fiduciário para que se possa discutir, de forma adequada, o

eventual descumprimento do comando de fiscalização sobre terceiros contratados pelo

fundo.

64. Conforme amplamente sedimentado pela CVM18, a estratégia regulatória adotada

estabeleceu focos de responsabilização, de modo a criar incentivos para que diretores

responsáveis por atividades específicas atuassem de forma diligente, impedindo que a

responsabilidade ficasse diluída na pessoa jurídica.

65. O diretor responsável se desincumbe do seu dever de supervisionar as atividades

delegadas pelo administrador fiduciário ao assegurar que o fundo adote sistemas,

18 PAS CVM n° RJ2010/9129, Rel. Dir. Otávio Yazbek, j. em 09.08.2011; PAS CVM n° RJ2010/13301, Rel.

Dir. Luciana Dias, j. em 23.10.2012; PAS CVM n° Processo Administrativo Sancionador CVM n°

19957.008816/2018-48. Rel. Pres. João Pedro Nascimento, j. em 28.02.2023.

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procedimentos e controle eficazes19.

66. Consoante descrito no capítulo III.C deste voto, a Única permitiu que cotistas

realizassem novos investimentos no FIC Terra Nova, não obstante o fundo ter deixado de

ser apto a receber investimentos de RPPS em razão dos ativos que aplicava, e que um cotista

RPPS extrapolasse o limite regulatório previsto na Resolução CMN n° 3.922/2010.

67. A meu ver, não se trata de falhas isoladas. As características do caso concreto —

especialmente no tocante ao fato de que a Única era administradora de fundos investidos

pelo FIC Terra Nova e o reduzido número de cotistas do fundo — evidenciam a baixa

complexidade de se criar controles internos no âmbito do FIC Terra Nova aptos a mitigar os

riscos aos quais os cotistas estavam submetidos. No entanto, não houve qualquer sinalização

por parte da Administradora nem de seu diretor responsável para se evitar tais violações

regulatórias pelos clientes.

68. Nesse sentido, entendo que a Acusação logrou êxito em demonstrar que a

Administradora não implementou controles internos adequados e suficientes a mitigar riscos

de desenquadramento de cotistas RPPS no FIC Terra Nova, e Alberto Elias, por sua vez, não

indicou (e muito menos comprovou) ter adotado esforços suficientes para implementar tais

controles ou monitorar os prestadores de serviços contratados pela Administradora em nome

do FIC Terra Nova. Assim, concluo que Alberto Elias também deve ser responsabilizado

pelo descumprimento do dever de conduta de que trata o art. 16, inciso I, da ICVM n°

558/2015, como imputado pela Acusação, razão pela qual entendo que ele deve ser

responsabilizado por violação ao art. 16, I, da ICVM n° 558/2015.

IV. CONCLUSÃO E DOSIMETRIA

69. Pelas razões expostas no capítulo II deste voto, rejeito as preliminares suscitadas

19 Nas palavras da então Diretora Maria Helena Santana no julgamento do PAS CVM n° RJ2005/8510, “como

diretor responsável, pessoa que existe na regulamentação exatamente para assegurar em nome da pessoa

jurídica, que evidentemente não tem vontades, que as normas aplicáveis sejam por ela respeitadas, o diretor

responsável só poderia ser eximido de culpa no caso em que ficasse demonstrado que ele tomou cuidados e

providências para garantir o cumprimento dessas obrigações, que apesar de sua atuação não teriam sido

seguidas”.

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em sede de defesa.

70. Em relação ao mérito, concluo que os Acusados devem ser responsabilizados por

infração ao art. 16, I, da ICVM n° 558/2015, por terem violado seus deveres fiduciários para

com seus clientes no âmbito do FIC Terra Nova, ao permitirem novos investimentos no

fundo que acarretaram violações por cotistas RPPS às normas previstas nos arts. 7°, §8°, e

14 da Resolução CMN n° 3.922/2010.

71. Observo que os fatos que acarretaram o desenquadramento dos RPPS no âmbito

do FIC Terra Nova ocorreram no período de 24.10.2017 a 12.12.2017. Para fins de

dosimetria, cabe considerar a redação vigente da Lei n° 6.385/1976 — isto é, a nova redação

trazida pela Lei n° 13.506/2017, de 13.11.2017 —, em linha com precedentes da CVM20 e

com entendimento consolidado na seara do direito penal objeto da Súmula 711 do Supremo

Tribunal Federal21.

72. Ainda que o ingresso de novos recursos, no valor de mais de R$ 35 milhões22, tenha

proporcionado o aumento da remuneração da Administradora no âmbito do FIC Terra Nova,

uma vez que a taxa de administração era atrelada ao valor do patrimônio líquido do fundo23,

não há nos autos deste PAS documentos que informem os montantes totais da remuneração

auferida.

73. Nesse contexto, entendo mais apropriada a imposição de multa pecuniária, com

20 PAS CVM nº 19957.0002382019-82, Rel. Pres. Marcelo Barbosa, j. em 08.12.2020; PAS CVM nº

19957.004928/2020-44, Rel. Dir. Flávia Perlingeiro, j. em 28.09.2021.

21 Súmula 711 - A lei penal mais grave aplica-se ao crime continuado ou ao crime permanente, se a sua vigência

é anterior à cessação da continuidade ou da permanência

22 Doc. 0875098.

23 “Artigo 13. O FUNDO está sujeito à taxa de administração de 0,90% a.a. (noventa centésimos por cento ao

ano) sobre o valor do seu patrimônio líquido ou a quantia mínima mensal de R$ 4.000,00 (quatro mil reais),

o que for maior, a qual remunera os serviços de administração fiduciária, gestão de recursos, controladoria

e distribuição, mas não inclui a remuneração dos prestadores de serviços de custódia e auditoria das

demonstrações financeiras do FUNDO nem os valores correspondentes aos demais encargos do FUNDO, os

quais serão debitados do FUNDO de acordo com o disposto neste Regulamento e na regulamentação em vigor.

[…] Parágrafo Segundo. A remuneração prevista no caput deste Artigo deve ser provisionada diariamente

(em base de 252 dias por ano) sobre o valor do patrimônio líquido do FUNDO e paga mensalmente, por

período vencidos, até o 5º (quinto) dia útil do mês subsequente.” (Doc. 0874601).

Processo Administrativo Sancionador CVM nº 19957.010223/2019-22

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Voto Em Sessão De Julgamento (1825285) SEI 19957.010223/2019-22 / pg. 31

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

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base no inciso II do art. 11 da Lei nº 6.385/1976, em linha com precedentes julgados pelo

Colegiado da CVM24, observando, ainda, que, neste caso, como dito, são aplicáveis as

disposições trazidas pela Lei nº 13.506/2017.

74. Cabe frisar que a infração imputada aos Acusados é de natureza grave, nos termos

do art. 32 da então vigente ICVM nº 558/2015, cujo teor foi refletido no art. 35 da Resolução

CVM n° 21/2021 atualmente em vigor.

75. Percebe-se, no caso em análise, uma nítida relação de agência, em que a

Administradora do fundo deixou de atuar no melhor interesse de seus clientes. A violação

aos deveres fiduciários perpetrada pelos Acusados permitiu que cotistas RPPS do FIC Terra

Nova — que incluíam institutos de previdência social de servidores de municípios do

Amapá, Pernambuco, Rio de Janeiro e São Paulo — aplicassem recursos em ativos vedados,

em desacordo com o nível de risco que tais cotistas podiam se expor. Não cabe, entretanto,

aplicar a agravante relativa à violação de deveres fiduciários, prevista no art. 65, IV, da

Resolução CVM n° 45/2021, pois tal elemento já constitui e qualifica a própria infração ao

art. 16, I, da ICVM n° 558/2015 (v. art. 65, caput, da Resolução CVM n° 45/2021).

76. De resto, na dosimetria da pena, deixo de levar em conta, como circunstância

atenuante, bons antecedentes, tendo em vista o histórico dos Acusados perante a CVM25.

77. Tendo em vista a gravidade em abstrato e em concreto das irregularidades

comprovadas e em atendimento ao disposto nos arts. 62 e 63 da Resolução CVM n° 45/2021,

voto por fixar a pena-base no montante de R$ 600.000,00, para a pessoa jurídica

administradora do FIC Terra Nova, e de R$ 300.000,00, para o seu diretor responsável

perante a CVM, as quais, na ausência de circunstâncias agravantes e atenuantes, consoante

24 PAS CVM nº RJ2012/12201, Rel. Dir. Luciana Dias, j. em 04.08.2015; PAS CVM n° 07/2012, Rel. Dir.

Gustavo Borba, j. em 06.03.2018; PAS CVM n° 2015/9465, Rel. Dir. Gustavo Borba, j. em 13.07.2018; PAS

CVM n° 2016/6284, Rel. Dir. Pablo Renteria, j. em 23.10.2018.

25 Alberto Elias Assayag Rocha foi condenado à penalidade de multa pecuniária por violação ao art. 90, X, da

ICVM n° 555/2014 (PAS CVM n° 19957.008816/2018-48, Rel. Presidente João Pedro Nascimento j. em

28.02.2023).

Única Administração e Gestão de Recursos Ltda., por sua vez, também foi condenada à penalidade de multa

pecuniária por violação ao art. 90, X, da ICVM n° 555/2014 (PAS CVM n° 19957.008816/2018-48, Rel.

Presidente João Pedro Nascimento j. em 28.02.2023), bem como à penalidade de multa pecuniária por violação

ao art. 12 da ICVM nº 358/2002 (PAS CVM n° RJ2018/4059, Rel. Dir. Flávia Perlingeiro, j. em 16.12.2022).

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detalhado acima, refletem-se nas penas finais a serem aplicadas aos Acusados.

78. Nesses termos, à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, voto,

com fundamento no art. 11, inciso II, da Lei n° 6.385/1976, pela condenação de:

(i) Única Administração e Gestão de Recursos Ltda., na qualidade de

administradora do FIC Terra Nova, à penalidade de multa pecuniária no valor

de R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais) por infração ao art. 16, I, da ICVM n°

558/2015, por ter violado seus deveres fiduciários, ao ter permitido que cotistas

RPPS investissem em ativos vedados a eles e ao ter aceitado aplicações de um

cotista RPPS que ultrapassaram o limite máximo de 15% que ele podia deter

em um fundo de investimento; e

(ii) Alberto Elias Assayag Rocha, na qualidade de diretor responsável pela

atividade de administração de carteiras de valores mobiliários da Única, à

penalidade de multa pecuniária no valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil

reais) por infração ao art. 16, I, da ICVM n° 558/2015, por ter violado seus

deveres fiduciários, ao ter permitido que cotistas RPPS investissem em ativos

vedados a eles e ao ter aceitado aplicações de um cotista RPPS que

ultrapassaram o limite máximo de 15% que ele podia deter em um fundo de

investimento.

É como voto.

Rio de Janeiro, 11 de julho de 2023.

Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo

Diretor Relator

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